网络的互联互通正带来传媒行业的巨变。随着新兴媒体不断出现，媒体融合日益加深，业务和产业发展已经开始挑战现有的媒体管理制度。下面由学术堂为大家整理出一篇题目为“我国新型媒体监管体制构建研究”的媒体管理论文，供大家参考。
原标题：国家治理体系下新型媒体管理体制创新的思考
摘要：网络的互联互通正带来传媒行业的巨变。随着新兴媒体不断出现，媒体融合日益加深，业务和产业发展已经开始挑战现有的媒体管理制度。在推进国家治理体系过程中，重新定义媒体管理制度的治理主体，明确治理方式和治理思路成为创新新型媒体管理体制的重要途径。
关键词：国家治理体系；三网融合；新型媒体
随着中央“四个全面”战略布局逐步推进，以及《关于推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》对传媒产业发展的顶层设计，新型媒体管理体制和监管机制的建立成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。如何以国家治理理念为核心，转变政府职能，从管理向治理转变，从封闭向开放转变，从分业向融合转变，在媒体融合发展的背景下建立新型媒体管理体制和监管机制，是当前公共政策领域的一大难题。本文拟从治理方式、治理主体的重新定义和治理思路三方面探讨这一问题。
一、治理方式法制化
近些年，法制化已经成为我国国家治理体系中一个明显的发展趋势。党的十八届三中全会部署“全面深化改革”,强调“政府职能转变到哪一步，法治建设就要跟进到哪一步”.在视听传媒领域，电信网、广播电视网、互联网以互联互通、资源共享的方式，正将信息服务由单一业务转向文字、话音、数据、图像、视频等多媒体综合业务，打破了此前广电在内容输送、电信在宽带运营领域各自的垄断。一方面，技术、业务、产业和市场的融合发展催生了大量新业态新模式，如IPTV、互联网电视、OTT服务、DVB+OTT服务等。融合新业态正不断扩展着既有行业的管理空间。另一方面，融合带来的改变使既有体制和政策中不完善之处暴露得更加充分，冲击着广电与电信行业原有的管理方式和政策。在此背景下，对新型媒体的管理应顺应社会治理体系法制化的大趋势，牢固树立依法治理的理念，从管控规制向法治保障转变，加强行业法律法规的建设，提高法律层级，用“硬制度”实现“软约束”.
一是要逐步推动立法进程，从法律层面为新型媒体的管理和监管提供依据。国际上，美国通过《1934年通信法》和《1996年通信法》两部法案确立融合型监管机构---美国联邦通信委员会（FCC）及具体管理规则。如《1996年通信法》取消对各种电信业务市场的限制，允许长话、市话、广播、有线电视、影视服务等业务互相渗透，也允许各类电信运营者互相参股，创造自由竞争的法律环境。英国《2003年通信法》规定对融合性业务形态，广电企业和电信企业都可以经营。新加坡依据《广播法》对通过互联网传播的广播电视服务实行轻度管制，而日本出台的《电信业务广播法》则使通过电信宽带网络承载电视节目成为可能。“法制先行”“法制化”治理成为各主要发达国家促进融合发展，对新型媒体进行引导、管理和监管的主流方式。在我国，2010年国务院《推进三网融合的总体方案》和2013年《“宽带中国”战略及实施方案》的出台对行业发展均具有重要意义，但仍缺乏法律层面的管理依据。
