社会经济转型期中国农村土地综合整治现实需求与重点领域

　　0 引 言

　　“转型”源于西方社会学现代化理论，最早也是最典型的含义是体制转型，即从计划经济体制向市场经济体制的转变。中国经济社会转型的内涵包括从农业的、乡村的、封闭的、半封闭的传统型社会向工业的、城镇的、开放的现代型社会转换过程[1]。

　　土地整治作为一项事关生态安全、粮食安全的国家战略，自 2000 年以来，实现了由自发、无序、无稳定投入向有组织、有规范、有比较稳定的投入转变。“十五”和“十一五”期间，中国通过土地整治新增耕地 276.10 万 hm2，建成高产稳产基本农田超过 1 333.30 万 hm2（2 亿亩）。“十二五”期间，中国将通过土地整治新增耕地超过 160 万 hm2，建设高产稳产基本农田 2 666.70 万 hm2（4 亿亩）。通过实施农村土地综合整治，优化城乡土地利用配置，在保障国家粮食安全、促进乡村空间重构和城乡统筹发展方面发挥了重要作用[2]。与此同时，中国农村土地整治过程中既存在前期工作滞后、农村居民点建设“贪大求洋”等现实问题[3]，也存在对城乡转型发展格局及其土地配置规律等基础理论缺乏规范性、系统性集成研究[4]。简单借鉴发达国家农村土地整治相关经验，过多地追求整治效果的“短、平、快”，致使农村土地综合整治模式缺乏“示范性”[5]。本文对中国社会经济发展水平、阶段及其城乡发展脉络进行梳理基础上，分析社会经济转型期中国农村土地综合整治的现实需求、重点领域，提出中国农村土地综合整治的基本方向。对进一步理清农村土地综合整治目标路径，统筹解决中国“三农”问题以及促进城乡统筹发展具有理论和现实意义。

　　1 社会经济转型及其农村土地综合整治宏观背景
　　
　　1.1 社会经济转型及其城乡发展

　　社会经济发展是一个不断地从量变到质变，呈现出阶段性的过程，中国社会经济转型将经历以经济改革、社会改革和政治改革为主体的 3 个阶段，到 21 世纪中叶总体进入现代型社会。中国自改革开放以来，从整体上进入了经济体制由计划经济向市场经济转型，经济社会形态由传统状态向现代状态转型，经济开放度由封闭状态向开放状态转型，经济发展方式由粗放向集约转型[6]。中国城乡关系发展大致经历了城乡隔离发展阶段（20 世纪 80 年代以前）、城乡自主发展阶段（20 世纪 80 年代至90 年代初）和城乡关系调整发展阶段（20 世纪 90年代至今）[7]。然而，中国改革开放 30 多年的城乡转型路径强调将城市化作为发展经济的主要手段，这种城乡转型发展路径错误地放任城、乡在割裂状态下各自“变迁”[8]。面临着城乡差距扩大、分散城镇化以及村庄无序建设和空心化等结构性、空间性问题，保障食物安全和保障发展的压力不断加大，造成土地资源的严重破坏和浪费。当前，中国经济发展整体水平（人均 GDP）达到了世界中等发展中国家水平，进入了以工促农、以城带乡的工业化中期发展阶段。到 2020 年，中国将完善社会主义市场经济体制，基本实现工业化和全面建成小康社会。在上述背景下，中国社会经济转型将进入较为剧烈、各类矛盾较为突出的关键时期。工业和城市对农业、农村的全面反哺由反哺收入为主转向反哺要素为主，农村土地整治作为破解城乡二元结构、促进城乡经济社会一体化发展新格局的重要手段，具有全局性、系统性和基础性作用。

