裁审分离、争议分流模式的实现路径

　　五、裁审分离、争议分流模式的实现路径

　　(一）设立实体化的仲裁机构

　　劳动争议仲裁机构的设置和组成人员的构成反映着劳动争议仲裁机构的性质和功能，是决定劳动争议仲裁程序成败的关键，也决定着劳动争议处理的目标能否有效和成功地实现。因此，世界各国在发展劳动争议仲裁的过程中，都把劳动争议仲裁机构及其组织建设作为保证仲裁程序的公正与效率的前提与基础而备加关注，在法律上予以规范和保障。

　　《劳动争议调解仲裁法》第十九条规定：“劳动争议仲裁委员会由劳动行政部门代表、工会代表和企业方面代表组成。劳动争议仲裁委员会下设办事机构，负责办理劳动争议仲裁委员会的日常工作。”第十八条规定：“国务院劳动行政部门依照本法有关规定制定仲裁规则，省、自治区、直辖市人民政府劳动行政部门对本行政区域的劳动争议仲裁工作进行指导。”《劳动争议调解仲裁法》对劳动争议仲裁委员会的性质未予明确，目前在实践中，各级劳动争议仲裁委员会的办事机构（办公室）大多与劳动行政部门的劳动仲裁处（科）合署办公，劳动争议仲裁委员会的日常工作由办事机构负责，专职仲裁员既负责日常办案，又承担劳动仲裁处（科）的行政职能。《劳动争议调解仲裁法》虽规定劳动争议仲裁委员会“由劳动行政部门代表、工会代表和企业方面代表组成。”但实践中，在劳动争议仲裁委员会的成员单位中，往往除了劳动行政部门，其他成员单位包括工会部门、企业单位都不参与日常办案，只在召幵劳动争议仲裁委员会全体会议时出席会议，其作用难以体现，流于形式。这样导致劳动仲裁机构实际上成为劳动行政机关的一个部门，劳动争议仲裁委员会的行政色彩浓烈，劳动仲裁机构的独立性很弱，导致劳动争议处理的公正性难免受到行政干预的影响，进而影响劳动仲裁的权威和形象。有关部门己意识到问题的存在，基于此，自2001年至今，劳动争议仲裁机构实体化建设已经在全国推行了 12年。截至2013年2月，广东省已建立仲裁院135个，仲裁机构实体化率已达到87.1% (数据源自广东省劳动人事争议调解仲裁院对各地级市仲裁机构实体化进展情况的通报)。虽然仲裁机构实体化率很高，而且很多地方都成立了实体性的劳动争议仲裁院，但只要其人事和经费不独立，实际上仍摆脱不了作为劳动行政部门下属机构的地位。而且部分已挂牌的仲裁院名不副实，只有机构独立、职能分离才是真正实现仲裁机构实体化。由于裁审分离模式是一裁终局，仲裁对劳动争议双方而言意味着争议己“一锤定音、尘埃落定”，因此，确保仲裁的公平、公正至关重要，而只有真正设立实体化的、独立于行政机关的仲裁机构，才能摆脱来自劳动行政部门的干扰，仲裁的公正性和权威性才得以保证，劳资双方的合法权益才能得到更好的保障。

　　(二）强化工会职能、贯彻劳动仲裁的“三方原则”

　　在“裁审分离、争议分流”模式下，劳动仲裁具有裁决终局权，劳资双方当事人不能起诉到法院，劳动仲裁的公平、公正性必须得到保障，才不会使当事人的合法权益受到损害，而劳动仲裁的“三方原则”则是重要保障之一。“三方原则”是国际上通行的劳动仲裁原则，是西方工业国家在市场经济条件下协调劳动关系的主要手段，也是我国确保劳动争议仲裁公平、公正的重要保证。《劳动争议调解仲裁法》第十九条规定：“劳动争议仲裁委员会由劳动行政部门代表、工 ，会代表和企业方面代表组成。劳动争议仲裁委员会组成人员应当是单数”。《劳动争议调解仲裁法》第十条还规定：“发生劳动争议，当事人可以到企业劳动争议调解委员会、依法设立的基层人民调解组织以及乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织。企业劳动争议调解委员会由职工代表和企业代表组成。职工代表由工会成员担任或者由全体职工推举产生，企业代表由企业负责人指定。企业劳动争议调解委员会主任由工会成员或者双方推举的人员担任。”同时，对实践中工会参与或主导的乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织作出了规定。这些规定，明确了工会在劳动争议调解工作中的地位和职责。但在实践中，“三方原则”并没有得到很好的贯彻，三方仲裁制变为一方仲裁制，三方原则虚化、形式化，这些缺陷导致劳动仲裁的作用无法充分发挥，其公正性和权威性也大打折扣。工会作为职工利益的代表参加劳动争议仲裁委员会，参与劳动争议仲裁办案，对劳动仲裁过程进行监督，帮助职工表达自己的利益需求并据以发表意见，有利于维护职工权益，促使劳动争议公正合理的解决。“三方原则”是劳动争议处理的最大特点，它体现案件审理客观、公正的根本原则。因此，要积极探索真正实现劳动仲裁“三方原则”有效途径和方式，扩大劳动争议仲裁机构办案的社会基础，使劳动争议案件处理的公正性和权威性得到社会的更大认可。

