新城镇化建设中“三农”问题的关键点分析

　　摘    要：　中国发展进入新型城镇化阶段，随着新时代中国主要矛盾的改变，“三农”问题的焦点也在发生历史性转型。着眼于对美好生活的向往，当前中国农民问题从温饱向实现自我转型，农业问题从数量向质量转型，农村问题从稳定向和谐转型，持续小康成为新时期“三农”问题的焦点。为破解新时代的焦点问题，打通奔向“中国梦”的“三农”之路，农民的可持续发展是根本，农业的质量提升是基础，农村的和谐稳定是载体。为此，着眼于新时代城乡不平衡不充分发展的问题，必须采取综合举措。政府宏观调控与市场机制的有效衔接，是“三农”可持续发展的机制保障；物质满足和精神需求的同步，是新时期“三农”可持续发展的基本出发点；新型城镇化和新型农村建设的协调，是“三农”问题的有效路径。

　　关键词：　新型城镇化; “三农”问题; 转型; 中国;

　　我国的农业、农村、农民问题（下称“三农”问题）由来已久。早在一万年前，农业和农民就已在中国大地出现，随着聚落稳定化，农村随后产生。中共十一届三中全会指出，要在经济上充分关心农民的物质利益，在政治上切实保障农民的民主权利。改革开放后“三农”问题被正式提出，“三农”一词最早是1996年由温铁军教授提出并阐述其概念[1,2]。2003年，政府正式将“三农”问题写入工作报告，从2004年的《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，到2010年《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》，2014年《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，以及2019年中央一号文件《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》，一步一步深化剖析农民和农业问题，把农村的改革、稳定、发展深入下去，“三农”问题逐步得到解决。***总书记提出全面建成小康社会，共享幸福梦、美丽乡村生态梦和现代农村强农梦的美好中国梦正是建立在“三农”的发展前提下[3]。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》就指出，城镇化是解决农业农村农民问题的重要途径。可以说，中国新型城镇化的建设离不开“三农”问题的解决。

　　通过中国知网搜索篇名“三农”+“问题”的文章，可以发现相关研究热点的变化。改革开放后，“三农”的相关文章逐步出现，1994年起每年都有相关论文发表，至2004年“三农”相关研究达到顶峰，为1158篇；而后又逐年减少。随着国家连续出台的相关政策，过去的“三农”问题在一定程度上得到了较好解决，虽已取得较好成效，但在新型城镇化时期，“三农”问题焦点发生转型，更深层次的“新三农”问题得以凸显，并被人们所熟知。把握时代大势，回应实践要求，在当前新型城镇化背景下探讨“三农”问题并寻求其焦点转型，具有非常重要的意义。

　　一、新型城镇化时期“三农”问题焦点发生历史性转型

　　中国原“三农”问题的实质主要表现在：农民数量多、农业落后、农业生产不稳定且价格起伏大、农村文明震荡，解决起来困难大[4]。时至今日，“三农”问题依然存在，但随着工业化和城镇化的发展，其焦点已在潜移默化中发生转型。

　　（一）农民问题焦点的转型：从温饱问题到实现自我问题

　　改革开放以来，中国实施的农村反贫困措施取得了举世瞩目的重大成果。2001年中国政府在其发表的《二零零零年中国人权事业的进展》白皮书中表示，我国农村贫困人口已于2000年底基本解决了温饱问题[5]。2011年，国家新设定贫困线为2300万人，至2018年已下降至1660万人。农村贫困发生率由30.7%降至1.7%。农民人均可支配收入也在日渐上升，由1978年的133.6元增加至2018年的14617元。生活质量方面，农村居民消费水平由1978年的138元上升至2018年的12124元。我国新型农村社会养老保险试点工作于2009年开始实行，至2012年新农保已基本实现制度全覆盖[6]。农村卫生技术人员由1980年的每千口人配备1.81名增至2017年的4.28名，农村注册护士由每千口0.20名增至1.62名。可以说，农民已经基本实现了温饱。

