国际农产品价格支持的经验及我国政策完善

　　随着产业结构的提升和经济发展，农业从主导产业逐渐演变为基础性产业，在国民经济中的地位不断下降，发达国家农业产值约占 5%左右，在新兴发展中国家也大约在 10%到 15%左右。 虽然所占比例下降，但农业的基础作用无可替代，世界各国为支持本国农业发展设置了一些贸易壁垒和提供了大量的农业补贴， 以促进本国农产品供给增加和农民收入提高。 中国在加入 WTO 以后也开始取消农业税，增加了对农业的补贴力度，但是工业化的加快，使得农业的相对收益降低，大量农业劳动力转移到城市，即使推行技术进步和扩大农地流转等方法，农业生产还在增加，但工业化的发展对农产品的需求更高，国内农产品严重供给不足，包括大豆和玉米等主要农产品依赖国际市场，我国的粮食安全问题面临困境，农业收入相对较低。 我国采取了各种政策补贴农产品，但部分产品国内市场价格远远超过国际市场，如何在保持对农产品支持的同时增加农民收入和保障粮食安全，迫切需要对农产品价格支持政策进行研究。

　　一、我国目前的农产品价格支持政策

　　目前世界上对农产品实行定价干预的国家越来越少，我国随着市场经济体制的进一步完善，目前绝大多数农产品的价格形成遵循市场机制，政府主要对六个重要品种的价格进行干预，即小麦、大米、玉米、大豆、棉花和食糖，价格干预方式包括最低收购价、临时收储和目标价格改革等。

　　1. 最低收购价格

　　我国从 2004 年开始对粮食实施最低收购价格政策。 2005 年首先公布了水稻最低收购价格，而且水稻分为早稻、中晚稻和粳稻，不同品种有不同的最低收购价格；2006 年又开始对小麦采取同样政策。 最低收购价格在稳定粮食价格的同时，有效地保障了农民的利益，促进了农民收入的稳步增加。以小麦为例，在一系列促进粮食生产的措施采取之后，也在市场的作用下， 在 2004 年以后的 3 年里， 小麦产量回升。 到了2006 年，小麦产量在连续 3 年低于 1 亿吨之后，又一次上升到 1 亿吨以上的水平。 小麦产量增加，给小麦价格带来了很大的压力。 为稳定国内小麦市场，2006年国家及时启动了最低收购价政策，由于前期低迷的市场行情， 已经改变了市场参与者的心理预期等原因，导致了数量巨大的小麦进入了国家粮库。 影响市场价格最根本的因索是供给与需求的关系，但心理预期改变，则更直接地影响市场价格。 自 2006 年 11 月份开始， 国家采取加价销售最低收购价小麦的办法，在托升小麦收购价格之后， 又托升小麦的销售价格，理顺小麦的购销价格关系，对市场的心理预期产生了积极的影响。在 2006 年新产小麦收购期间，以最低收购价收购的政策性小麦数量达到了 4000 多万吨以上， 占到了全年小麦产量 40%. 此后几年也维持在30%以上。

　　2010 年，中粮、华粮首次入围小麦托市收购商，改变了此前由中储粮独家控制的小麦托市收购体系。

　　当年国内玉米、小麦、水稻等价格出现轮番大涨，尤其是 2010 年 6 月，河南、安徽、山东等地出现了抢购小麦现象， 当年小麦收储量降到了收储以来的最低值，占当年小麦产量的 20%左右。 2011 年集中收购时期，由于小麦价格一直高于国家最低收购价水平，主产区托市收购没有启动，市场的粮源分布结构基本上是国家、农户、贸易商三分天下。

　　小麦和水稻的收购价格逐年提高，我国小麦市场2006 年开始实行最低收购价政策，从 2008 年至 2014年国家已经连续 7 年提高小麦的最低收购价格，国标三等白麦收购价由 2006 年的 0.72 元 / 斤提高至 2014年的 1.18 元 / 斤，调整幅度在 0.03-0.11 元 / 斤，累计提价幅度 63.89%,而水稻的最低收购价格增幅更大，粳稻从 2005 年的 0.75 元增加到 2014 年的 1.55 元，涨幅超过 100%. 这些都有效地稳定了市场价格，促进了农民收入的增加。

　　2. 临时收储政策

　　为保障最低收购价格的进行，有必要对粮食进行收购，这就产生了收购作为储备的行为，当时只是为了避免粮食价格的巨大波动对市场和农民产生的影响，收购政策作为临时的替代选择，当市场价格大幅下降，损害农民利益的时候，可以通过收储政策增加农民收入，当市场价格上涨时，收储政策就可以不执行。 但目前的收储政策已经长期化，水稻除 2008 年、2010 年和 2011 年外，小麦除 2011 年外，玉米除 2010年外，其余年度都进行了收储。 收储政策的对象一开始是水稻和小麦，2007 年以后逐渐增加了玉米、大豆、油菜籽和食糖等品种。

　　为促使收储的有效开展，中储粮作为唯一的收购主体。 但是在要求放开竞争的压力下，2009 年扩大了收购主体范围，中粮、中纺和南方饲料也开始参与玉米的收购，2010 年中粮、中纺和华粮等也可以参与粮食收购。但收购主体的多元化，带来了无序竞争。在国家补贴的刺激下， 各收购主体竞相扩大收购规模，提高收购价格，无序竞争行为增加了国家宏观调控的难度。 因此，从 2011 年起，政策粮收购主体又重新指为定中储粮。

