设立劳动人事争议审理监督委员会的可行性与构想

　　劳动人事争议仲裁委员会监督机制的现状及其困境

　　第一，内部监督力度薄弱，近乎空白。《劳动争议调解仲裁法》颁布实施后，依据《劳动争议处理条例》所制定的《劳动争议仲裁委员会组织规则》和原人事部的相关规定已不再适用。根据《劳动争议调解仲裁法》第十八条的授权，人力资源和社会保障部起草了《劳动人事争议仲裁组织规则》（以下简称《组织规则》），大部制机构改革将劳动争议仲裁和人事争议仲裁整合为一体。考虑到地方劳动争议仲裁机构和人事争议仲裁机构整合的需要，在机构设置、组成、职能和各项保障措施等方面，《组织规则》按照机构改革的总体思路和劳动人事争议仲裁事业长远发展的要求，对最大限度地整合劳动、人事争议仲裁资源作出了相应规定。《劳动人事争议仲裁办案规则》着重整合两种仲裁办案制度，《组织规则》则着重整合两套仲裁组织机构。两套仲裁机构重整合为一个机构，不是简单的叠加，还包括了仲裁员的配置、各种制度的融合和法律法规的完善等。这就带来了诸多亟待解决的问题，而监督机制是推进各项整合工作妥善、高效完成的保障。

　　《组织规则》依据《劳动争议调解仲裁法》第十九条对劳动人事争议仲裁委员会职能的规定，劳动人事争议仲裁委员会应对案件受理情况、仲裁组庭情况、仲裁员仲裁活动中的行为等进行监督。

　　但这个监督制度显得十分原则，所有的监督职责都笼统的规定在劳动人事争议仲裁委员会身上，并没有对具体的问题作出规定。比如，劳动人事争议仲裁委员会内部有专门的实体化办事机构来负责监督吗？如果没有实体化办事机构来完成这个任务，劳动人事争议仲裁委员会中又是谁来负责领导监督呢，主任领导吗？

　　谁来监督？怎么监督？监督的范围？监督的具体操作办法？法律要求的是确定性，泛泛的原则规定，在某种意义上来说是徒劳的，因此，笔者认为，劳动人事争议仲裁机构的内部监督机制的设置近乎是空白。

　　第二，有限的司法监督流于形式。法院对仲裁予以适当的干预是世界各国仲裁立法的惯例，是对仲裁实施的司法监督机制①，这种对劳动争议仲裁的监督仅限于程序的范围内，不对当事人之间的实体权利义务关系进行审查。《劳动争议调解仲裁法》在我国处理劳动争议“一裁两审”的程序上，创设了“一裁终局”制度，但同时规定当事人可以向劳动争议仲裁委员会所在地的中级人民法院申请撤销裁决，这样的制度设计即体现了对劳动人事争议仲裁的司法监督。但是，根据《劳动争议调解仲裁法》第四十九条的规定，对于一裁终局的案件，只有用人单位才能向人民法院申请撤销裁决。

　　劳动者的诉讼救济途径与用人单位不同，根据《劳动争议调解仲裁法》第四十八条的规定，劳动者对该法第四十七条规定的一裁终局的仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼，而非申请撤销裁决。可见，当事人对劳动人事争议仲裁裁决不服向人民法院提起诉讼的，劳动人事争议仲裁裁决书对法院而言毫无意义了，即便在处理劳动人事纠纷中，劳动人事争议仲裁机构作为前置程序作出了大量的工作，人民法院也不得做出维持或撤销劳动人事争议仲裁裁决书的判决。

　　这样一来，劳动人事争议仲裁后当事人由于不服裁决将争议推进到诉讼阶段，然而人民法院对裁决置之不理，完全另起炉灶，这不仅有损劳动人事争议仲裁机构的权威性，更挫伤了积极性。更重要的是，让司法监督对仲裁而言流于形式，客观上更加使劳动人事争议仲裁成为了走过场，无法减轻人民法院的压力，反而增加了解决争议的成本。

　　设立审理监督委员会的可行性分析

　　就现阶段的立法、人力资源和社会保障部门与劳动人事争议仲裁机构所做的工作，加之人民法院审判委员会半个多世纪以来所带给我们的成功经验来看，已经具备了设立劳动人事争议仲裁委员会审理监督委员会的条件。下面，笔者将对这些条件进行讨论，这些讨论构成了对设立审理监督委员会可行性的分析。

