我国征信领域消费者权益保护存在的问题及国外借鉴

　　一、征信与金融消费者权益保护的国际比较
　　
　　自2008年美国次贷危机引发国际金融危机以来，如何保护金融消费者的权益，日益为世人所关注。发达国家纷纷制定新法、修订旧法，改革、调整金融监管体系，加强金融消费者权益保护。

　　（一）国际金融消费者权益保护概述
　　次贷危机后，世界各国致力于完善金融消费者权益保护体系。首先，不断完善金融消费者保护法律体系。各国均在银行法、保险法等金融监管法律之外，制定了专门的金融消费者保护法，如英国的《消费信贷法》和《金融服务与市场法》、加拿大的《金融消费者保护局法案》、日本的《消费者合同法》和《金融商品交易法》等。在美国，与金融消费者保护制度相关的法律有25部之多，如《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》、规范征信业务活动的《公平信用报告法》等。其次，陆续建立了专门的金融消费者保护机构。如美国成立独立的消费者保护机构金融消费者保护局（CFPB），作为一个负责的、专职的、统一的消费者机构来补充现有的金融监管机构，履行散布于不同联邦机构的金融消费者保护职能。又如加拿大金融消费者保护基本上由加拿大金融消费者保护局独立承担。再如英国设立金融服务局（FSA），统一行使金融监管和金融消费者保护两方面职责，由其下属金融调查服务部负责处理金融产品的消费者投诉，次贷危机后发布《消费者投诉处理办法》，明确金融机构和FSA等机构在公平处理消费者投诉方面的责任，强调建立各方合作机制。

　　（二）征信领域金融消费者权益保护的国际经验
　　目前，世界各国征信领域金融消费者权益保护的立法形式主要包括专门立法和分散立法（见下表）：

　　1.制定专门的征信法律规范征信活动，保障信息主体权益。美国以及新兴市场国家多采用专门立法形式，世行和其他援助者推动非洲国家制定行业立法。专门立法主要包括征信业务规则、征信机构的设立和管理、信息主体权益保护等内容。有的国家专门立法也包括企业征信业务的规范，如俄、韩等国。在美国，除了《公平信用报告法》外，联邦贸易委员会、美联储等部门制定的针对某些条款的实施条例，以及与条例配套的操作指引，规范征信机构、报数机构、查询用户的行为，使得法律要求易于操作和落实。由美联储制定，并于2010年7月1日正式生效的《最终规定：提高征信信息报送机构信息准确性和完整性的有关措施》和《个人征信信息报送方指引》，要求报告机构制定保障报告信息准确性和完整性的合理政策和程序。金融危机以后，在《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》将全国性消费者信用报告机构纳入该法管理，并对全国性消费者信用报告机构进行牌照管理的研究。在消费者信息披露方面，《2009信用卡业务相关责任和信息披露法案》中强调信用卡业务的经营机构应提前20天以上将还款信息告知持卡人，对延迟还款的最后期限和相关的惩罚性费用支出做出了有利于保护消费者权益的规定。

　　2.征信法律内容分散于民法、银行法、数据保护法等法律中，通过这些相关法律来规范征信活动和维护信息主体权益。分散立法以欧盟国家为主，征信活动多受个人数据保护法规范，公共征信系统的有关规则在银行法中明确。以英国为例，《个人数据保护法》规范了征信机构个人数据的取得和使用等行为。2006年修订了《消费信用法（1974年）》，明确规定个人征信业务是消费信用行业的业务之一，从事个人征信业务的机构在工商管理部门注册登记后，必须获取消费信用许可证，《消费信用法》修订案将消费信用许可证的许可业务分为消费信贷业务、消费租赁业务、信用经纪人业务、债务催收业务、征信机构业务等9类，征信机构业务是第9类需要获得许可的业务类型。

　　目前，国际征信领域金融消费者权益保护逐渐显现三大特点。一是重视征信行业风险，立法逐渐健全。有关征信行业立法增加，法律修订频率加快。二是充分尊重个人隐私，强化个人权益保护。欧、美关于采集、使用征信信息的立法规定趋于严格，征信机构、信息提供者、信息使用者责任义务增加，公共征信系统与私营征信机构保护金融消费者权益的责任义务标准趋同。三是完善监管机制，法律执行情况好转。行政管理部门职责明晰，监管机制逐渐完善，处罚种类和力度加大，参与各方违法成本加大，立法成效显着。

