法院专递送达制度的由来、法律缺陷及建议

　　自 2004 年最高人民法院出台《最高人民法院关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》以来，法院专递送达已成为不少法院优先适用的一种送达方式。但作为邮寄送达的一种，其在立法上仍受到在“直接送达有困难”时才适用的限制。

　　虽然已有不少学者、司法工作人员研究送达问题，但主要方向都集中在对“送达难”现象的成因和对策分析领域，对法院专递送达领域的论述较少，对其弱势法律地位及由此产生的不利后果的关注则更少，而这些正是本文探讨的重点。

　　一、法院专递送达制度的由来与快速发展

　　程序问题无小事。送达虽然只是整个诉讼活动中的一个细小环节，却与裁判结果紧密相连，例如，根据《民事诉讼法》第 143 条、第 144 条的规定，法庭向当事人送达传票后，若原告无正当理由拒不到庭的可按撤诉处理 ；若被告无正当理由拒不到庭的可作缺席判决。

　　法院依据有效送达作出上述裁定，原告将丧失时效范围内的一次法律救济并损失已缴纳的诉讼费，被告则可能要承担缺席判决和败诉的法律后果。若法院依据有瑕疵的送达作出上述裁定，则将承担错案的法律后果，实践中一审法院被改判和发回重审的案件中有不少就是因为送达问题引起的。

　　虽然送达工作如此，但“送达难”却已成为继“执行难”之后困扰司法领域的又一大顽疾。根据最高人民法院在出台法院专递送达制度前对某市法院系统的调查显示，在“超审限的三千多件案件中，有 27.3% 的案件是因为送达问题而超审限的，占整个超审限案件数量的四分之一多。”而“送达难”又不是由于法院怠于送达引起的。据北京市某区法院的统计“直接送达要耗费约 40％的审判力量。”

　　为此，最高人民法院于 2004 年出台了《最高人民法院关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》（以下简称《规定》），希望能借助国家邮政系统这一第三方力量缓解法院的送达压力，破解送达难题。“法院专递是在国家邮政机构已经开通的特快专递网络的基础上开展的一种更加安全、快捷的邮寄送达方式。”

　　该送达方式一经推出即在法院系统引起热烈反响，从一开始的试着用发展成为现在法院送达文书的主要手段。但法院专递送达的弱势法律地位一直困扰着法院，这种先天不足使其在后天适用时产生了不少问题。

　　二、对法律地位缺陷投影现实矛盾的反思

　　（一）优先适用与补充适用之间的矛盾

　　实践中，“由于邮政机构的投递人员熟悉一定区域内的投递网络，掌握了一定的投递规律，相比法院送达人员更加熟悉受送达人的邮政编码和门牌号码，具有更强的中立性和亲和力。因此，以法院专递方式开展的邮寄送达凭借其专业、准确、迅速、中立等四大优势，已经成为当前人民法院送达民事诉讼文书的主要形式”，这在一些地方法律规定中也有所体现。

　　但《民事诉讼法》上邮寄送达仍是继直接送达之后的一种补充送达方式，只能在“直接送达有困难”时适用。也就是说，法院在送达一份法律文书时，首先应考虑由法院工作人员对受送达人进行直接送达，而不是首选专递送达。在直接送达耗人耗时与法院收案量逐年上升、人员紧张的情况下，《民事诉讼法》的这一规定未免过于苛刻。其源头要追溯到 1982 年的《民事诉讼法》（试行），这与我们当时超职权主义的诉讼模式和邮政网络不发达等因素息息相关。但近些年来随着电子商务的迅猛发展，邮政物流业如雨后春笋般迅速成长。最高人民法院也正是瞄准了这一时机才适时推出法院专递送达制度。但令人遗憾的是，新修订的《民事诉讼法》仍然沿用了 1982 年的规定。在没有法律授权的情况下，法院无法理直气壮地将法院专递送达作为文书送达的首选方式，使该制度在改革与创新方面受到很大限制。

