探究民事公益诉讼的主体的确定

　　作为一种新型诉讼模式，公益诉讼所存在的价值是其对国家、社会、个人的需要和利益所具有的积极意义。但是在受到现行民诉法“当事人适格”原则规制的情况下，很多民事公益诉讼的案件都被法院以当事人不适格为由驳回。所以关于民事公益诉讼的当事人主体资格的问题还需要进一步的明确与完善。那么作为民事公益诉讼制度首要解决的核心问题: 民事公益诉讼的主体的确定，将成为解决和完善民事公益诉讼制度的着眼点。

　　一、我国民事公益诉讼当事人主体资格的现状分析

　　我国现行民事诉讼法第 108 条规定了民事诉讼的当事人主体必须是与案件有着直接利害关系的公民、法人和其他组织。而民诉法在其第 55 条明确规定: 对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。但是，值得思考的是在这条法律制定的过程中，对于当事人主体资格的认定采取了开放式的立法模式，概括地规定了法律规定的机关和组织有权提起诉讼。从立法的出发点来看，这样可以赋予更多的机关和组织当事人的主体资格，从而可以加强对于公共利益的保护力度。但是如果没有相关配套法律的支持与补充，开放式的法条本身就会千疮百孔、形同虚设。

　　第一，法条中采用了“法律规定”的概念，那么我们就有必要对“法律规定”的范畴进行一个界定。“法律规定”之所以会产生歧义，是因为“法律”这个词的概念本身就有广义和狭义之分。广义上的法律泛指一切规范性文件，包括法律、司法解释、行政法规、规章等等; 狭义上的法律仅指我国拥有最高立法权的机关即全国人大及其常务委员会制定的规范性文件。所以关于“法律规定”词义本身的歧义造成了对于新民诉法第 55 条的不同的理解。

　　第二，在新民诉法第 55 条规定了法律规定的“有关机关”可以提起诉讼。但是究竟哪些机关可以提起民事公益诉讼呢? 一般而言“有关机关”包括行政机关和检察机关两种。赋予检察机关当事人的主体资格已经是世界各国通行的一种做法。但是在如何看待行政机关诉权的问题上，理论界还是有很大的争议，而且各国的做法也各不相同。

　　第三，在民诉法第 55 条规定中，并没有直接将社会团体作为当事人主体，而是引用了有关组织的概念。那么我们就要对社会团体和有关组织的范畴进行一番比较。根据我国民政主管部门的分类，社会组织包括民办非企业单位、基金会、社会团体三大类。截止到 2011 年底，全国登记在册的各类社会组织共有 45． 7 万个，其中: 社会团体 25． 3 万个，民办非企业单位 20．2 万个，基金会 2，510 个。由此可见，社会组织的外延大于社会团体的外延。也正是这个原因，《民诉法》最终采纳了有关组织的概念。同时，全国人大法工委也表示: 会在以后制定的相关法律中明确哪些组织适宜提起公益诉讼。

　　第四，《民诉法》始终没有将公民纳入民事公益诉讼的当事人主体范围。公民是社会监督的重要力量。不论是大陆法系国家还是英美法系国家，在当今社会都开始以诉讼的利益决定当事人的主体资格，而放弃了以“直接利害关系人”原则作为当事人适格唯一标准的制度，从而拓宽了当事人主体资格的范围。

　　二、我国民事公益诉讼当事人主体资格的构建

　　( 一) 将检察机关作为最重要的民事公益诉讼当事人主体。
　　不管是大陆法系还是英美法系国家，检察机关都被赋予了民事公益诉讼当事人的主体资格。这绝对不是偶然，而是因为检察机关具备这样的条件。在我国也不例外，甚至可以说它是维护公共利益的最佳人选。所以，笔者建议将检察机关作为最重要的民事公益诉讼当事人主体。既然建议赋予检察机关当事人的主体资格，那就不能回避随之而来的一些问题，比如说检察机关的受案范围，以及关于此类案件的管辖权问题。

　　每个国家关于对于公共利益的认知程度和保护程度都各不相同，这也就决定了对于检察机关可以提起的民事公益诉讼案件的类型各不相同。陈桂明教授认为，“国有资产流失、环境污染、垄断，有时侵害的是不特定的对象，没有明确的受害人或适格的原告，又不能形成集团诉讼，但是侵权事实确实存在。在找不到适格的主体或适格主体不提起的情况下，应该允许检察院介入”。综合我国民事公益诉讼的发展以及对检察机关的职能定位等问题，笔者建议应当在国有资产的流失、严重扰乱社会市场经济公共秩序、严重污染环境公害以及其他涉及公益的案件中赋予检察机关民事公益诉讼当事人的主体资格。此外，由于侵犯公共利益的行为波及范围较广，影响较大，所以严格按照地域管辖权的原则，就会使得民事公益诉讼的整个程序显得僵化而且易引起管辖权的冲突。为此，笔者建议在这里借鉴在合同管辖权纠纷中适用的最密切联系原则。因为在侵犯公共利益的案件当中，一般都是由一个危害源进行层层扩散，并且在扩散过程当中危害递减的规律，所以采用最密切联系的原则来确定检察院的管辖权，并且将这种诉权赋予基层检察院当事人的主体资格，借助基层检察机关对于当地社情、民情的熟悉来提起公益诉讼。当不同地区的检察机关对于管辖权发生争议时，又可以借鉴法院对于管辖权发生纠纷的处理办法，由其发生争议的检察机关的共同上级检察机关指定对于该案件的具体管辖权。由此来提升诉讼效率，对侵害行为给予及时的惩戒。