　　二、我国征信与金融消费者权益保护面临的问题
　　
　　（一）法律体系不够完善
　　我国现有的金融消费者权益保护法律体系尚未完善，在《消费者权益保护法》中未对金融领域的消费者进行说明，《广告法》等法律也没有针对金融市场做进一步的细化，难以适用于金融产品消费领域。同时，在金融领域虽有《商业银行法》《证券法》《保险法》等与金融消费者保护相关的法律，但这些法律并未对知情权、选择权、隐私权的保护以及金融消费者等作出系统的规定，金融消费者受到的法律保护远远不够。

　　（二）工作机制有待理顺
　　1.没有专门职能保护机构，不利于金融消费者权益保护工作统一协调。近年来，“金融维权”成为关注度最高的词语之一，但是多数公众对于“金融维权”的认识并不清晰，仅仅有一个感性的认知，一旦侵权事件发生，往往不知去哪个部门投诉和解决。当前，尽管“一行三会”均成立金融消费者保护部门，但对于诸如支付结算、银行卡等存在交叉监管的领域，部门之间职能协调不明确，难以形成合力，无法对金融消费者进行公平有效的保护。

　　2.司法救济渠道不够畅通.求偿权是金融消费者权益保护工作落脚点，其可以通过司法途径实现，而我国民事诉讼制度中举证责任实行“谁主张谁举证”原则，这在情况复杂、信息不对称普遍存在、消费者与金融产品或服务的提供方地位悬殊的金融消费领域中，对金融消费者保护难度很大。实践中，金融消费者举证难、执行难以及诉讼成本高、获赔偿有限等问题十分突出，消费者运用诉讼维权的积极性不高。

　　（三）信息安全令人担忧
　　随着信息主体权益保护意识的增强和个人信息商业价值的显现，征信违法违规案件有增多的趋势。信息主体个人信息泄露、违法采集个人信息、滥查滥用个人信用信息、非法倒卖个人信息等案件时有发生，严重损害了信息主体的合法权益，引发公众对个人信息安全的担忧。如，2012年央视“3·15”晚会曝光国内3家银行的个别员工非法售卖个人信用信息和资料的事件，在全国引起较大反响。2012年6月江苏某银行与某小额贷款公司近3.2万份个人信用报告违规查询问题，同年9月浙江公安部门查获的网上购买信用报告、伪造个人身份证、信用卡套现的案件，再度引发公众对个人信息安全的担忧。信息泄露案件暴露出商业银行在业务管理上存在漏洞，商业银行成为信用信息泄露的源头。

　　（四）错误数据引发纠纷
　　随着个人信用报告的广泛应用，由错误数据引发的异议和投诉事件越来越多，加大了信息主体与商业银行的纠纷。虽然个人征信系统的数据质量不断提高，数据报送频率也逐步更新为T+1,但因错误信用报告导致金融消费者的金融业务申请遭到拒绝时有发生。错误的数据可能导致信用报告记录与实际不符，影响到商业银行准确判断信息主体的信用状况，从而做出不利于信息主体的决定。也有部分信息主体因为身份被盗用、不良信用记录错误等原因影响了正常的经济活动，造成权益受到侵害。例如，错误信用报告导致信息主体错失买房时机后，责任由谁来承担，损失由谁来赔偿，信息主体无从得知，从而加剧其对征信系统的不信任感。

　　（五）《征信业管理条例》实施后对有关方面的影响效应
　　《征信业管理条例》（以下简称《条例》）充分注重个人信息保护，对保护个人信息主体的权益作了具体规定，严格规范个人征信业务规则。《条例》实施后，对有关方面的影响较大。

　　1.对金融机构的影响
　　一是历史数据存在风险隐患，处理办法急需明确。《条例》实施前，金融机构向金融信用信息基础数据库报送的信息中，企业信贷信息、数据库建设早期所报送的个人信贷信息，在签订合同时均未对信息主体同意报送事项作出约定。《条例》实施后，这两类信息所涉及的合同如未执行完毕，还会产生新的还款信息，从而涉及到报送时需要取得信息主体同意的问题。由于《条例》和相关法律中对于“老合同老办法、新合同新办法”的解决方案没有做出规定，对于尚在执行过程中，且事先未约定经信息主体同意向数据库报送信息的合同，金融机构能否在《条例》实施后，不取得客户授权直接向数据库报送信用信息，存在一定的法律风险。而要求金融机构再去取得信息主体同意又不具有可操作性，信息主体，特别是个人住房贷款的信息主体，以及有不良记录的信息主体，可能不会同意金融机构继续向数据库报送自己的信息，甚至会要求金融机构删除已经向数据库报送的信息，而这会导致数据库大量信息的缺失，这对于防范信贷风险、落实房贷政策等产生不利影响。