　　(三）设立专门的劳动争议审判机构

　　目前，司法机构中负责审理劳动争议案件的机构为各级法院的民事法庭。但在实践中，由民事审判庭审理劳动争议案件的效果并不理想。首先民事审判庭的法官们惯于用民法的基本理论去办案，忽视了劳动争议案件的特殊性。其次，民事审判庭的法官们比较熟悉民事法律法规，相对而言，对劳动法比较陌生，尤其是实践中调整劳动关系的依据有些是政府规章以及各种规范性文件，进而导致在劳动争议诉讼案件中法官们不了解这些依据而大量使用自由裁量权，造成自由裁量权的滥用，也不利于当事人合法权益的保护。再次，现行的劳动争议诉讼制度，即使引入人民陪审员制度，但事实上案件的判决基本上以法院、法官的意见为准，缺乏法院体制之外的专业人士的外部评议监督。最后，根据前面的分析，由于劳动争议案件当事人地位的不平等，必须在诉讼程序中予以平衡，以达到实质上的平等。而如果审判人员完全按照民事诉讼的一般原则审理劳动争议案件，势必会造成事实上的不平等，有失公允。因此，由人民法院一般的民事审判庭承担劳动争议案件的审理工作模式已经不适应形势发展的需要。

　　当今，专门设立劳动仲裁或劳动法庭己成为世界通行的解决劳动纠纷的主要手段。<D对于法院改革方向，笔者认为建立专门的劳动法院在我国目前不具备实施条件，而在法院内部成立专门的劳动法庭对现行司法体系则无太大的影响，可操作性也比较强。设立专门的劳动法庭处理劳动争议案件，有利于促进劳动争议审判的专业化，维护法律适用的统一性，也有利于三方原则的真正落实，即结合陪审员制度，聘任工会代表、职工代表和用人单位代表为人民陪审员，这样即符合现行司法改革的方向，也有利于克服仲裁和诉讼在适用实体法上的衔接不畅，做到法律适用上的统一，从而有效维护司法的严肃性。

　　(四）形成争议处理的成本阶梯

　　在当前以及可以预见的相当长一段时期内，法院所拥有的资源要比仲裁机构多得多，如果没有一种机制来引导争议双方当事人合理的选择处理渠道的话，那么，在“裁审分离、争议分流”体制下，势必会导致大量劳动争议案件涌向法院。而这种机制的设计应该使劳资双方发生的争议，大部分在调解、仲裁阶段得以解决，少数进入到诉讼的途径。从市场经济的角度出发，笔者认为最简单易行的办法是利用经济杠杆加以调整，即在处理费用方面形成一道较为明显的由低到高的成本阶梯。《劳动争议调解仲裁法》第五十三条规定仲裁不收费，而法院目前对劳动争议案件也只是象征性的收取10元。建议适当提高法院审理费用，至少应按同类民事争议案件的收费标准收取，使诉讼维权的成本明显高于仲裁维权的成本，这样能引导当事人出于节约维权成本的考虑，尽量使争议在仲裁阶段得以化 、解。总之，形成成本阶梯，以经济杠杆为引导，将劳动争议优先通过调解、仲裁解决，缓解法院的压力。

　　(五）立法完善

　　加强劳动争议立法，完善劳动争议处理机制，是理顺裁审关系、减少裁审衔接摩擦，提高案件处理效率的重要途径。当前，我国的劳动争议仲裁和诉讼制度主要由下列有关法律、法规、规章等构成：1993年8月1日施行的《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》、1995年1月1日起施行的《中华人民共和国劳动法》、2008年1月1日施行的《中华人民共和国劳动合同法》、2008年5月1日施行的《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》、2008年9月18日公布施行的《中华人民共和国劳动合同法实施条例》、2009年1月1日施行的《劳动人事争议仲裁办案规则》和2010年1月20日实施的《劳动人事争议仲裁组织规则》、以及相关的《中华人民共和国民事诉讼法》等。我国目前已有的处理劳动争议方面的立法数量较多，但比较分散和凌乱，而且在实践上仲裁与诉讼衔接不畅。要实现“裁审分离、争议分流”，须做到劳动争议仲裁与诉讼的无缝对接，在立法上笔者认为需要做好以下三个方面的努力：

　　首先，研究制定《劳动争议处理法》。目前关于处理劳动争议的法律法规比较分散，相互间缺乏衔接，且大多过于抽象，根据当前劳动争议处理的新形势，需对现有劳动法律法规进行整合和完善，颁布一部劳动争议处理的基本法，即《劳动争议处理法》，作为劳动争议处理的总指导。其次，对劳动争议进行明确划分。我国如果要建立自愿仲裁与强制仲裁相结合的劳动仲裁制度，对劳动争议进行科学划分是前提。可以通过立法形式对劳动争议进行明确分类，进而实现依据不同类型劳动争议的裁审分流，以充分发挥劳动仲裁与诉讼的各自的优势和作用，公正高效处理劳动争议。

　　最后，完善劳动争议诉讼规则。由于我国未建立专门的劳动争议诉讼制度，要做到仲裁与诉讼的合理衔接，需要在立法上先解决制度设置的价值取向问题，并且考虑劳动争议案件的双方当事人地位的特殊性。虽然近年来最高人民法院陆续出台了多部关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释，在程序上对劳动者予以了倾斜保护，但仍未能使劳动者与用人单位之间的力量达到平衡状态，因此，可以在遵循民事诉讼的同时，设置特别补充规定，或者专门的劳动争议诉讼程序，从立法上对管辖、诉求请求、举证责任分配、时效等现实问题做出明确、统一的规定，以解决司法实践中的实际问题，切实有效地维护劳资双方的合法权益。
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