机构养老的现状、问题和原因

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　　【题目】伦理学视角下的机构养老分析
　　【第一章】机构养老存在的伦理问题研究引言
　　【2.1  2.2】机构养老的比较优势
　　【2.3】机构养老的现状、问题和原因
　　【3.1  3.2】机构养老的伦理价值
　　【3.3】孝文化与机构养老
　　【第四章】应对机构养老问题的对策
　　【参考文献】中国机构养老发展机制的构建参考文献
　　
　　第三节 机构养老的现状、问题和原因
　　
　　自上个世纪末，我国迈入老龄化社会以来，人口老龄化已迅雷不及掩耳之势加速发展，由于我国老年人口基数大、增长速度快，并日益呈现出高龄化与空巢化的态势，照料失能、半失能老人的照护服务资源产生了极大的缺口。

　　为了应对日益增长的养老服务需求与现实床位无法满足老龄群体需要之间的矛盾，2000 年国务院转发了《民政部等部门关于加快实现社会福利社会化的意见》：要求各级政府及有关部门要加大对社会福利事业的扶持力度，努力创造社会福利社会化的良好条件，并提出应在用地、城市建设和公用事业收费等六个方面给予扶持。

　　随后，在 2006 年 2 月 9 日，我国颁发了《关于加快发展养老服务业的意见》，提出了要"逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的养老服务体系".

　　据民政部于 2013 年《开展公办养老机构改革试点工作通知》中指出：将明确公办养老机构职能定位。公办养老机构应当优先保障孤老优抚对象、经济困难的孤寡、失能、高龄等老年人的服务需求，充分发挥托底作用。

　　2012 年 9 月 20日，在民政部召开的"党的十六大以来我国基本民生保障工作进展情况"新闻发布会上，民政部部长李立国在谈到国家养老体系政策时说道：根据民政部的计划，省、市、县以及农村四级养老体系将在"十二五"末搭建完成。"在"十二五"末，全国总床位由现在的 357 万张达到 660 万张，每千名老人由目前的 19 张床位提高到 30 张床位",民政部副部长窦玉沛表示，"另外，我们还将建立养老机构的准入、监管和退出的机制，确保养老服务水平的提高和健康发展。"民政部门对非营利性养老机构的大力扶持在一定程度上促进了养老机构产业的迅猛发展，然而长期以来对机构养老的性质认识不充分，缺乏科学合理的定位，从而使养老机构在发展的过程中也面临着诸多问题。

　　一、机构养老供不应求，但资源利用率不高。

　　我国城镇家庭普遍以"四二一"结构为主，由此造成的直接后果为，上有老下有小的"二代"夫妇压力巨大，一方面他们需要赡养年迈双亲，另一方面又需抚育教导下辈小孩，集扶养与抚养于一身的第二代夫妻还需处理好事业与家庭的双重角色，特别是双独家庭，更加不堪重负。2010 年8 月，中国青年报社调查中心联合民意中国网和互动百科网，对1612 人的目标群体（其中独生子女占40.1%）进行的一项调查，试图了解"80"后独生子女在赡养父母上存在哪些困难。调查结果显示：

　　认为自己生活工作压力大，照顾父母力不从心的人占调查总量的74.1%;68.4%的人表示要承担多位老人的养老负担；表示生活在两地，无法近身照顾父母的比例为50.1%;42%的人认为问题在于社会保障、医疗保险不同城市无法互通；37.7%的人不放心养老院等社会养老机构。

　　由此可见，现代家庭在赡养父母方面遭遇了众多的问题，而这些问题和困境对于独生子女或许尤为明显。

　　另一方面，根据我国人口发展态势来看，高龄化、空巢化以及病残化，使得机构养老的潜在需求量很大，特别是针对失能、半失能以及失智老人，居家照料显得举步维艰。据财政部发布的报告显示：截至 2009 年底，由于缺乏社会护理困扰数千万家庭，全国失能老人 940 万，其中城市 194 万，农村 746 万，还有部分失能老人 1894 万，由于缺乏社会护理，一个失能老人最少影响两个家庭，所以中国现在至少有几千万家庭被失能老人的护理问题所困扰。

　　尽管社会上对养老机构的潜在需求量大，民众要求政府增加养老床位的呼声日益高涨，但是诸多民营养老机构仍有大量床位闲置。 2008 年末，全国养老床位占老年人总数近 1.6%, 但入住老年人和床位比，利用率仅为 70%多一些，其余超过20% 以上的床位常年空置。

　　往往出现公办养老机构一床难求，民营养老机构无人问津的局面。

　　二、养老机构缺乏自我发展能力"十二五"时期是我国人口老龄化、高龄化、病残化和空巢化的加速发展期，人口的急剧变迁导致社会化养老服务的需求量逐步增大，然而，就现在我国养老机构的发展情况而言，远不足以使之构成养老服务体系中的"支撑"作用。

　　穆光宗在结合我国机构养老的实际情况，总结了我国机构养老的六大问题：机构养老资源利用率不高；自我发展能有待加强；医养功能分离；易导致代际疏离；专业人才欠缺；城乡差异较大。

　　同时，董红亚指出，目前影响养老机构最为核心的问题集中在养老机构的定性上，因对养老机构的非营利性组织本质认识不够，无法清晰辨明养老机构的社会角色和功能，以此造成了一系列管理上的难题。