　　已经实现温饱的农民今后的问题焦点将是如何更好地实现自身发展，其中最大群体是农民工[7]。1978年农村就业人数为30638万人，至1997年达到巅峰，为49039万人，而后却又逐年下降，至2017年农村就业人数已降至35178万人。这些农民工大多具有一技之长，他们流转于城市与乡村，成为城乡两漂。但由于难以改变固有的农业思想观念及生活方式，他们难以适应现代化、产业化、商品化生产方式和城市化生活，存在农民身份转换、农民的权益保障、无创新能力和城乡收入差距等问题转型[8]。他们的小康路在何方？另在信息化社会时期如何适应时代发展、提高自身收入实现美好生活？这都成为温饱之后的中国农民亟待解决的问题。
 

　　（二）农业问题焦点的转型：从数量问题到质量问题

　　农业问题曾是社会主义国家共有的问题。历史上，前苏联和其他社会主义国家的粮食和农产品的短缺问题就一直未能很好地解决，也带来了经济社会的极大不稳。中国改革开放以来，我国一直致力于农业政策改革，各种农产品产量整体呈不断上升发展。如表2，到2018年，中国农业总产值为64734亿元，耕地灌溉面积为66.593万平方公里。农产品中粮食人均产量为471公斤，棉花为4.4公斤，油料为24.6公斤，猪牛羊肉共46.7公斤，水产品46.4公斤。可以说，中国农产品已经丰富多彩且达到自给自足。

　　改革开放至今，粮食产量问题虽已基本解决，但是农产品质量却日益引发了国人的担忧，能够满足新时代人民需要的优质农产品缺乏，农产品供应的结构性矛盾非常突出。我国农业结构由过去粮食短缺、供不应求转变为供求平衡、富有余粮的格局，过去单纯追求产量增长的生产方式已不符合时代潮流。中国农业问题已由过去的满足数量转型为满足居民高质量生活需求。品质农业现已被纳入政府工作，中国农业发展进入新的阶段。

　　（三）农村问题焦点的转型：从稳定问题到和谐问题

　　改革开放后，随着城乡经济建设的发展，农村的各项基础建设事业发展起来。1978年，农村用电量仅253.1亿千瓦时，至2017年已达9524.4亿千瓦时。截止2018年底，农村公路总里程已经达到405万公里，有99.1%的乡镇和96.5%的建制村都通了客车。我国农村发展取得了历史性的进步。但新形势下，我国农村仍面临着新的挑战，村民之间的收入差距拉大，农村空心化加剧，传统文化受到侵蚀，环境问题严重，如何协调个人与农村之间、农村传统文化与现代化之间、农村经济建设与环境保护之间的关系，实现农村和谐发展，成为现代农村的新问题。

　　二、可持续发展成为新型城镇化时期“三农”问题的焦点

　　“法与时转则治，治与世宜则有功。”新形势下解决“三农”问题的新焦点，应转变思路，既要坚持过去行之有效的制度和措施，也要结合新时代特点与时俱进，采取新的举措。实现“三农”的可持续发展是“三农”问题的新焦点。

　　（一）农民的可持续发展是根本

　　把握农民问题的变化和转型，完成农民身份顺利转换，维护保障农民权益，缩小城乡收入差距，实现农民的可持续发展，是解决新时期“三农”问题的根本。我国实行的城乡二元制户籍管理制度、现行的土地政策、农村教育理念及农民传统的务农思想导致了新农民问题。主要表现有：第一，农民与城镇居民之间仍然存在一定的身份认同边界，多由现有的户籍制度造成的[9]。加之农村生活与现代化城市之间差距较大、社会人际交往模式等均不相同，使农民对城市没有归属感，造成了农民身份转换依然困难。第二，农民进城后，相关社会保障和公共服务未能及时跟进。农民在子女上学、城镇医疗保险、居住环境等问题等方面与城市居民均具较大差异。第三，农民职业与生活上不稳定，城乡收入差距大。现行土地制度使分散的家庭经营难以形成规模经济，直接导致了职业农民的贫困。再者，农业是农民唯一具备的技能，在城市中就业一般只能选择体力活，加之城乡之间经济发展不平衡，使收入差距拉大。