　　1.2 农村土地综合整治现实需求

　　在中国社会经济转型的时代背景下，中国城乡人口格局、土地利用格局以及人地关系格局发生显着变化，农业和农村发展面临着食物安全、资源利用、农民经济收益三大挑战[9]。而耕地保护处在中国农业与农村可持续发展的关键地位，土地整治作为补充耕地数量和提高耕地质量的一个重要措施和手段，其内容、任务随着社会经济发展变化而相应变化，呈现出明显的阶段性。随着农户生计多样性及其生计策略非农化不断深入，农业收入对农户收入的影响越来越有限，农户兼业导致弃耕、撂荒现象较为严重。与此同时，中国乡村人口转移并没有与农村居民点用地缩减相挂钩，农村空心化与新房扩建占地相伴而生，成为新时期新农村建设和统筹城乡发展面临的首要难题[10]。农村土地整治作为破解耕地保护与建设用地需求、城镇建设用地短缺与农村建设用地闲置等多重矛盾的重要平台，以城乡建设用地增减挂钩为契机，基于土地发展权转移，创新地票等显化农村土地资产价值、优化城乡建设用地配置方面的体制机制，为促进耕地保护和农村发展提供资金支持。“十二五”时期，中国将经济增长的资源环境制约作为突破经济发展的首要问题，推动经济向低碳、绿色、集约的发展方式转变，实现城镇化、工业化、农业现代化的协同推进和经济发展的再平衡。因此，立足农村、联动城乡，以土地高效利用和现代农业产业发展为重点，开展多目标土地综合整治，搭建新农村建设和城乡统筹发展新平台，是 21 世纪前 20 a 中国农村土地综合整治的目标导向和现实需求。

　　2 当前中国农村土地综合整治的重点领域

　　2.1 以农用地整治及宜耕土地开发为先导

　　农用地整治及宜耕土地开发潜力评价、方案优选、工程规划设计及其影响评价是当前中国土地整治研究的核心内容之一。新增耕地潜力是中国早期开展土地整治项目立项决策的重要依据，新增耕地率成为土地整治方案比选的重要考核指标。构建模糊综合评价模型、突变理论、集对分析模型，对土地整治方案优选进行评价。运用“3S”技术对田块方向、形状和规模进行优化设计，根据数字高程模型（DEM）原理实现土地平整工程挖填土方量方案优选。基于景观格局廊道特征指数优化田间道路工程规划布局，结合生态化和景观化的土地整治农田防护林设计，实现快速化农田防护林生态景观设计；将景观农业理论运用在农田、水系、林地和村庄建设等区域性综合土地整治规划设计过程，构建了一个“生产高效、生态稳定、社会经济效益理想”的区域农业景观生态系统。随着中国土地整治工作的全面推进，土地整治的社会、经济及其生态环境效应受到越来越多的关注，并通过典型案例，对农用地整治的土壤质量、生态环境、经济社会效益以及综合评价等方面进行了研究（表 1）。开展土地整治的多区域、多尺度社会经济、生态环境影响过程及其效应研究，是当前中国土地整治影响评价的重点领域之一。

　　2.2 以农村居民点用地整治为战略重心

　　以城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩为平台，实施农村建设用地整治并推动村庄建设，成为当前中国农村居民点用地整治的核心内容。重点围绕农村居民点用地整治潜力调查与评价、整治分区与时序安排、整治模式优化与调控等方面进行了大量的理论与实证研究。农村居民点用地整治潜力挖掘与释放受区域发展水平、社会发展进程等多方面因素的影响。在微观层面上，农村居民点用地整治意愿受农户区位条件、家庭经济水平、居住环境、邻里关系及其补偿政策等因素驱动。

　　农村居民用地整治潜力测算思路及其方法探讨一直贯穿于中国农村居民点整治潜力评价研究过程，形成了人均（户均）建设用地标准法、闲置率法、农户意愿调查法以及综合修正评价法等。形成了从典型空心村选取、村庄尺度土地利用现状分类体系构建、宅基地利用属性调查设计等方面逐层递进构建了空心村用地潜力调查与评价的成套技术方法。