　　临时收储政策传统上曾经起到一定作用，稳定了农民收入。但是日益增加的储备粮食也增加了财政负担， 中国的棉花和玉米储备数量约占全球总储量的60%和 40%,在储备过程中需要建立仓库和聘请大量1示中国的储备粮广泛存在变质的现象，既无法食用也无法商用。日益增加的储备粮食也高过了从国际市场进口的价格。

　　3. 目标价格试点

　　为消除最低收购价格和收储带来的弊端，2014年我国对部分农产品的价格体制进行了改革，东北三省和内蒙古启动大豆目标价格试点，新疆进行了棉花目标价格试点。 临时收储造成了很大的浪费，粮食无法实现有效流通，而目标价格补贴替代收储的好处是让企业生产能力得以发挥， 让粮食实现了自己的价值。由于执行的收储价格高于市场价，只能由中储粮、中储棉等国企之类来收储，或者委托收购，而其他市场主体，如加工物流企业没有入市积极性。 这导致相当长时期内，农产品流通中中储粮和中储棉形成了垄断，农产品的市场机制价格调节供求的机制没有有效发挥作用。 目标价格政策目前已经试点，但执行过程中也出现一些问题，造成巨大的财政负担，还有种植面积的核算等问题，操作难度较大。

　　二、国内价格高于国际价格下的我国农产品价格支持困境

　　过去由于中国劳动力成本及土地的比较成本较低，农产品价格相对低于国际市场价格，但随着工业化和城镇化，农产品的生产成本随之增加，部分产品价格也开始逐渐高于国际市场价格，传统的价格支持正面临国内外环境的挑战，部分农产品价格支持已经不适应新的价格情况。

　　1. 国内外差价越来越明显

　　从国内和国际谷物价格走势看， 除 2008 年个别月份外， 其余年份中国谷物价格整体高于国际市场，且两者之间的价差逐渐拉大。谷物包含大米、小麦、玉米、小米以及其他杂谷。从细分粮食品种看，中国小麦与美国小麦的价格差距在 2005 年以前比较大， 中国小麦价格远远超过美国，之后在全球大宗商品价格上涨的背景下， 美国小麦价格开始大幅上升，2007 年 6月份开始超过中国价格，2008 年上半年达到高峰，但由于金融危机的爆发， 美国小麦价格开始下跌，2008年底低于中国小麦价格，2013 年中期中美之间小麦价格差距又开始扩大，其它品种包括玉米和水稻也基本相似。

　　从图形中我们还可以看到一个现象，中国粮食价格稳步上扬，走势比较稳健，而国际市场价格大起大落， 中国粮食价格变化可以对市场形成稳定预期，有利于经营者的生产经营。但这是以僵化的价格机制作为代价，没有发挥市场供求决定价格的作用。

　　从长期来看， 我国农产品价格还将保持上升趋势。由于成本上涨刚性，生产资料价格一直居高不下，农业的比较效应比较低，目前很多农产品的价格并没有反映其内在价值，一旦完全市场化，政府不进行必要的干预，部分产品会形成上涨预期。 在国内价格上涨的同时，国际市场价格由于原油等下降，国外生产者的直接生产成本降低，再加上国际海运价格不断下降以及人民币不断升值，国内和国际农产品价格差距还将进一步拉大。

　　2. 进口规模逐渐增加

　　对于稻谷、小麦、玉米、大豆、棉花、食糖、油菜籽的托市收购，虽然可以增加农民收入，但使得中国在主要农产品上国内外差价扩大， 进口规模越拉越大。

　　价格倒挂使得我国农产品进口越来越多，危害到国家的粮食安全。 比如大豆，2014 年我国国内的产量仅有1200 万吨，而进口量高达 6750 万 吨 ,玉米等其他农产品的进口也逐渐增大。这使得我国对国际市场的依赖加大。 2003 年最高农产品还保持顺差， 但到 2004年出现 47 亿美元贸易逆差，特别是 2008 年以后贸易逆差的规模逐渐增大，2013 年接近 500 亿美元。

　　进口增加也提高我国农产品的储存成本。即使我国可以按照加入 WTO 协议对进口设置配额，但只要有配额，拥有者就可以获得高额收益。 另外在进口以后，为防止对国内市场产生扰乱，部分进口农产品不能在市场销售，就会产生库存。 从国外进口大量农产品在国内库存，拉高了国际市场价格，同时增加了国内财政支出，每年在收购和储存上的成本花费巨大。

　　三、国际农产品价格支持的经验

　　1. 欧盟

　　欧盟农产品的国际竞争力一直比较强，其价格支持政策起到很大作用。欧盟对农产品价格支持政策来源于欧共体的《罗马条约》，其后不断改革，形成了目前的农产品价格支持政策体系，主要包括：（1）目标价格。为保护消费者利益，欧盟每年制定一次价格标准，这个价格也是农业生产者期望获得的价格。 （2）干预价格。当农业生产获得丰收从而导致供给远远超过需求，农产品价格大幅下跌，为保证农业生产者的最低收入水平，政府就要对农产品价格进行干预。（3）对进口的干预价格。 虽然欧盟的农产品国际竞争力较强，但很多都是由于欧盟的农业补贴造成的，另外还有很多农产品的国际竞争力较差， 可能会从国际市场购买， 当进口数量出现激增导致欧盟农产品价格下跌时，欧盟就会进行干预。 这三种价格政策是欧盟农产品价格支持的基础，包含了区域内和进口农产品的价格干预。 为保证价格支持政策的运行，欧盟通过干预收购、贮藏收购、撤出补偿、价格补贴等方式进行价格支持。