　　（一）养老机构管理碎片化。

　　首先，机构养老按照登记管理的角度来说，可分为事业单位、民办非企业单位以及企业，由政府全额拨款或差额拨款，采取直接经营、管理的城镇社会福利院都在人事编制部门登记，属事业单位。另外，社会力量参与养老机构的建设中，以营利为目的确立为企业，由工商部门登记，以非营利为目的的确定为民办非企业单位，由民政部门登记，属乡镇政府内设机构的农村敬老院则无需登记，村集体所办敬老院无法登记，个人或社会力量所办，无从确定性质，不去登记。

　　第二，按照养老机构的监管部门来说，其中错综复杂，根据养老机构的性质、功能不同，其监管部门和参照的法律法规也不尽相同，即使是同属于民政部门管辖，但民政部内部对机构的分工角色也不一样。具体信息参照下表所示：

　　我国养老机构管理碎片化，不仅表现为同一部门内部分工的差异，也表现在法律法规的不健全，厘清养老机构的性质对于权责限定尤为重要。与此同时，我们可参照香港院舍照顾模式区分养老机构的性质，只有从养老主体的角度出发制定养老机构的运营机制，才能保证其有效、高质地运作。

　　（二）民营养老机构发展压力大。

　　民营养老机构入住率低，收支不平衡。许多人认为民营养老机构可以为"高产消费者"提供高端服务以收取可观的服务费用，这其实是个伪命题。所谓的高端老人指的是自身或家庭收入较高者，其中身体健康者会考虑到较为保守的消费观大都不愿入住；而失能、半失能的老人由于实际数量有限，所以入住人数也不会太多。

　　另一方面，高价格意味着高质量的服务，考虑到护理人员、硬件设施的成本，其利润也是不容乐观。入住率低，收支不平衡导致民营养老机构发展艰难。

　　民办养老机构在多个方面缺乏与公办养老机构抗衡的能力：从硬件设施上来说，公办养老院应受到国家财政的支持，硬件设施相对于民办养老机构更好。

　　因此，从这一点上说，更容易吸引老年群体的目光；民办养老院除必须以己之力筹措运营资金外，在后期的经营中，财力也是捉襟见肘，同时，在医疗方保障方面，也不具备必要的医疗条件，缺失医养功能。因此，如何调动社会力量积极参与福利事业建设，如何保障民营养老机构有效运转，是当前建设多元化养老事业的重中之重。

　　三、养老机构服务功能缺失。

　　（一）服务对象定位混乱。

　　随着我国社会福利社会化的发展理念，针对养老机构的扶持优惠政策相继出台。从目前养老机构的功能看，目标单一，缺乏层次。其养老主体涵盖完全自理型、半自理型到无自理能力，甚至于有"临终关怀"的老人。虽然有些机构按照老人的身体状况分为不同等级的专门护理，但在实际的操作中，其实是完全处于混养状态，同时，在硬件设施的配备、医疗物资的输出方面也没有因为功能的不同而加以严格的区分。

　　（二）服务设备陈旧老化。

　　由于大多数养老机构受制于资金的匮乏，无力更新养老器械设施，导致机构内复健、医疗设备陈旧。同时，大部分的养老机构多是隶属于民政系统或是由社会资本兴办，其重心为"养老",主要是为老龄群体提供膳食住宿的功能，大多停留在照看阶段，并未针对老人的个体情况而制定有效的保健措施，缺乏具有前瞻性的疾病防治功能。

　　（三）专业服务人员短缺。

　　预计到2015年，我国60岁以上老年人口达到2.16亿，约占总人口的16.7%,其中需要长期照料和护理的老年人将占到 19.6%,近 4000 万，假定按照 1:4的护理人员配置，需要 1000 万护理人员，但持证者现在只有 2 万左右。

　　由此观之，我国机构养老的护理人员缺口之大，同时，除了护理人员的数量需要增加外，护理人员的质量也是相当缺乏。缺少专业培训与护理经验，这些因素直接影响着对老年人一线照顾的质量，同时也制约着养老机构的发展。

　　（四）服务内容缺乏精神文化。

　　我国大多数养老机构的服务状况并不乐观，多数情况下只是为入住老人提供基本的日常生活照顾和医疗保健服务，至于说到帮助老人适应机构环境和集体生活，促进老人之间良好交往，激发老人有效利用机构资源，增进老人与家人、亲属或机构的关系等，则受限于机构养老事业发展水平和诸多客观与主观的原因，开展状况严重不足。

　　养老机构所产生的这一系列问题，归根结底是对养老机构非营利性组织的本质缺乏足够的认识，造成养老机构社会角色和功能的错位，由于没有处理好政府、养老机构之间的内在关联性，导致二者在管理上的南辕北辙。公办养老机构由国家民政部直接统领，享受国家全额拨款以及差额拨款的待遇，在运营上，除收养孤老残老外，有剩余床位，也可面向全社会采取收费的形式收养其他非困难性老人，既可享受国家财政补贴，又有权利自行收费，以收费作为单位的福利。与此相比，民办养老机构在创立初期，不能享受政府财政支持，或只能享受较少财政补贴，只能依靠社会力量自行筹集，因而不得不通过向入住老人采取更高的费用来弥补经济上的缺口，分摊成本。由此而导致的直接后果为，养老机构要么缺失公共责任，要么难以履行好公共责任，同时也影响到了入住老人的服务质量。公办养老机构因为无资金链断层的后顾之忧，所以在管理上不甚上心，然而，民办养老机构却会因为资金的匮乏而难以提高服务质量，不管是公办养老机构还是民办养老机构，都无法在服务上取得良好成效。