　　在统筹国家政策、农户意愿和遵循“自然-经济-社会-生态-规划”等环节基础上，从“自然适宜性、生态安全性、经济可行性、社会可接受性和规划导向性”等 5 个方面因素，建立农村居民点用地潜力测算逐级修正模型。从县域及以上尺度来看，经济可行性对农村居民点整治潜力释放限制因素最大，社会接受性次之，自然适宜性影响最小。以农村居民点用地整治限制性因素分析和适宜性评价为基础，利用互拆性矩阵分类法评估其整治时空优先度。从地形条件来看，以平原为主的区域农村居民点整治适宜性明显高于以丘陵山地为主的区域。从地貌类型、资金安排与农户意愿来看，平原、资金与农户整治意愿对潜力释放具有显着影响。从区域重要性指数和紧迫性指数，将行政区域划分为优先整治区、次先整治区、后先整治区、末先整治区。认为特大城市近郊区农村居民点整治近期以城镇化和迁村并点为重点，中期和远期以农村居民点内部挖潜及周边中低产田改造为重点。在农村居民点用地整治模式选择方面，统筹考虑农村居民点区位势、生态位适宜度、农户生计转型、规划导向等各类影响因素（表 2）。优先整治区着重推进城镇化引领型整治模式，重点整治区适时推行以“挂钩”为平台的社区化整治模式，优化调整区以内部挖潜为主，适度整治区实施农村土地综合整治，实现城乡空间重构和现代农业发展有机结合。

　　3 转型期中国农村土地综合整治的基本方向

　　3.1 以生态文明建设为导向

　　生态文明作为人类文明发展的高级形态，是人类社会发展的终极目标，是人类正确处理人与自然关系，尊重自然、顺应自然和保护自然的行动准则。

　　中国的资源、环境和生态系统已难以承载传统的发展方式，以生态文明建设为指引，走绿色循环低碳发展道路，从根本上缓解资源环境瓶颈制约。农村土地整治是对土地资源及其利用方式的再组织和再优化过程，是一项包含自然、技术、经济和社会因素的复杂系统工程，对区域土壤、水、植被及其生态系统类型、结构和功能产生直接或间接的影响。把生态文明建设融入农村土地整治的全过程，立足于改善生态环境，在农村土地整治项目选址、规划设计、工程施工等环节和过程中进一步强化生态理念及景观建设技术[28]。将生态伦理道德、资源代际均衡以及公众意识等理念融入土地整治景观生态建设和生物多样性保护的生物措施和工程技术层面，在大尺度上构建生态板块和生态网络体系，在中尺度上强化景观多样性空间格局，在小尺度上提升景观生态功能性。在土地整治战略规划上，完善和提升城乡一体化绿色基础设施建设；在项目规划上，提升土地整治在食物和能源生产、景观塑造、生物多样性保护、水土安全和休闲游憩等方面的多功能性；在工程设计上，强化田块、沟渠、道路、防护林网等景观要素的生态设计。注重土地生态化整治与景观设计技术在不同区域、不同类型整治区的集成应用，从不同类型土地整治区地表植被及土壤动物与微生物区系恢复和重构、不同类型整治区生态化整治技术、不同类型整治景观设计等关键技术，并强调从物种、地块到整治区的多尺度生态化整治与景观空间优化配置的统筹设计。

