创新与保障党员干部群众路线的长效机制

　　党群关系为什么重要? 党群关系本质上是一种什么关系? 党群关系能否实现良性互动? 如何通过体制创新实现党群关系的长效良性互动? 这是当前我们推动群众路线实践教育活动、 创新党员干部密切联系群众长效机制必须要思考和回答的问题。

　　一、 党群关系决定着党的生死存亡

　　对于人民群众的力量，马克思说：“‘全部历史的过程’

　　不是由那些自命不凡的思想家或少数杰出人物所决定，而是‘决定于活生生的人民群众本身的发展’”。［1］（P318）列宁指出：“劳动群众拥护我们。我们的力量就在这里。全世界共产主义运动不可战胜的根源就在这里。 ”［2］（P78）毛泽东说：“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力。 ”［3］（P1031）邓小平认为，归根结底地“历史是人民群众创造的”。江泽民也曾说过：“人民是我们国家的主人， 是决定我们国家前途命运的根本力量。 ”［5］（P261-262）***强调：“人民是历史的创造者，群众是真正的英雄。”［6］正因如此，古往今来的思想家、政治家都深知，民心不可违，得民心者得天下的道理。

　　对于党群关系的重要性， 列宁说过：“哪里有千百万人，而不是几千人，哪里才是真正的政治的起点。 ”［7］（P446）斯大林曾将之比喻为安泰和他的大地母亲的关系。 意大利着名马克思主义者安东尼奥·葛兰西认为，群众是政党存在的首要因素，“没有群众就没有政党”。［8］（P115）毛泽东将党群关系比作是鱼水关系， 他指出：“如果党群关系搞不好，社会主义制度就不可能建成；社会主义制度建成了，也不可能巩固。 ”［9］（P460）江泽民说：“一个政府也好，一个政党也好，其前途和命运最终取决于人心向背，不能赢得最广大人民群众的支持，就必然垮台。 ”［10］（P442）胡锦涛强调：“全党必须牢记，只有植根人民、造福人民，党才能始终立于不败之地。 ”［11］（P45）历史和现实都表明，党群关系是直接关系着党生死存亡的重大问题。

　　二、 创新保障党员干部密切联系群众长效机制的设计考量

　　（一）创新保障党员干部密切联系群众长效机制，必须要把党员干部做好服务群众工作作为制度设计的着眼点。

　　党群关系对于任何政党的重要性来说， 都是不言而喻的。 那么，党群关系究竟是一种什么的关系? 马克思说过，社会就是“人们交互作用的产物”，［12］（P537）而人们交互作用中所产生的经济关系作为最基本的社会关系又首先以“利益表现出来”，［13］（P307）因此，人们的“‘思想’一旦离开‘利益’，就一定会使自己出丑。 ”［14］（P103）由此，他指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。［15］（P187）德国着名思想家马克斯·韦伯也说过，在社会占主导地位的关系中，利益“是最终的、决定性的因素”。［16］（P77-78）这就是说，人们的一切活动都是建立在利益基础之上的， 党群关系也不例外，党群关系本质上也是一种利益关系。一方面，政党要实现其政治目标，必须要极力争取最大多数群众的支持和拥护；另一方面，个体利益的最大化满足往往需要借助于有组织的利益表达更易实现。 这样，政党与群众就在利益原则的基础上实现了一拍即合。 由此可见，利益关系是党群关系据以形成、维持和强化的基础。

　　建立在利益关系基础之上的党群关系是一种互动的关系。 当一个政党所追求的利益与其所联系的群众的利益诉求越是一致，它就越能得到群众的支持和拥戴，党群关系也就越密切， 从而也就越有利于政党政治目标的实现，这是党群关系的良性互动。相反，如果政党不能很好地反映群众的利益诉求，实现群众所要求的利益，党群关系就会疏远；而当群众的利益受到侵害时，甚至会导致群众走向政党的反面，这是党群关系的恶性互动。由此可见，能否实现党群关系的良性互动关键在于党员干部能否代表好、实现好、维护好、发展好广大人民群众的根本利益，做好服务群众的工作。 这也就是说，创新保障党员干部密切联系群众长效机制， 必须要把党员干部做好服务群众工作作为制度设计的着眼点。

　　（二）创新保障党员干部密切联系群众长效机制，还需要我们深入思考的三个问题

　　第一个问题是在艰苦的革命战争年代，并没有多少制度性的东西，也没有多少可资利用的资源，但党群关系却非常好，这是为什么? 是什么在起作用? 这是一个非常重要的问题，因为它涉及到了制度的效用以及制度发挥效用的外在条件。 就制度效用来说，我们现在的制度规定与当时相比，只有更多、更具体，效用理当更大、更好，但为什么党群关系不及当时呢? 这说明制度本身的效用不是由制度本身来决定的，而与制度发挥效用的特定外部环境有极大的关系。 当时的特定环境是，在极其艰难的革命环境下，如果我们不走群众路线，不联系群众，不去代表并努力实现群众的利益诉求，群众就不会支持我们，保护我们，我们就会掉脑袋，我们的党、军队和苏维埃政权就不会存在下去。 正是这种舍此即亡、不走不行的巨大外部压力使我们产生了密切联系群众的强大内在动力。 这一简单事实说明：党员干部密切联系群众动力的大小与其外部所承受的环境压力大小有直接的正向关联。 这一事实所给予我们的启示是：创新党员干部密切联系群众长效机制，进行制度设计，必须要考虑给予党员干部足够的外在环境压力，促使他们将压力转化为密切联系群众的强大动力。