　　第一，已具备了立法上的条件。《劳动争议调解仲裁法》第十九条规定劳动争议仲裁委员会下设办事机构，负责办理劳动争议仲裁委员会的日常工作。根据《组织规则》第十条的规定，仲裁委员会可以下设实体化的办事机构，具体承担争议调解仲裁等日常工作。办事机构名称和仲裁员等工作人员按照地方人民政府规定进行规范和配备。法律法规并未明确规定办事机构是否必须设在劳动行政部门内，一方面是考虑到各地劳动争议仲裁机构正针对目前出现的机构设置问题进行探索改革；另一方面在设立办事机构的问题上，不会造成立法障碍。

　　由此可见，《劳动争议调解仲裁法》和《组织规则》授予了劳动人事争议仲裁委员会设置办事机构和确定办事机构职责的权利。审理监督委员会作为劳动争议仲裁委员会内部办事机构而被设置出来并不违背立法精神，且已具备了立法上的条件。

　　第二，积极开展实体化建设工作，为审理监督委员会奠定了坚实的基础。根据劳社部发〔2001〕6 号文件有关在劳动争议案件多、处理任务重的地区，应逐步实现劳动争议仲裁机构实体化和仲裁员队伍职业化”的精神和全国劳动工资工作座谈会关于“要将推进仲裁机构买体化建设作为首要任务采取切买措施加大推进力度力争用两年左右的时间在全国省会城市、中心城市全面建立买体性的劳动争议仲裁机构;市场经济发达、劳动争议案件多发地区要在市、县两级逐步建立买体性的劳动争议仲裁机构“的要求②近十年来人力资源和社会保障部门、劳动争议仲裁机构等已积极开展买体化建设工作的探讨和买践。

　　在《组织规则出台之后人力资源和社会保障部、中央机构编制委员会办公室、财政部于2012年发布了《关于加强劳动人事争议处理效能建设的意见》进一步对劳动人事争议仲裁委员会买体化办事机构的名称、目标和原则作了明确规足标志着劳动人事争议仲裁机构的买体化建设取得了巨大的进展。四川、广东、浙江等省已经开始试点设立劳动仲裁院以改变办事机构双重身份的改革。这一系列努力和买践成果为设立审理监督委员会奠足了坚买的基础。因止匕新形势下所成立的审理监督委员会属负的职责不仅是监督还能够担任劳动法律、法规的研究和法律、法规、规章、政策的咨询、调研工作。

　　第三，有大量人民法院的成功经验可资借鉴。《人民法院组织法》第十条规足“各级人民法院设立审判委员会买行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。“审判委员会不仅在审判业务上起到了极大的促进作用在人民法院内部的监督工作上也是有积极作用的。

　　审判监督程序的意义是通过审判监督程序可依法纠正已经发生法律效力的错误判决、裁足充分体现和贯彻买事求是、有错必纠的方针政策;有利于加强最高人民法院对地方各级人民法院上级人民法院对下级人民法院以及人民检察院对人民法院审判工作的监督及时发现审判中存在的问题改进审判工作方法和作风提高审判人员的素质;可以充分发挥人民群众和人民法院自身对审判工作的监督作用。在审判监督程序中审判委员会讨论案件时给予每个成员发表意见的权利和机会以及不受他人干预的独立表决权案件裁判结果由多数人意见决足。“显然你可以悄悄买通一(独任审判)、两个人(合议庭审判)其至更多一些但是你很难买通9个人(指审判委员会的人数尽管原JI{上并不要求一致通过)”。

　　设立审理监督委员会的几点构想

　　笔者认为劳动人事争议仲裁审理监督委员会必须贯穿现有的立法精神保证裁判质量发挥集体智慧买行裁判民主加强执法监督。因此审理监督委员会必须在组成上充分体现三方性原JI{并做好与司法机关的沟通与协作工作制足合理的职责且确保切买履行。

　　第一审理监督委员会的组成。审理监督委员会应是劳动人事争议仲裁委员会下设专门性机构其组成原则应与劳动人事争议仲裁委员会的组成保持一致。《劳动人事争议调解仲裁法》第一款明确规足了劳动争训中裁委员会由三方代表组成。由于劳动争议与人事争议的整合《劳动人事争议仲裁组织规则》进一步明确规定劳动人事争训中裁委员会由干部主管部门代表人力资源和社会保障行政部门等相关行政部门代表军队及聘用单位又职人员工作主管部门代表工会代表用人单位代表等组成。作为处理劳动人事争议的专门机构为了体现公平、公正在人员组成上也对国家、用人单位和劳动者三方利益进行平衡。因止匕在设立审理监督委员会的问题上仍然应强调从大处着眼避免三方协商机制流于形式。

　　鉴于劳动人事争议案件的专业性以及第三方的中立性审理监督委员会组成人员除应当包含劳动人事行政部门代表、工会代表、用人单位方面代表外，还应有资深仲裁员和法学专家参与。具体来看，成员由主（院长）1人，副主（院长）、工会代表、用人单位代表、资深仲裁员若干人、法学专家若干组成，并由主任（或者院长）主持。且各方代表权利义务相同，做决定时应当按照少数服从多数的原则进行，故审理监督委员会的组成人数必须是单数。