　　3.2 以农业现代化为基石

　　中国食物需求、农业多功能需求将持续增长，与此同时中国农业生产将面临着自然资源数量稀缺和质量退化的约束、农业生产力增长乏力、农业生产经营规模小以及劳动力成本上升等挑战。家庭承包经营制度的先决条件明确了以小规模经营的兼业农户为主体是当前中国农业现代化发展的现实路径，通过大力推进以提高农业生产力为核心的现代农业发展水平既是新时期中国农业发展的战略选择，也是中国经济社会发展的必然要求。立足中国平原、山地、丘陵等不同地域类型，因地制宜地借鉴和综合欧美发达国家不同的农业现代化发展模式，围绕高产、优质、高效、生态、安全的现代农业发展目标，推动以产业化经营为重要技术路径的农业现代化发展。农村土地整治作为改善农业生产条件、增强农业基础设施抵御灾害能力的重要手段，在提高耕地质量和产出效益方面取得显着成效，促进农业生产经营专业化、标准化、规模化和集约化，为助推农业现代化夯实基础[29]。以适应区域现代农业发展要求为目标导向，按照增强粮食综合生产能力、提升农业基础设施水平、转变农业生产方式、改善农业生产结构的基本原则，从整治重点、工程标准、运作方式等方面构建与之相匹配的土地整治模式。在工程配套层面，按照“生产提高、生态运行、生活改善”的总体要求，根据粮油、瓜果、蔬菜等不同农作物产业链需求，从技术方案、建设模式、建设标准与规程规范等方面对土地平整与集中、灌溉与排水、田间道路与农田林网、土壤改良与培育、农业机械化耕作与配套、农作物种植与管护等工程技术进行集成，提升农业机械化生产水平和经营效益，促进农民增收。

　　3.3 以城乡一体化为目标

　　从当前中国城乡关系、现实情境、发展阶段以及目标实现来看，城乡统筹发展是突破二元结构、破解“三农”难题、实现全面建成小康社会的战略选择。城乡一体化发展，难点在农村落后的农业生产方式和产出水平，焦点在农村土地细碎及其基础设施条件差。农村土地整治是一个由“核心功能”（资源保障功能、粮食安全功能、环境友好功能）和“叠加功能”（统筹城乡发展功能、资源节约功能、社会和谐功能以及文化维护功能）共同构成的多功能集合体[30]，是破解用地矛盾，促进乡村发展，助推新型城镇化的重要平台，被世界各国看作是促进农村综合发展的重要动力和手段。在“保障农民权益、维持农村发展、维护农业安全”原则下，以农村土地综合整治为平台，对城乡空间布局、产业集聚、农田保护以及生态涵养等方面进行合理安排。基于可转移土地发展权、城乡建设用地增减挂钩等顶层制度设计，理顺城乡土地要素流动的政策支撑、资金保障和利益协调机制，完善农村各类基础设施，促进城乡均衡发展，实现城乡公共服务均质化目标。

　　3.4 以调整利益取向为前提

　　中国当前“保耕地、保发展”的两难处境中诸多要素叠加促生了以耕地“占补平衡”和城镇建设增加为目标的城乡建设用地增减挂钩政策，“增减挂钩”政策的实施对提高城乡土地资源配置效率、改善农村居住环境以及增加城镇建设用地数量等方面具有积极作用。然而，由于农民安置及土地权属调整不规范以及地方政府在城镇扩展过程中行为约束失范，地方政府在补偿标准、收益分配政策制定过程中处于主导地位，农民处于弱势地位[31]，部分地方政府在“增减挂钩”政策试点过程中存在变相圈占农村集体土地、侵害农民利益等问题。针对上述问题，认为“增减挂钩”政策价值取向应以维护农民合法权益为行动准则，由“政府主导”向“政府引导”转变。以明晰农民土地产权为前提[32]，在“增减挂钩”项目实施过程中保障农民对拆迁补偿标准、安置方式及其安置点选择、安置后生活成本等核心问题的自主选择权，强调公众参与和尊重农民意愿[33]，按照“同权同价”原则，保障农民土地增值收益。同时，通过建立和完善“增减挂钩”试点项目立项与实施适宜性评价体系，对“增减挂钩”试点项目批准数量和节奏进行把控引导，显示其“试点”带动作用。