　　第二个问题是我们党现在已经由革命党转变为执政党、建设党了，条件好了，可资利用的资源多了，党群关系相反却出现了很多问题，这是为什么?这个问题需要我们认真分析党的执政地位的确给党群关系带来了什么?按理说，在党取得执政地位后，我们有了为人民群众服务更好的条件和更多的资源，党群关系应该向着良性互动的方向更好地发展，但为什么党群关系还会出现很多不应出现的问题呢?

　　这说明党的地位变化，带来的不单单是有利于改善党群关系的积极因素，也带来了影响党群关系的负面因素。 这些负面因素，一是作为执政党，过去革命时期的那种生存压力已经不存在了，于是，在一些党员干部思想认识中，党群关系已不再像过去那样重要了，甚至还有人认为党群关系已经变成了施与受的关系，因此，在工作上不再把群众利益放在第一位了，与群众的感情疏远了；二是党的执政地位也确使一些党员干部滋生出了当官做老爷的官僚主义作风，脱离群众，脱离实际，使党群关系产生了隙罅；三是受封建主义腐朽思想和资产阶级拜金主义、享乐主义和个人主义的腐蚀，一些党员干部党性下降、宗旨意识淡薄，贪图享受，在服务群众与个人的前途和利益关系上，把后者看得更重了，以至于出现了与民争利，甚至滥用权力的腐败行为，严重地影响到了党群关系的良性发展。对此，1956 年，邓小平就向全党敲响了警钟：“由于我们党现在是全国执政的党， 脱离群众的危险，比以前大大增加了，而脱离群众对人民可能产生的危害，也比以前大大增加了。”［4］（P221）近些年来，中央反复强调“脱离群众是我们党执政后的最大危险”也针对的是这一问题。这一问题给予我们的启示是：创新党员干部密切联系群众长效机制，必须要通过制度设计纠正一些党员干部将群众当成党的工具的角色错位，提高对人民群众重要性的认识，促使我们的党员干部心中始终装着群众，工作中时时处处为了群众。

　　第三个问题是以往相应的规章制度我们也制定了很多，但在一些党员干部身上为什么不起作用? 而以***为核心的党中央颁布的“八项规定”和“六条禁令”为什么能使全党上下为之肃然? 这个问题探讨的是制度的执行力问题。 过去我们制定的各种规章制度之所以执行不力，既有制度规定过于原则，不够具体，缺乏实际操作性的问题，也有以文件落实文件、以会议落实会议的问题，既有检查、督导“一阵风”、应景的问题，也有惩处、问责失之于宽的问题。 而“八项规定”和“六条禁令”的执行力之所以强大，一应归功制度设计科学、合理、权威、可操作，二应归功于检查、督导、惩处、问责及时、给力、不走过场，三应归功于群众参与制度落实，接地气。 而这三个方面也是我们进行机制创新、制度设计不可忽视的重要方面。

　　三、 保障党员干部密切联系群众长效机制的创新

　　任何一个政党都希望本党与其所联系的群众的关系是良性互动的，并极力采取措施力避免恶性互动的发生。

　　而要做到这一点， 就必须要建立一系列的相关制度加以保障，因为制度建设“更具有根本性、全局性、稳定性和长期性”。［17］（P333）创新保障党员干部密切联系群众长效机制是一项复杂的系统工程。从内容看，应包括压力机制、动力机制与直接作用机制三大体系。 （详见下图）（一）压力机制。

　　保障党员干部密切联系群众的压力机制包括外在压力机制与内在压力机制两部分。

　　1. 外在压力机制。 外在压力机制，主要是确保党员干部密切联系群众要具有足够的外在压力。 这一机制是一个“工”字型结构框架。 “工”字型结构的顶层，指的是制度需要顶层设计。 制度的顶层设计，旨在解决各地制度设计不一、系统性不强、权威不足的问题。制度设计的基本要求是科学、合理、具体、可操作，同时，作为制度设计来说，对于党员干部不仅要有禁止性规定， 还要有强制性规定。

　　“工”字型结构的底层，指的是制度的落实离不开群众的广泛参与，因此，在制度设计时，要科学地搭建群众参与的平台，依靠群众的力量来监督制度的执行，使不落实或违反制度规定的问题无所遁形。 “工”字型结构的中间，指的是制度的执行要有力。 要设立专门的督查惩治机构，适当扩大队伍，实行中央垂直领导，进行检查、督导、直接问责或提出问责建议，以解决分级管理中同级监督不到位，下级监督无力以及权力干预监督，以及“上下绝缘”的问题，使中央能够接“地气”，使普通百姓能通“天”。 外在压力机制是确保党员干部密切联系群众机制得以长效运行的前提和基础。