　　（二）农业的可持续发展是基础

　　建国以来，农业粗放式的增长方式对资源环境承载力造成了极大的破坏。为提高农业供给体系的质量和效率，党的十八大对“三农”工作做了新的任务部署，即构建新型农业经营体系，加快发展现代农业[10]。农业可持续发展是可持续发展概念在社会、生态、农业和农村经济等领域的体现[11]。我国农业面临着自然灾害频发、人口基数较大、农业资源环境承载容量急剧下降以及地少水缺的自然条件约束等多重挑战，必须转换农业发展方式，构建新型农业经营体系，实行农业的可持续发展，这既符合我国地少人多、兼顾国内与国际农业发展环境的复杂国情，又可全面提高农产品的质量、实现农业发展的质的飞跃。第一，实现农业从总量到结构的转变。做好从“总量”到“结构”的有效转变，坚持建设新型农业经营体系，优化调整农业结构，提高农业生产的组织化程度，实现三大产业协调发展。第二，实现农业从低效到高效的转变。为满足农业对质量的需求，把过去无效的、低效的供给通过优化供给架构，深入了解消费需求，逐渐变成有效的、高效的供给。随着农业现代化的深入发展，使用现代农业机械进行农作生产，让农业生产从低端走向中高端，是农业机械化快速发展与农业可持续发展的有力支撑。

　　（三）农村的可持续发展是载体

　　开展美丽乡村建设，解决农村新浮现的问题，实现农村的可持续发展，是解决新时期“三农”问题的载体。国家战略的着力点自然而然地落在了新农村建设上[12]。在加快发展现代农业的背景下，农业现代化的飞速发展和不可持续的生活方式对农村环境产生了极大的破坏，青壮人口大量流出，农村发展与生态环境的矛盾日益突出，农村传统文化遭到侵蚀。第一，人口空心化问题显着。随着城市化的快速发展，大量农民工涌入城市工作，农村青壮年劳动力大量流出，村内老人、妇女和儿童比例上升[13]，致使政府各项政策无法有效地贯彻实施。第二，文化侵蚀严重。随着农村人口的流出和市场经济的渗入，农村固有的农家生活文化受到侵蚀与改变。原有的乡村空间、农作时间长期养成的习惯与城市生活所具有的“神圣、安全和繁忙”三大价值[14]产生碰撞并逐渐被取代，土地所赋予农民的独特文化迅速流失。第三，环境亟待保护。农民在从事农业、工业生产活动及日常生活中破坏和污染了农村生态环境[15]。主要表现为，农业生产中农用化学物质的污染，如农药、化肥超标等，以及污水不当排放；过度开发农田造成的土地退化和土地荒漠化；农村乱搭乱建，破坏农村屋舍外观。

　　三、新型城镇化时期“三农”可持续发展的途径探索

　　***总书记提出的全面建成小康社会的共享幸福梦、美丽乡村生态梦和现代农村强农梦，均是在科学研判“三农”发展趋势的前提下勾勒的。为此，解决当下新“三农”问题，探索“三农”可持续发展途径，对于新时期全面建设社会主义、共筑中国梦具有重要的理论价值与实践意义。

　　（一）政府宏观调控与市场机制的有效衔接，是“三农”可持续发展的机制保障

　　1. 加强农业供给侧的改革。

　　2016年发布的一号文件提出，在农业现代化的发展中要加大创新驱动力度，推进农业供给侧结构性改革，加快转变农业发展方式，保持农业稳定发展和农民持续增收，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路[16][17]。推进农村环境综合治理是实施农业供给侧结构性改革和生态文明建设的必然要求，这要求我国不仅仅需要调整农业种植结构，追求绿色可持续发展，还需转换生产方式，重塑整个产业链。

