第四章 图书馆服务障碍最小化策略
本文第三章分析了目前我国图书馆服务过程中存在的主要障碍。针对这些障碍，本章提出了促使我国图书馆服务障碍最小化的关键策略。
第一节 制度障碍最小化策略
根据目前我国图书馆服务的制度现状可知，图书馆服务的制度障碍主要包括图书馆制度缺失所致的障碍和图书馆制度规定不当所致的障碍。因此，为促使公民知识权利实现的一系列规则、秩序和道德规范、思想习惯等制度向更有利于读者权益的方向实现，须从以下两方面着手。
一、健全制度供给，弥补制度缺失
（一）健全制度供给的作用
弥补图书馆制度不足的作用，用一句话可以概括为，促进图书馆效用的最大化。具体的说，有以下三个方面：
第一，利于图书馆事业稳定、健康、可持续的发展。
制度具有提供行为预期的功能，也即是说制度能使一个人预判自己和他人的行为后果。
因此，图书馆制度也能提供这种预期功能，使得图书馆的所有主体行为能够在可控的范围内进行，保证整个图书馆的秩序。图书馆作为公共物品，政府有责任和义务对其发展给予支持，尤其是法律的落实、资金的保障都要求政府为其提供和保障，而这些保障只有具备了明确的制度规定，才能确保图书馆发展所需的政策和资金支持有可预期的长效性，从而促进图书馆事业的稳定、健康、可持续发展。
第二，有助于更好地规范图书馆制度对象的行为。
图书馆制度规范的对象主要分四种类型：政府、图书馆及其工作人员、读者以及其他相关组织和个人。很显然，图书馆制度主要是对政府和图书馆及其工作人员的行为做出的具体规定。主要表现为：
（1）对政府行为的规定，主要包括两个方面，一是规范政府的责任；所谓政府责任是指政府对公民的需求作出积极的回应，并积极地采取措施，公正、有效地满足公民的需求和利益。
然而政府责任不仅仅是局限于制度所规定的任务，还应根据公民的需求，积极主动建构制度，做一切促使公民效用最大化的事情。实质上，“制度”和“责任”具有相互促进关系。完善的制度可以规范政府的责任，然而，制度并不总是具有前瞻性，都是事先规定好再让政府执行，而是偶尔会处于缺位状态，因此，责任反过来也会促进制度的形成。二是限制政府的自由裁量权。由于法律的暂时缺位，可允许自由裁量权的实现，但自由裁量权必须有其限度和规定。行使不当，则不利于图书馆“善治”的实现。政府作为“经济人”,肯定有其追求效用最大化的一面，也即是说，自由裁量权会不可避免的过当使用。
因此，完善的图书馆制度可限制政府滥用职权的“人治”行为。
（2）对图书馆及其工作人员行为的规定，主要是规定图书馆和工作人员的责任。图书馆具有保障公民文化权利之使命，而图书馆员其自身的职业要求其具有服务读者之责任，这决定了图书馆工作人员须履行义务和职责。但是图书馆及其工作人员都是具有感情色彩的“人”,难免会被利益所驱使，而“法律却是免除一切情欲的神祗和理智的体现”.③因此，必须完善图书馆制度，使其对图书馆及其工作者具有指导作用。
第三，保障图书馆读者权利的最大化。
正如上述所说，图书馆制度对象主要有四种类型，而对于权利的保障对象主要是针对于图书馆的利用者来说。图书馆的利用者，即读者，无论其年龄大小、民族如何，政治地位如何，社会阶层高低，都具有获得知识自由的权利。而图书馆作为获得终身教育的重要机构，理所当然成为公民获取知识的主要场所。为了使所有读者可以更自由的畅游“知识海洋”,必须完善其制度法规，使读者可以获得更大的自由。正如英国哲学家约翰·洛克（John Locke）所说，“在一切能够接受法律支配的人类状态中，哪里没有法律，哪里就没有自由。”①因此，健全制度供给是保护读者自由的必然要求。
（二）健全制度供给的措施
健全图书馆制度，弥补制度缺失，必须做好以下几个方面的工作：
第一，完善图书馆法律保障体系。
国外图书馆法治建设的经验告诉我们，一个比较完善的图书馆法律保障体系至少要包括四个方面的内容：图书馆专门法、图书馆相关法、图书馆行业自律规范、图书馆法的国际法基础。②如果按制度层次对这四方面内容分，可概括为两个方面，宏观制度和中观制度。从第三章分析的图书馆制度障碍可知，我国恰恰缺失这两个方面的法律法规。为此，健全图书馆宏观制度与中观制度则是弥补图书馆制度缺失的重要步骤。
从宏观制度角度看，《图书馆法》的快速出台已成为图书馆人的普遍诉求。
因此，作为图书馆建设主体与管理主体集为一身的政府，有责任和义务申请《图书馆法》的正式出台。此外，政府还需不断健全我国各地方图书馆的政策法规，并确保其规定的详尽性和可操作性。
从图书馆中观制度角度看，主要是健全图书馆的非正式制度。所谓非正式制度是指人们在长期交往中无意识形成的，具有持久生命力的行为规范，主要包括道德观念、伦理规范、意识形态、风俗习惯等。③对于图书馆来说，非正式制度主要针对的对象是图书馆工作人员。包括健全图书馆行业准入制度、图书馆员职业素养等非正式制度。自律制度的建立，利于图书馆工作人员在正式制度缺失的状态下，更充分的履行自己岗位的责任；利于提高图书馆工作人员的素质，从而提高图书馆的服务水平；利于图书馆服务质量的提高，从而促进读者利益的最大化。