　　( 二) 将社会组织作为重要的民事公益诉讼当事人主体。
　　在我国民事公益诉讼当事人主体资格的立法构建中当然不应忽视社会组织的作用。在 2007 年民诉法中，规定了社会组织可以支持受侵害的单位或者个人向人民法院起诉。但是如果受损害方不提起诉讼，社会组织的支持诉讼的行为根本就无从谈起。也正因为如此，在我国的新民诉法中，有选择地赋予了部分社会组织当事人的主体资格: 即法律规定的有关组织可以针对环境污染、侵害众多消费者合法权益等严重损害国家利益、社会利益的行为向人民法院提起诉讼。从最初的支持诉讼到现在的参与诉讼，其地位的逐步转变显示出了我国民事公益诉讼的进步与发展。

　　虽然全国人大法工委已经明确表示，会在今后制定的法律当中具体明确哪些社会组织会被赋予当事人的主体资格。

　　但是我们需要通过研究来为法律制度的完善提出设想和建议。新民诉法创造性地将消费者权益保护和环境保护这两大类诉讼纳入到公益诉讼的保护范畴。“关于消费者保护公益诉讼，全国人大法工委在民诉法修改决定通过之后曾经明确指出: 立法机关正在抓紧修改《消费者权益保护法》，并正在研究当消费者权益受到侵害的时候，哪些涉及到保护消费者的组织有权提起或适宜提起民事公益诉讼”。对此，我们可以大胆进行一下设想: 如果由消费者权益保护法具体规定提起公益诉讼的具体组织，那么环境保护法理所应当对侵害环境权益的民事公益诉讼的当事人主体进行规定。这样的话，每类涉及民事公益诉讼当事人的主体资格的问题都由其配套的部门法来进行规定，法律之间相互配合，共同完善我国的民事公益诉讼当事人的主体资格。

　　赋予权利的同时，又必须对此加以必要的限制，以防止权利被滥用。作为民事诉讼的一个分支，在民事公益诉讼制度的具体设置上必然不能违背民事诉讼的基本原则。根据民事诉讼“不告不理”的基本原则，当侵犯公共利益的行为涉及到公民个人的时候，如果公民个人不愿意就此危害行为提起诉讼，相关社会组织在未经公民许可的情况下，不得擅自就涉及公民个人的部分提起诉讼。此外，社会组织应该在危害行为方对其通告未进行及时、明确的答复的情况提起诉讼。在诉讼外可以解决的问题，就无需拖到诉讼中来解决。

　　这样不仅可以节省诉讼资源，也可以及时整治危害行为。通过前置程序的设置，来确保社会组织的诉权正当地行使。

　　( 三) 将公民作为民事公益诉讼当事人主体的重要补充
　　将人民群众的监督权与司法机关的审判权有机结合起来，是公益诉讼制度的重要作用。社会公众的广泛参与无疑会对侵害社会公益的行为构成有效的监督和制约。因此，在我国赋予公民以民事公益诉讼当事人资格，来作为公益诉讼制度的重要补充，是完善我国民事公益诉讼制度的题中之义。

　　但是随着诉权逐渐扩展为公民个人，滥诉的现象也会愈加频繁。所以更需要通过前置程序的设置来对公民的诉权进行限制。在赋予检察机关和社会组织以民事公益诉讼当事人主体资格的条件下，笔者建议，公民受到危害行为的侵害后应该首先向检察机关和社会组织进行申诉。只有在检察机关和相关社会组织在规定的时间未作出明确答复或者拒绝答复的前提下，公民个人即可获得当事人的主体资格，有权向法院提起诉讼。

　　所以，由法律直接赋予公民民事公益诉讼当事人的主体资格，对侵害公益的行为提起诉讼，可以很好地补充检察机关、社会组织无法起诉而带来的主体缺失，成为保护公共利益的最后一道防线。从而构建起完善的当事人主体制度，从而更好地去保护社会和国家的公共利益。

　　( 四) 行政机关不适于赋予民事公益诉讼当事人的主体资格
　　同大多数学者支持赋予行政机关民事公益诉讼当事人主体资格的观点相反，笔者却持否定的意见。行政机关维护公共利益通常采用的是具体的行政行为，通过行政处罚等具体行政行为追究损害公共利益者的相关责任。而且，具体的行政行为相对于提起民事公益诉讼而言更为高效、快捷。

　　行政机关如果被赋予当事人的主体资格，那么针对损害公共利益的行为，它既可以作为行政主体对其给予行政处罚，又可以作为诉讼主体提起诉讼。“行政机关的双重身份必然会造成民事公益诉讼双方当事人地位的不平等，扭曲了民事公益诉讼的基本原理。”所以，无需另行赋予行政机关民事公益诉讼的当事人主体资格。在检察机关起诉后，由行政机关利用其优势为检察机关提供证据支持，行政机关与检察机关相互配合，各司其责，共同维护我国的公共利益。

　　三、结语

　　经过以上论述，将检察机关作为最重要的民事公益诉讼的当事人，主要对国有资产的流失、严重扰乱社会市场经济公共秩序、严重污染环境公害等其他涉及国家利益、国家和社会公共利益的行为提起诉讼; 将社会组织作为重要的当事人主体，针对与其设立之时所欲保护的公共利益相违背的行为进行诉讼; 将公民作为民事公益诉讼的重要补充，在检察机关和社会组织都未进行诉讼的前提下，作为保护公共利益的最后一道防线来共同完善我国民事公益诉讼的当事人主体制度，从而更好地保护我国的公共利益。

　　【参考文献】

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　　2． 陈桂明． 谈检察机关介入公益诉讼［J］． 国家检察官学院学报，2005
　　3． 别涛． 环境公益诉讼立法的新起点———民诉法修改之评析与环保法修改之建议［J］． 法学评论，2013
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