　　2． 内在压力机制。 内在压力机制，亦称负激励机制，主要是通过对党员干部的错误行为进行教育、批评、惩罚等方式，给予其一定的压力，以避免类似行为的再次发生。

　　这一机制主要包括：（1）考核机制。考核能够对党员干部密切联系群众工作起到鞭策和督促的作用。 考核机制主要由科学、合理、具体、可操作的考核指标体系和包括自我评估、组织评估、专家评估和群众评估在内的多重考核体系，以及考核结果的反馈、公开制度构成。 （2）监督机制。 强有力的监督可以极大提高制度的执行效率。 这一机制的构建，既需要完善党内监督机制，使党内的上级监督、同级监督与下级监督有效结合起来， 更需要加强和完善党外监督制度建设，充分发挥公众监督与舆论监督的作用。（3）党内批评、教育机制。 党内批评、教育可以帮助被批评、教育的对象认识并改正错误。 这一机制主要包括进一步完善民主生活会、群众评议等一系列行之有效的制度，以及建立对思想上、工作上出现问题的党员干部的集中学习、教育制度。 （4）群众参与党的建设机制。 群众满意不满意，是衡量党员干部服务群众工作做得如何， 密切联系群众工作是否到位的最高标准。 建立这一机制，一要进一步完善和真正落实群众评议党员干部制度； 二要进一步改革党内干部选聘制度，大力推行“公推直选”，使群众意见成为左右干部任用选拨晋升的最重要指标； 三要使群众意见成为发展新党员的决定性影响因素。（5）问责惩处机制。问责、 惩处是做好党员干部密切联系群众工作非常重要的负激励手段。 这一机制主要包括进一步建立和完善包括被问责者可以申辩的责任追究制度、“能上能下”的干部选用制度和不合格党员的淘汰制度。

　　（二）内在动力机制

　　内在动力机制，亦称内在激励机制，是指对党员干部符合制度要求的行为予以激励， 以使这种行为更多地出现的一整套制度规定。这一机制主要包括：（1）目标激励机制， 即通过目标的设置引导党员干部的行为以实现预期目标的一系列制度规定。 这一机制构建的关键是建立、健全党员干部密切联系群众目标管理制度。 （2）榜样激励机制，就是选择在密切联系群众、服务群众工作中事迹感人、成绩突出的党员干部个人或集体加以肯定和表扬， 从而激发党员干部积极努力工作的方式方法。 建立榜样激励机制，既需要充分利用各类宣传媒介，广泛宣传先进典型的先进事迹，更需要建立起榜样发现与培养机制。（3）工作激励机制， 就是要将党员干部密切联系群众的工作业绩同学习、培训、职务晋升等挂起钩来，使密切联系群众工作本身变成一种激励方式。 （4）精神激励机制，就是以表扬、奖状、勋章、荣誉称号、人格尊重等作为激励手段，以满足人的精神需要为着眼点的一种内在激励方法。 精神激励机制的构建，既需要建立、健全党员密切联系群众工作表彰制度，也需要建立起组织内的尊重激励机制。（5）情感激励机制，是指通过加强组织与党员干部个人的感情沟通，在工作和生活上为党员干部排忧解难， 使他们始终保持良好的情绪以激发其工作热情的一系列制度规定。 （6）物质激励机制， 是为了充分调动党员密切联系群众的积极性、主动性和创造性，对表现优秀且有突出贡献的党员干部进行物质奖励的制度规定。 由党的性质和宗旨所决定，党内物质激励不应成为党内激励的主要形式。

　　（三）直接联系群众路径机制

　　党员干部密切联系群众的动力机制与压力机制主要是通过增强党员干部密切联系群众工作的内驱力和施加外部压力来推动群众工作的开展， 而直接联系群众路径机制则是实现党员干部直接联系群众的路径规定。 其内容主要包括：（1） 深入群众机制。 这一机制又包括四大制度，一是以“入户”为标准的党员干部深入群众调查研究制度；二是党员干部联系点制度；三是党员干部接访、约访、回访以及定期信访等接待群众制度； 四是向群众通报工作、定期听取群众的意见建议等党群沟通联系制度。（2）民意表达机制。 要使密切联系群众落到实处，就必须要让群众有说话的地方、说了有人听、有问题能解决、能够参与政策的制定以及重大事项的讨论。 这一机制包括党务公开制度、党群民意沟通对话制度、科学决策群众咨询制度、高效的民意诉求反馈制度，以及包括热线电话、党员干部工作室、网上互动平台等在内的联系群众工作平台。（3）服务群众机制。建设和完善服务群众机制是做好党密切联系群众工作的基础性工作。 这一机制包括服务承诺、结对帮扶、义务帮扶、法律援助等服务群众制度和党员服务群众的系统化服务体系，以及联动式、“一站式”的快捷有效便民服务平台。 （4）群众利益调处、权益保障机制。 通过这一机制认真解决群众反映强烈的、损害群众利益的突出问题，推动人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题的解决。

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