二是顺应融合趋势，重点推动横向综合立法。融合发展的趋势决定了电信网、广电网和互联网在内容传输和服务提供方式上的趋同性加强。如视听服务在业务、产业和市场逐步融合，互联网、广电网、电信网都成为视听服务传输的载体，并通过合作、收购、入股等方式接入原本是广电管理的视听服务产业链上下游。另一方面，即便在广电的现有管辖范围内部，监管还是按照传统的业务分类进行，例如，对传统的广播电视媒体、IPTV、手机电视、互联网电视等均实行分别监管。但在融合发展的平台化背景下，业务之间的界限已经模糊，相互之间的融合与合作增多（如DVB+OTT模式），同一平台提供多种业务类别，并最终向统一的“互联网式”平台整合。单一的专业行业立法在融合背景下呈现出更明显的狭隘性和片面性，管理无法可依的状态已经造成部分威胁文化安全与意识形态安全的新业务野蛮生长。
在欧盟和美国，为顺应融合趋势，两者在数字融合立法改革方面的一个重要特色均是选择了技术中立。也就是说，法律只对原则性问题作规定，不再纠缠不同网络平台的具体技术。以此为鉴，建议在完善我国国家治理体系，特别是有关新型媒体发展与管理的立法进程中，避免从单一的专业行业或业务分类立法，转而推动更能体现融合发展的横向综合性立法，如信息化立法、视听媒体立法等，进而推进广播电视、信息通信产业各个服务领域的良性竞争，着力避免业务的行业性和部门性垄断。
二、治理主体明确化
治理主体明确化包括两层含义，即治理者和治理对象的明确化。目前，我国在媒体融合发展中的突出问题是管理上的错位、缺位和交叉管理，即随着技术发展和融合出现的新型媒体算什么业态，归谁管的问题。其本质可归纳为治理对象是什么，属于什么管理范畴？管理者该是谁？随着技术的趋向一致，网络的互联互通，物理资源的相互共享，业务的交叉渗透，应用的采用统一的IP通信协议，经营的互相竞争、互相合作，对新型媒体的行业管理政策和监管架构需逐步改变现有分行业、分业务的监管模式，最终实现融合与统一。
首先，治理对象需从以纵向产业和业务划分为主体，转向以融合产业为主体。具体而言，弱化各种网络形态的区别，而将涉及视听服务的电信业务、广播电视业务、互联网业务作为同一类管理对象。通过明确治理对象，顺应市场需求和技术发展潮流，减少监管冲突和管理盲点，提高相关部门对新型媒体管理和监管的适用性和有效性。
其次，在综合横向立法的基础上建立超越于行业利益的第三方融合型、独立监管机构。在OECD（经济合作与发展组织）的文件中，监管是一个广义的概念，是指一系列设定企业与市民行为准则的政府措施。一方面，监管能够防止市场垄断的出现，保证市场竞争的公平；另一方面，可以将政府部门的决策直接运用于市场，使市场更加符合社会规律，同时保护消费者的利益。在这一定义下，统一且超越行业利益的第三方融合型、独立监管机构的建立，是促进媒体融合有序发展的重要制度基础。
国际上，英国政府以《2003年通信法》为依据成立了融合性的独立监管机构Ofcom,将原电信管理局、无线电通信管理局、独立电视委员会、无线电管理局、播放标准委员会五个机构融合，全面负责英国电信、电视和无线电的监管，彻底打破了原来信息领域中存在的各种壁垒。美国统一的监管机构联邦通信委员会FCC,监管范围包括公共电信、专用电信、广播电视等。日本在总务省下面设立了信息通信政策局和综合通信基础局，监管电信和广播业。欧盟委员会也于2014年在视听媒体服务领域正式成立独立监管机构---“欧洲视听媒体服务监管组”（The European Reg-ulators Group for Audiovisual Media Services）。该机构由欧盟各国通信与媒体监管部门的高层代表组成，旨在助力欧盟在当下媒介融合格局中实施其《视听媒体服务无国界指令》（AVMSD）。