　　第二，通过审理监督委员会加强与司法机关的沟通与协作，完善外部监督。如前文所述，由于立法缺陷导致了法院对仲裁的司法监督基本上流于形式。如果审理监督委员会代表仲裁机构成为了二者的沟通中介，那么，在良好的沟通基础上加强二者的协作，势必会逐步达到“裁审一致”的理想效果。

　　设想，假如每一起经过仲裁之后又进入诉讼的案件，在经过司法审判发现仲裁使用法律或者事实认定有误之后却又得不到沟通，那么问题终究还是问题，下一件类似的案件仍旧得不到很好的处理。因此，必须要打开劳动人事仲裁机构与司法机关之间的闭塞，将二者紧密联系起来以弥补裁审衔接不通畅的弊端。

　　在审理监督委员会与司法机关建立起良好的交流和沟通的基础上，审理监督委员会才能掌握仲裁活动存在的重大问题之所在，才能在业务活动和管理制度中起到监督与促进的作用。这样才能使司法机关的外部监督起到应有的作用。

　　第三，审理监督委员会的审理职责与监督职责。审理工作包括总结裁判经验，讨论重大或疑难案件和其他有关裁判工作的问题。

　　第一点，总结裁判经验包括了与上下级之间，与司法机关之间和仲裁委员会内部之间的沟通与学习。

　　第二点，审理监督委员会讨论决定下列案件：集体劳动人事争议案件、涉案金额特别巨大的案件；仲裁庭意见有重大分歧，并经主任（院长）提请讨论的案件；具有重大影响的案件；主任（院长）认为应当提交审判委员会讨论决定的其他案件。

　　上文所称的“具有重大影响的案件”

　　包括：人民政府是当事人的案件；上级仲裁机构督办的重大案件；双方争议大，矛盾尖锐，容易引发社会不稳定的案件；媒体和社会广泛关注的案件；涉及国有企业破产、改制的案件；其他有重大影响的案件。

　　第三点，其他有关裁判工作的问题，分别包括审议和决定下列裁判工作事项：总结推广带有全局性、指导性的裁判工作经验；分析裁判工作面临的新形势，剖析裁判工作中带共性的突出问题，提出进一步改进裁判工作的意见；决定申报示范性案例，在本委（院）范围内公布具有指导性的仲裁规则；审议批准本委（院）有关裁判管理工作的制度和规范；审议其他重大裁判工作事项。决定下列裁判工作事项：主任（院长）的回避；需报请上级部门批复的、与裁判工作有关的请示；认定差错案件和不合格案件；主任（院长）认为应当提交审理监督委员会讨论决定的其他裁判工作事项。

　　审理监督委员会的监督职责包括其内部监督和上下级之间的纵向监督。

　　内部监督主要表现在：对任何有充分证据举报劳动人事争议仲裁机构内部人员有违法乱纪、贪赃枉法、破坏仲裁活动法定程序等行为的，由审理监督委员会负责初步调查，如果构成违法或犯罪的，依法移交相关机关处理；对未构成违法或犯罪的人员进行内部处分，并负责审议受处分者对处分不服的申诉。

　　内部监督还应表现在与司法机关的沟通与协作上，切实做到对仲裁业务的监督。对司法机关关于类似案件判决的结果相差很大的案件，特别是发现仲裁活动中适用法律错误，证据采纳不合法以及程序违法等严重情况，审理监督委员会应该与办理该案的仲裁员对话，认真调查原因。若是由于业务能力的原因，则就业务水平进行交流或培训；若是由于个人原因失职乃至违法犯罪的，则应该接受相应的惩罚。审理监督委员会还应该将整个过程在机构内部如实公开。

　　纵向监督主要表现在上级劳动人事争议仲裁机构对下级劳动人事争议仲裁机构的监督。这种监督关系有别于领导关系，所谓监督关系，不是指上级能够直接指示下级，而是即便发现下级违背法律法规精神，也只能按照法定程序进行指导、纠正与惩处。纵向监督的意义还在于，在将来我国建立“裁审一致”的处理机制时，通过明确各级劳动人事争议仲裁机构的监督职责，保障按照争议的不同程度所划分的受理案件的管辖权，并确保当事人在不服下级仲裁机构裁决或下级仲裁机构违法处理时，能够得到上级仲裁机构的救助。当然，这并不排除当事人向司法机关的求助。上级审理监督委员会对其所发现下级机构所做出的已生效仲裁文书确有错误的，或者违反法定程序的，应责令下级审理监督委员会督办纠正，或直接予以处理。