　　3.5 以集中连片推进为手段

　　中国农村土地综合整治实践表明，土地整治已经成为推动农业现代化和新农村建设的重要平台，成为促进区域协调和城乡统筹发展的重要途径。保障国家粮食安全是“十二五”时期中国农村土地综合整治的首要目标，以推进新农村建设和统筹城乡发展为根本要求。同时，农村土地综合整治涉及领域多，牵扯到各方利益，且中国目前总体上还处于转型发展时期，中国地域辽阔、区域自然条件差异显着，社会经济发展水平极端不平衡，区域农村土地综合整治目标任务和战略重点多元化趋势日益显化。人口、资源、环境和社会经济发展的不平衡，决定了中国农村土地综合整治不宜“照搬照抄”发达国家成熟的乡村发展模式。此外，中国现行农村区域“田、水、路、林、村”单项整治或综合整治思想理念、技术规范、管理体制和解决途径等方面明显缺乏协调。立足中国东部沿海快速城镇化区、中部传统粮食主产区、西部山区以及城中村、城乡结合部、农村腹地等不同尺度（层面）区域特色，突破现有体制机制制约，通过典型示范、技术集成、推广应用等途径进一步完善具有区域特色的农村土地综合整治模式。按照“全域规划、有序推进、分步实施、集中连片”的原则，进一步强化农村土地资源、资产与资本的“三重性”，将农村土地资源配置、土地资产收益和土地资本分配结合起来[34]，建成一批具有区域特色的土地资源利用配置、土地整治工程支撑、土地资产保障的多层次系统集成示范基地建设，形成与区域经济社会发展阶段相适宜的农村土地综合整治理论和实践创新体系。

　　3.6 政策建议

　　农村土地整治具有多功能性，在破解城乡二元结构、促进城乡经济社会一体化发展新格局方面具有全局性和基础性作用。未来中国农村土地综合整治应立足于改善生态环境，把生态文明建设融入农村土地整治的全过程，构建完善的生态网络体系景观多样性空间格局。以适应现代农业的专业化、标准化、规模化和集约化发展要求为目标导向，以明晰农民土地产权为前提，从整治重点、工程标准、建设模式、运作方式等方面进行农村土地综合整治技术系统集成，提升农业机械化生产水平和经营效益，促进农民增收。立足中国区域自然、经济、社会区域差异性，以集中连片推进为手段，凸显农村土地综合整治的区域带动示范效应。农村土地综合整治是一项长期性、基础性的民生工程，资金的筹集与分配方案对整治效果影响显着；农村土地产权界定尤其是农民的权益保护一直伴随着农村土地综合整治的全过程。与此同时，农村土地整治如何影响区域社会、经济、自然生态系统及其反馈效应也是未来农村土地整治过程效应有待研究的重要内容。因此，今后应进一步加强对农村土地综合整治过程中涉及的有关资金筹措与分配、产权调整与界定以及与区域社会经济发展阶段、乡村基础设施完善配套程度相适应的整治模式等方面进行研究。

　　4 结 论

　　中国到 21 世纪中叶将总体进入现代型社会，以中国社会经济转型发展为切入点，基于农村土地整治多功能性分析，探讨转型期中国城乡关系发展及其农村土地综合整治宏观背景、现实需求。

　　1）当前中国社会经济转型将进入较为剧烈、各类矛盾较为突出的关键时期，立足农村、联动城乡，搭建新农村建设和城乡统筹发展新平台，是 21世纪前 20 a 中国农村土地综合整治的目标导向和现实需求。

　　2）农用地整治及宜耕土地开发潜力评价、方案优选、工程规划设计及其影响评价是目前中国土地整治研究的核心内容。

　　3）随着中国土地整治工作的全面推进，开展土地整治的多区域、多尺度社会经济、生态环境影响过程及其效应研究，是转型期中国土地整理影响评价的重点领域。

　　4）农村居民点用地整治潜力意愿及其驱动机制、潜力调查与评价、整治分区与时序安排、整治模式优化与调控研究是中国农村土地综合整治的战略重心。

　　参考文献：
　　[1] 宋林飞. 中国社会转型的趋势、代价及其度量[J]. 江苏社会科学，2002(6)：30－36.