　　（二）邮局瑕疵与法院担责之间的矛盾

　　实践中，法院将法律文书封入法院专递、填写好送达地址、受送达人等相关内容之后，这些专递就统一交给邮政机构进行送达。虽然中国邮政系世界级专业速递机构，但我们发现在送达过程中仍时常出现以下瑕疵。（1）投递的时间、次数不合要求。根据《规定》第 6 条 “：邮政机构按照当事人提供或确认的送达地址在五日内投送三次以上未能送达，通过电话或者其他联系方式又无法告知受送达人的，应当将邮件在规定的日期内退回人民法院，并说明退回的理由。”但实践中一些邮递员的投递行为却很随意，并未严格遵守上述规定。例如，在一起民事案件中，我们将开庭传票封入法院专递交邮局送达原告，不久该邮件被邮局以查无此人退回，回执上只记载一次投递经过，显然不符合《规定》中的投递要求，属于无效送达。如果法官对此审查不严，就容易误认为开庭传票已成功送达而原告经传唤无正当理由不出庭，进而视为撤诉处理，形成错案。（2）签收人不适格。根据《规定》第 7 条 “：……邮政机构在受送达人提供或确认的送达地址未能见到受送达人的，可以将邮件交给与受送达人同住的成年家属代收，但代收人是同一案件中另一方当事人的除外。”第 8 条还规定 “：……受送达人及其代收人在签收时应当出示其有效身份证件并在回执上填写该证件的号码……”。但实践中，一些邮递员抱着只要有人签收即可的心态，并不仔细核对签收人身份证以及是否系本人签收，即使在签收姓名与受送达人姓名不一致的情况下，也未在回执上记录代收人的身份证号码及其与受送达人之间的关系，使法院在发生纠纷时处于被动地位。（3）回执退回不及时。根据《规定》第 6 条 “：邮政机构按照当事人提供或者确认的送达地址送达的，应当在规定的日期内将回执退回人民法院。”虽然《规定》中未明确具体的回执退回期限，但必定是尽快退回。既然专递一般可在较短时间内送达当事人，那么回执退回的时间也应遵循这一规律。

　　而现实中法院等待专递回执的周期往往要长达一周至半个月，这期间若法院不主动查询就无法知晓具体的送达情况，这也给法官的司法判断带来了一些不必要的干扰。上述瑕疵最终还是要由法院来埋单。主要原因就是法律规定邮寄送达依附于直接送达，法院是唯一的送达主体，邮局不是送达主体。在法院 - 邮局 - 受送达人三者中，法院与邮局之间是“服务合同的相对人”，法院与受送达人之间是法定的送达义务主体和受送达权利主体，邮局与受送达人之间没有直接的法律关系。因此，即使受送达人的诉讼权利因邮政机构投递瑕疵受到影响，责任也要由法院来承担。这使得法院专递送达在减轻法院送达压力的同时也加大了法院的送达风险。

　　（三）拒签与邮局无留置送达权之间的矛盾

　　现实中，常常出现当事人特别是被告由于害怕承担法律责任而拒签、拒收法院专递的情况。而邮局由于不具备送达主体资格，遇到这种情况时，不能实施留置送达，只能将专递退回法院。虽然根据《规定》第 11 条“因……受送达人本人或者受送达人指定的代收人拒绝签收，导致诉讼文书未能被受送达人实际接收的，文书退回之日视为送达之日”，但第 11 条同时也规定“受送达人能够证明自己在诉讼文书送达的过程中没有过错的，不适用前款规定。”该例外条款的存在使得“审判机关……只能增加成本，采取其他方式送达，当事人却没有因此而承担由审判机关增加成本的费用。这严重削弱了送达行为的严肃性。”

　　究其原因，还是专递送达的法律地位较低引起的。如果能像直接送达一样，赋予邮局留置送达权，专递送达成功率必将大幅度提升，法律效果也会比《规定》中的“文书退回之日视为送达之日”要更好。