　　二是不良信息告知意义重大，但界定含义不一。《条例》中关于不良信息报送事先告知主体的规定，对金融机构约束力最大，各方对告知的界定理解不一。对告知业务应当有一个具体的认定标准，明确告知形式和期限，指导实践操作。特别是在T+1数据报送制度下，报送不良信息前告知主体的规定，可能会影响数据报送的及时性，从而可能导致客户提出异议，增加操作难度。按T+1数据报送制度，金融机构必须在报送不良信息前告知信息主体，但若客户手机关机或联系方式变更未告知，金融机构将难以有效履行不良信息告知义务。即便金融机构可通过手机短信、网上银行、信函、自助设备等渠道提示并告知信息主体，但必须以信息主体留意并查看信息渠道为前提，若客户无意或者故意忽视此类提示信息，告知效果无法得以有效体现。部分信息主体违约后容易以未告知本人为由投诉金融机构并要求修改征信报告，信息主体与金融机构信用报告异议争执矛盾将会加大。

　　2.对人民银行的影响
　　一是为保障信息主体的知情权，《条例》规定信息主体有权每年两次免费获取本人的信用报告。随着个人信用报告查询量的与日激增，“两次免费查询”在操作中难以有效执行，部分信息主体在短期内多次查询，查询人员发现后提出质疑，在与其交涉中甚至产生争论，但最终也无法制止其查询意愿。查询量的激增以及人为过度查询，极大的增加了征信查询窗口的工作量，在基层央行查询窗口有限、人力与设备等资源有限的条件下，客户查询等待的时间逐渐变长，容易滋生或者助长社会公众的不满情绪，诱发公众事件。二是信息主体每年两次免费查询后再查询如何处理，是否受理，是否收费以及如何收费均没有规定，使得基层央行工作人员难于操作，助长了部分信息主体重复查询的念头。查询量的激增已经严重超出人民银行的承受能力，使基层央行不堪重负，急需出台相关细则解决。

　　三、国际征信与金融消费者权益保护可资借鉴的经验与启示
　　
　　发达国家征信领域金融消费者保护的法律体系和监管模式虽然各异，但大都具有立法规范、以人为本、监管保护的共同特点，从实践看，完善我国金融消费者保护需要从以下几方面着手：

　　（一）建立和完善金融消费权益保护法律体系框架
    1.完善相关法律法规,推动更高层次金融消费者权益保护法律的出台。要学习借鉴美、英等发达国家在金融消费者权益保护方面的法律法规，针对金融业的特殊情况，从金融机构义务、金融消费者权利、救济途径、法律责任、保护范围等角度，制定《金融消费者保护法》，明确金融消费者权益保护的基本原则和监管规则，界定消费者的知情权、同意权、投诉和异议权等基本权利，切实维护金融消费者的权益。

　　2.完善征信法律制度体系,尽快出台《条例》相关实施细则，切实保护信息主体权益。完善的征信行业法规体系是保护金融消费者信用信息权益的最坚强保障。要根据《条例》抓紧制定有针对性的配套制度和部门规章，增强征信法律制度体系的完整性。如出台《征信机构管理办法》，再根据征信机构业务运行过程中的问题，制定个人征信业务管理办法和企业征信业务管理办法；出台《金融信用信息基础数据库管理办法》，加强对信息主体的保护。在征信信息安全方面，加紧制定《征信信息安全标准》，确保征信信息安全。此外，要对《条例》进行解读，指导具体落实工作，对落实中的问题制定统一的解决方案，避免客户对不同处理方法可能产生的质疑。

　　（二）完善金融消费者保护机构工作机制
　　完善工作机制是金融消费者保护工作有条不紊开展的制度基础，可借鉴国外先进经验，成立协调监管的专门保护机构。

　　1.“一行三会”的金融消费者保护部门必须加强合作，成立保护工作协调组织机构或者联席会议制度，就交叉监管领域定期组织交流，以便更好地维护金融消费者权益，建立一个高效协作的金融消费维权体系，发挥合力。

