检察机关参与民事公益诉讼的三种途径解读(2)

　　检察机关支持起诉案件范围，目前我国多个省级检察机关已制定适用于当地的规范性文件，其中天津市人民检察院于 2014 年印发的《天津市人民检察院关于办理支持起诉案件的指导意见（ 实行） 》规定如下： （ 1） 因国家利益受损或国有资产流失需提起民事诉讼的； （ 2） 因环境污染等公害案件造成不特定多数人人身、财产损害需提起民事诉讼的；（ 3） 因拒不支付劳动报酬、人身损害赔偿金等需提起民事诉讼的； （ 4） 因追索抚养费、赡养费、养老金等需提起民事诉讼的； （ 5） 因行政管理机关及其工作人员行政不作为、乱作为严重侵害行政相对人合法权益，行政相对人提起具有普遍社会意义行政诉讼的； （ 6） 其他可以支持的民事、行政诉讼。

　　根据上述规范性文件，检察机关支持起诉的范围包括公益诉讼和私益诉讼。结合《民事诉讼法》第五十五条对公益诉讼的规定内容，笔者认为，在民事公益诉讼程序下，检察机关支持起诉的条件具体包括： 案件涉及公共利益； 有适格当事人，限于“法律规定的机关和有关组织”; 适格主体有起诉意愿，但存在起诉困难、不便起诉等无法行使诉权的情形，如收集证据困难、不敢起诉或诉讼能力欠缺等，并向检察机关提出支持起诉请求的或检察机关自行发现的。

　　三、直接起诉。

　　自 1997 年河南省方城县提起首例公益诉讼案件被法院判决支持并取得良好效果以来，全国各地检察机关积极探索提起公益诉讼，至今检察机关已提起公益诉讼案件数百起。

　　关于检察机关能否直接提起民事公益诉讼，在法律界有不同认识。第一种观点认为，检察机关不宜直接提起公益诉讼。理由是，检察机关是法律监督机关，提起诉讼与其监督者身份不符，只有监督别人的活动才称得上监督，并且，检察机关提起诉讼可能会破坏当事人诉讼地位平等的格局。第二种观点认为，当前侵害社会公共利益的案件时有发生，在找不到适格主体或适格的主体不提起诉讼时，应该允许检察机关直接提起民事诉讼。

　　第三种观点认为，检察机关发现损害公益的案件，首先应该提出司法建议，要求有关主管部门依法履行监管职责。如果主管部门置国家利益、公共利益于不顾，不履行职责，检察机关作为国家利益和社会公共利益的代表，依照宪法有关保护国家财产、公共利益的精神，可以直接提起民事诉讼。

　　综上，虽然由于法律规定的模糊导致检察机关介入公益诉讼备受争议，但是法学界多数观点认为检察机关是最合适的公益诉讼主体。笔者认为，从我国国情出发，应当赋予检察机关直接提起公益诉讼的资格。近年来，我国环境污染、生态环境恶化、国有资产流失等侵害公共利益的现象大量存在，而侵害者往往是经济实力雄厚，力量强大的实体，并且，损害公共利益后果的发生有时候会与行政监管部门的违法履行职责有关，“有关组织”有时也可能会因某种原因不提起诉讼，因此，需要有一个机构，能站在公共立场上，不涉及任何私利，又比较权威、公正地解决公共利益受侵害问题。

　　检察机关是宪法规定的专门法律监督机关，是为了维护国家利益、公共利益而设立，其与生俱来的公共性特征决定了它在履行职责时不仅是国家权利的代表，而且是公共利益的代表。在我国所有的国家机关中，检察机关是最合适的代表社会公共利益的诉讼主体。在社会公共利益受到损害的时候，检察机关有责任也有能力向人民法院提起诉讼，并且，检察机关多年来探索提起公益诉讼的实践也取得了良好的社会效果，并积累了丰富的经验。其次，检察机关提起公益诉讼，是当事人处分原则与国家干预的有机结合。

　　“公益”与“私益”是两个相互对立的概念，在普通民事诉讼领域，强调私法自治原则，奉行个人权利本位，而在民事公益诉讼中，则强调社会责任本位，强调公共利益至上。设立民事公益诉讼机制的目的，就在于“私益”与“公益”发生冲突时限制私权的滥用，使不当私权得到抑制，使社会公共利益得到有效维护。

　　《宪法》规定： “中华人民共和国公民自行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的和其他公民的合法自由和权利。”《民法通则》规定： “民事活动应尊重社会公德，不得损害社会公共利益……”《民事诉讼法》规定： “当事人有权在法律规定的范围内处分民事权利和诉讼权利。”可见，我国法律赋予当事人的处分权不是绝对的，这种自由处分权须以不损害社会公共利益为前提，也就是说，公共利益是私法自治原则的一个禁区，当损害公共利益情形出现时，国家就要进行适当干预。检察机关通过提起民事诉讼参与到诉讼活动中，以协调和统一当事人处分与国家干预之间的关系，从而维护公共利益，并推动诉讼活动有序进行。再次，在法律和政策依据方面。《刑事诉讼法》第七十七条第二款规定： “如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”该规定虽然出现在刑事诉讼法中，但是就其内容性质而言，属于民事诉讼的范畴。不可否认，从一定程度上该法律条文确认了检察机关介入私法领域，对侵害公共利益的行为提起民事诉讼的权利。

　　十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”,进一步为检察机关提起公益诉讼指明了方向。

　　综上，检察机关有直接提起民事公益诉讼的现实性、理论性基础。但由于我国毕竟是成文法国家，检察机关作为适格主体提起民事公益诉讼，仍需法律进一步作出明确规定。另外，基于我国当前国情，笔者认为，检察机关提起公益诉讼应当有一定限制，即以其他适格主体提起公益诉讼优先，在其他适格主体不提起诉讼或不能提起诉讼情况下，检察机关才有必要直接提起民事诉讼，否则，可能会抑制其他主体如行政机关履行职责的积极 0 性。检察机关直接提起民事公益起诉，在诉讼中以何身份定位？ 关于这问题，在理论与司法实务界也一直存在争议。

　　主要有以下几种观点： 原告说、法律监督说、双重身份说、民事公诉人说等观点，笔者赞同最后一种观点。检察机关在它提起的公益诉讼中居于公诉人地位，与其提起的刑事诉讼没有实质区别。在这两种诉讼行为中，检察机关均是国家、社会公共利益的代表，而非检察机关自身的独立权益，因此均应当居于公诉人的法律地位。这实质是检察机关的公诉权职能在民事诉讼中的运用，以求从形式上实现检察机关诉权的统一。但是，检察机关以民事公诉人身份提起公益诉讼，还需要有相关法律配套程序进一步完善。总之，公益诉讼制度的有效运行，需要多元主体的积极参与，其中检察机关的作用尤其不可缺失。检察机关应通过多角度参与公益诉讼，与其他社会力量共同促进社会善治和公共利益的维护。

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