　　三、强化法院专递送达法律地位的建议

　　（一）废除“直接送达有困难”的限定

　　针对法院专递送达在现实中的优先适用与立法上的补充适用之间的矛盾，应从修改《民事诉讼法》第 88 条“直接送达有困难”才能适用邮寄送达这一硬性规定入手，打破长期以来直接送达有名无实、专递送达有实无名的怪圈。首先，这是现实的呼唤。既然法院专递送达已被许多法院普遍采用并取得了比直接送达更好的效果，就没有必要再用直接送达来限制专递送达的优先适用。其次，它是时代的选择。

　　1982 年立法时当然无法预见 30 年后快递业的迅猛发展，30 年后的今天邮寄送达从属于直接送达的规定已经过时，应再作修订。再次，它符合“有利于”标准。废除“直接送达有困难”这一限定，将有利于合法地优先适用专递送达，有利于进一步探索法院专递送达制度并最终朝着解决“送达难”的方向迈进。

　　（二）明确法院对专递送达的审查标准

　　要解决法院专递送达中邮局工作瑕疵与法院承担责任之间的矛盾，我们面临两种选择 ：要么打破法院单一送达主体的格局，要么进一步明确法院对专递送达的审查标准以明晰法院在哪些情况下需要承担责任。笔者认为在现有国情下，后者更为妥当。虽然不少学者主张向国外学习设置多元送达主体，但笔者认为在诉讼职权主义占主导和当事人法律素养还有待提高的我国，这一模式并不可取。例如，若我们采用美国的原告送达制度，则一方面易引起被告对法院中立性的误会，另一方面原告也可能因为送达不符合要求不被法院认可而误认为法院是在故意刁难。

　　（三）赋予邮递人员留置送达权

　　对于现实中当事人拒签、拒收法院专递现象增多而邮递人员又无权留置送达的矛盾，笔者建议立法上赋予邮递人员留置送达权。留置送达是一项标准化程序，其在人员上也具有较强的可替代性，完全可以交给经过培训的邮递人员来行使。唯一没有突破的障碍还是送达主体资格问题，因为立法上规定留置送达的实施主体是“送达人”，即法院工作人员，邮局工作人员无此权利。笔者建议将负责法院专递送达的邮政人员也增加为《民事诉讼法》第 86 条留置送达的主体，由此将留置送达范围延伸至法院专递送达领域，以便一次性解决专递送达中的拒签、拒收问题，减少法院的重复劳动。

　　四、结语

　　法院专递送达制度运行近十年以来，有效缓解了法律文书的“送达难”问题，使法院能够从纷繁的事务性工作中腾出精力来主攻审判业务，一定程度上实现了司法资源的优化配置。但立法上法院专递送达的法律地位仍较低，特别是适用时受到“直接送达有困难”等限制，权限较窄，这些都不利于其进一步发展。是该对这一现象进行“思辨”与“思变”的时候了。

　　笔者建议对《民事诉讼法》的送达部分作以下修改 ：一是将邮寄送达与直接送达并列作为法院送达的首选方式。可将《民事诉讼法》第 85 条“送达诉讼文书，应当直接送交受送达人…”修改为“送达诉讼文书，应当直接送交或邮寄送达受送达人…。”二是赋予负责邮寄送达的邮政人员留置送达权。可将《民事诉讼法》第 86 条“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以…把诉讼文书留在受送达人的住所”修改为“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人和负责邮寄送达的邮政人员可以…把诉讼文书留在受送达人的住所。”三是废除邮寄送达从属于直接送达的规定，即删除《民事诉讼法》第 88 条中与邮寄送达有关的内容。

　　上述三点修改必将对促进法院专递送达起到积极作用。当然，修改法律是一个复杂的过程，在此之前笔者建议法院系统可以关注以下两点 ：一是加强与邮政机构的沟通，提高投递成功率。例如，可根据实践中上班族晚上或周末在家的可能性较大的特点，将《规定》第 6 条“邮政机构按照当事人提供或确认的送达地址在五日内投送三次以上”细化为“分早、中、晚、工作日、双休日等不同时段投递三次以上”。

　　二是由市一级法院牵头，招聘、培训相关人员负责本市各法院的送达工作，以解决快递人员流动性大、职责不明确等问题。当然，以上两项建议只是权宜之计，问题的最终解决还是有待于法律对法院专递送达法律地位的进一步明确与提升。