　　2.重点保护弱势群体，加强金融可获得性。近年来，国际上非常关注“金融包容”（FinancialIn-clusion）主题.公平信贷、负责任金融等热点问题与金融消费权益保护、金融消费教育密不可分。针对微小企业、边远地区贫穷人群、劳务流动人口、妇女、残疾人等金融服务中的弱势群体，要制定相关倾斜政策，提高金融服务覆盖程度，禁止金融服务中的侵权行为与歧视性待遇，充分保护金融消费者。

　　（三）加强个人信息保护，加大对信息泄露案件的惩罚力度
　　2009年《刑法（修正案七）》的出台,明确将有关机构及其工作人员倒卖个人信息的行为界定为犯罪。2012年《全国人大常委会关于加强网络信息保护的决定》也对个人信息的保护提出了新的要求，标志着国家将信息保护尤其是个人信息保护工作提升到新的高度。从世界各国的立法经验来看，征信立法的一个重要作用即是对个人信息主体权益的保护，美国的《公平信用报告法》、英国的《数据保护法》、德国的《联邦数据保护法》、韩国的《信用信息使用与保护法》等莫不如此，故建议学习借鉴发达国家在金融消费者信息主体权益保护方面的法律法规，出台《个人信息保护法》等专门的信息保护法律，加大对信息泄露案件的处罚力度，从法律角度保护个人信息。

　　（四）完善金融信用信息基础数据库，夯实信息主体权益保障的基础
　　1.探索推动金融业统一征信平台建设,提升征信数据质量。从数据完整性、及时性和准确性等方面保证数据质量，最大程度在源头堵住错误数据入库，提升信用信息的真实性、可得性、查询的便利性等，树立信用信息查询的便利性与个人信息保护同等重要的基本理念，不能仅为了提高金融机构查询便利而忽视对个人信息的保护，要把金融机构对信息的安全保障作为提高查询便利性的前置条件。

　　2.畅通金融消费者异议、投诉受理渠道，完善投诉处理流程。建立异议处理工作机制，创新工作方式，提高异议、投诉处理实效，有效化解征信纠纷，提高金融消费者满意度。

　　3.重视和保证金融消费者的知情权,尽量将违约行为防患于未然。从维护客户关系、履行告知义务、解决客户问题，确保客户合法权益，提升客户满意度等方面实施监督和评估；及时向公众发布贴近民生和社会公众所关注的信息，从根本上保障金融消费者的权益，履行充分的告知义务。

　　（五）尽快明确相关细节，按照《条例》严格开展征信业务
　　1.明确历史信息的处理为不溯及以往,采取“新老划断”的做法。建议金融机构在管理中可采取“新老划断”的划分，《条例》实施后新签订的合同必须取得信息主体的同意；《条例》实施前签订的合同，无论是否执行完毕，建议不再要求取得信息主体同意。

　　2.采取适当措施履行事先告知义务,与数据报送及时性之间进行平衡。明确金融机构不良信息履行“告知”义务而不是“告知到”义务。即金融机构一旦完成短信或信函的发送，就履行了“告知”义务，因信息主体联系方式错误而导致无法送达的，责任由信息主体承担。金融机构仅承担“告知”义务，而不承担“告知到”义务，金融机构履行了告知义务，即不违反《条例》规定。

　　3.进一步加强内控制度建设.金融机构要自觉按照《条例》规定开展相关活动，及时梳理现有制度，检查和修改业务文书、业务系统，更加重视征信信息内控机制，授权体系等建设。要把企业信息与个人信息一样需要得到充分的保护，制定相应制度规范企业征信的查询行为。加强征信用户管理和征信工作人员管理，严禁违规使用信息主体的信用信息，最大程度地维护金融消费者的权益。

　　4.有效解决人民银行个人信用报告查询与日激增问题。在美国、英国和我国台湾地区，信息主体通过互联网向征信机构递交查询本人信用报告的申请，征信机构通过各种手段核实申请人身份的真实性后，通过发送邮件、邮寄等途径将个人信用报告提供给申请人。建议借鉴国外做法，一是尽快扩大互联网本人查询服务试点，提供互联网的个人信用报告本人查询申请，引导部分客户上互联网查询本人信用报告，减轻基层央行的查询压力。二是允许信息主体的两次免费查询可在任何接入征信系统的金融机构内进行，此举在大大减轻基层央行查询压力的同时，将极大地方便金融消费者查询，减少金融消费者的排队等待时间。

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