可以看到，在各部门之上再成立一个统一的管理机构，并将管理互联网、广电网和电信网的权限集中在这一机构，再通过立法将这些权限进行再分配，达到部门间协调有序的目的，可以使权力运行和管理更加流畅和高效率。这个做法能使我国在短时间内达到监管融合的目的，以便于对融合发展带来的新业态进行更有效率的监管，又能使现有格局不被过度打乱，从而使我国三网融合的管理体制和监管机制进步的过程更加循序渐进，实现有条不紊的改革。其中，值得注意的是，由于广电部门在宣传思想工作中具有极强的战略意义，在建立统一的管理机构时应考虑其特殊性，给予一定的倾斜与扶持。
三、治理思路开放化
随着技术层上趋向一致，网络层上互联互通，物理资源上相互共享，业务层上交叉渗透，应用层上采用统一的IP通信协议，经营层上互相竞争、互相合作，广电和电信、互联网业务正日渐融合并将形成一个开放的传媒生态。以泛在的视听为依托，融合型产业将为用户提供一个支持任何地点、任何时间、任何终端、任何网络的越来越智能便捷的开放生态圈。与之相对，信息传媒领域有序开放、适度竞争体制的建立是我国完善国家治理体系的重要举措。
随着网络层上的互联互通，以及技术和融合业务的不断推陈更新，各国对新型媒体的管理重点呈现出一个明显特点，即在技术、终端等不断发展的背景下，更加注重对内容的管理，包括对互联网内容和广播电视节目内容的管理。其中，互联网内容监管逐渐成为各国立法监管的重要领域之一。英国通信管理局Ofcom设有内容委员会，负责对在互联网和广播电视上传输的内容进行监管。美国FCC以“保护消费者利益”“服务国防”“提高市场绩效”为三大准则管理互联网和广播电视，并以“网络中立”①为原则不干涉互联网或广播电视在网络建设、终端、服务方式等领域的发展。
这对我国具有积极借鉴意义，即把视听服务的内容作为重要监管对象，严格明确不同网络、平台视听节目内容的具体要求和规范，违反者重罚之，坚持管导向、引方向。同时，对于各网络、平台的具体运营细节，包括版权交易、传输网络、服务方式、接收终端等方面，逐步放松行政领域的管理，更多交由市场和用户进行判断和选择。
社会化治理是一个多元化的体系，就主体而言，不仅依赖于国家、政府机构，而且依赖于非政府组织，包括公民自身和社会组织；就治理方式而言，不仅有赖于强制，而且有赖于非强制的沟通、协商与妥协。欧盟在对新型媒体进行管理时，提出加入视听新媒体服务商“自我监管”和各参与者“联合监管”的全新思路，通过社会化的治理体系最广泛地调动利益相关者的积极性，通过“软约束”提高管理和监管效率。这不失为我国完善新型媒体管理体制和监管机制的重要思路。
目前，为引导和规范网络剧、微电影等网络视听节目健康发展，国家新闻出版广电总局和国家互联网信息办已经联合下发了《关于进一步加强网络剧、微电影等网络视听节目管理的通知》，中国网络视听节目服务协会理事会也通过了《中国网络视听节目服务自律公约》，这都是通过行业自律实现“软约束”的重要尝试。相关部门应以此为开端，多引导和促进行业加强自律、鼓励行业组织发挥重要作用，让其成为新型媒介社会化治理的有机组成部分，国家行政管理体系的有力补充。此外，还应在社会化治理体系中倡导全民自治，实现自我管理、自我服务、自我发展。同时，鼓励民众主动承担监督责任，不断提高自身媒介素养，提高权利意识，形成有判断有识别能力的公众力量，成为新型媒体社会化治理体系中的重要组成部分。
注释：
①FCC 制定的网络中立性规则规定，任何合法的互联网内容提供商在向消费者提供服务时，不得受到歧视，并且用户应当有平等的机会去观看他们选择的任何合法内容。 2014 年1 月中旬，美国上诉法院废除有关禁止互联网服务提供商给予内容提供商优先权的“网络中立性”规则，2 月FCC 计划重启制订新的“网络中立性”,并于 4月提出“快速航道”计划，即禁止互联网服务提供商阻止或减慢用户进入网站，但允许网络内容提供商向互联网服务提供商付费以获取更快的网络速度。