　　2. 彻底革除城乡二元结构。

　　创新户籍制度，打破城乡二元结构格局，建立城乡统一的户口登记制度，剥离户籍制度对公共福利的限制，有序推进农村人口市民化，使公民获得统一身份，实现城乡协调、一体化发展；提高农村居民的收入，缩短城乡贫富差距，拓展农民就业途径。

　　3. 解决土地流转与规模经营难题。

　　农村土地承包经营权的流转是打破城乡二元结构的有效方法之一[18]。我国需制定专项政策大力扶持规模经营与土地流转，使市场在农业资源配置中起决定性作用；有针对性地给予农户相关补贴优惠，激励农民参与到土地流转中来；不断优化和完善土地流转的政策制度及后续系列相关服务，加强市场监管，为土地承包权流转提供法律保障。

　　（二）物质满足和精神需求的同步，是新时期“三农”可持续发展的基本出发点

　　1. 完善基础设施建设，满足农民的物质需求。

　　农村基础设施建设尚不完善，子女读书、看病就医、社保补贴等问题仍是农民幸福生活的阻碍。需推进城乡两地的基础设施和服务均等化发展，让广大农民群众都享受到现代化成果，着力改善农村中小学基础设施建设、加大师资力量投入，简化看病流程、完善医疗设施，健全农村社会保障体系。

　　2. 推进文化教育建设，同步提升农民精神需求。

　　农村文化是农民日常生活的重要精神寄托，要在保护传统文化的前提下加强农村文化建设，促进城乡资源互动流通，鼓励农民通过不断学习来提升自我文化涵养、丰富内心精神世界，以此给予农民发展的思维[19]；加强农民职业教育，培训农民职业技能，帮助农民正确认识自身职业，只有让“农民”成为了一项正式的职业，才能吸引配备专业知识技能的优质劳动力进行农业生产活动[20]。

　　（三）新型城镇化和新型农村建设的同步，是“三农”问题的有效切入途径

　　1. 加强新型城镇化建设，推进城乡一体化。

　　党的十八大中明确提出要建立美丽中国，打造美丽乡村。发展新型城镇化和建设新型农村是解决“三农”问题、实现“三农”可持续发展的必经之路[21][24]。2014年，中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》强调，我国已进入城镇化深入发展的关键时期。该规划明确提出紧紧围绕全面提高城镇化质量，走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。而其前提则是准确研判城镇化发展的新趋势、新特点，妥善应对城镇化面临的风险挑战。

　　2. 推进乡村振兴战略，建设美丽中国乡村。

　　创新完善农村社会管理制度，提高乡村治理绩效，以推进社会主义新农村建设的健康发展；由内而外，自上而下打造农村内涵，形成有机、有效的治理体系，整治破败的残砖败瓦，为构建和谐乡村打造稳固的基础；隔绝近郊一些农村“藏污纳垢”的现象，促进农村人居环境和农田环境的提升，改善农村卫生条件，科学合理的开采、种植，在以保护生态环境为首位的前提下发展农村经济，促进农村经济的可持续健康发展。

　　结语：新型城镇化，主要着眼点之一就是“三农”问题的解决。我国“三农”问题已由过去的粗放式解决转型为精准化解决，问题焦点也发生了转型，这集中体现了当前我国农业、农村和农民的发展现状，关乎到未来我国区域乃至整体经济社会的可持续发展，是全面建成小康社会，实现中华伟大复兴中国梦的关键一步。其中，农民的可持续发展为根本，农业的可持续发展为基础，农村的可持续发展为载体。其核心就是以农民的可持续发展为根本，实现城乡一体化，完善基础设施建设，推进文化教育进程；以农业的可持续发展为基础，保持农产量达标的同时追求产品质量，构建新型现代化农业以保护农田环境；以农村的可持续发展为载体，打造美丽乡村梦，用现代技术去改造农村面貌。总而言之，农民、农业、农村三个方面缺一不可，要明确“三农”问题的重要地位，依靠政府的力量与民众的配合，实现制度的改革和政策的聚焦，让我国农民更富，农业更强，农村更美。

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