第二，在完善图书馆制度的同时，健全图书馆的实施机制。
造成制度缺失的原因除制度供给不足外，还有另一种情况--“有法不依”.任何制度要实现其制度功能，必须有健全的实施机制为其做保障，一旦离开实施机制，任何制度都形同虚设，尤其是正式制度。①这如同一个人制定目标，目标虽抱负远大、光鲜亮丽，但如果不根据目标制定相应的计划，并立即执行，则目标如泡沫一般，化为空气。图书馆也是如此，虽有满纸制度，却“有法不依”,最后也将变成满纸空文，也就是等于没有法律。因此，在完善图书馆制度的同时，必须健全科学、合理的实施机制。
二、提供制度的“质量”,确保制度的合理性
为确保图书馆制度功能实现最大化，不仅需要健全图书馆制度供给，弥补其制度缺失，还需提高图书馆制度的“质量”,确保其合理性。因为，科学合理的制度安排才能更好地规范图书馆人的行为，保障图书馆利用者的权利。正如，邓小平曾论述过，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好，可以使好人无法充分做好事。”因此，确保“好”的图书馆制度，是减少图书馆制度障碍的必备措施之一。
笔者认为，确保图书馆制度的“合理性”,需坚持以下三个原则：
第一，包容性原则。
此原则也可以称作人性化原则，即图书馆制度在制定、执行过程中应尽量避免使用过刚性的语言以及采取过严厉的处理方式。包容性制度，也即是制度包容。
“制度包容”的概念，可以从“制度排斥”概念的含义中得到反向意义上的证实。
所谓制度排斥，是指图书馆所实施的有关政策、法规及内部规章制度限制利用者使用的现象。
如，过于严厉的惩罚规定，过于刚性的制度语言，不与时俱进的制度内容，内涵不明确致使“潜规则”泛滥的制度执行等，均可能产生制度排斥行为。在建立图书馆制度的过程中，设计者须明确自由和平等才是制度的根本诉求，也即是说图书馆制度是为了使读者获得更大自由而非限制读者的自由制定的。
第二，平等性原则。
制度的平等性原则与包容性原则在某种程度上讲，两者有一定的互通点，但仍各有侧重。制度平等性原则的旨趣在于“平等”,这种平等主要包括机会平等和身份平等。身份平等是指每个人无论出身背景、思想意识和社会地位如何，一律平等地享有利用公共图书馆获取所需知识和信息的权利。机会平等是指社会成员应该平等享有获得基本权利和自我发展潜能的机会。平等的基本原则应该是：
同等情况同等对待，不同情况不同对待。①“同等情况同等对待”主要是指在同等的情况下，无论读者身份、地位、需求如何，都应给予同等的对待，严禁“区分服务”和“有偿服务”;“不同情况不同对待”意味着提供个性化服务，可以进一步表述为，在特殊的情况下，对不同需求、不同特征的读者应给予不同的服务，如对老年人、少年儿童、残疾人等应不同的对待，严禁不同情况同等对待。
第三，与时俱进原则。
此原则也可称作可持续发展原则，即对图书馆治理的规制，要求各治理主体（政府、非政府组织以及图书馆等）必须准确把握时代特征，始终站在时代前列和实践前沿，以先进的理论和实践为基础，不断制定和修改图书馆制度，从而引领图书馆治理走向“善治”.②根据以上原则，下面就如何确保图书馆制度“质量”提出几点建议：
建议一：在制度语言方面，将过于刚性的制度语言转变成具有服务性色彩的人性化语言。图书馆的制度语言是图书馆制度实施的外在表现，为确保制度实施的人性化，必须对制度语言给予明确的规定。在使用制度语言时，要明确公民也即是读者才是图书馆的所有者，而图书馆只是公民的代理人，也即是服务者。为此，图书馆制度语言应使用具有服务性色彩的人性化语言。如，图书馆制度中的“禁止”“不许”“不准” 等字样应多被“请”字所替代。
建议二：在制度策略方面，将过于严厉的违规惩罚转变为人性化处理方式。
我国的丢书赔偿制、超期罚款制，各地区应该有统一的执行标准，并且标准应遵循人性化处理的原则。目前各地图书馆主要采取逾期罚款的借阅制度，主要是为确保图书的正常流通，加速图书的流转，来满足读者的阅读需求。但每个图书馆采取的罚款方式不同，得到的效果也不同。如，2007 年 8 月云南图书馆开展读者“免责还书绿色通道”,在活动期间内，共有 980 名读者还回图书 1521 册，收到良好的效果，而部分图书馆因为处理方式不当，为超期罚款而大吵大闹者有之。
这就表明人性化的罚款处理方式才是图书馆处理逾期不还图书的最佳方式。即便需要赔偿图书，也应建立专门的机构对其收费，并且收取的费用必须用于图书馆建设。此外，图书馆押金制度是各个图书馆根据自己的馆内情况，为有序开展借阅服务而设立的，这虽维护了图书馆的借阅秩序，却侵犯了读者的知识自由，把经济贫困的弱势群体排斥在图书馆之外。因此，图书馆应坚持公平、平等地原则，采取个人诚信制度与图书借阅相关联，来维护图书的借阅秩序。
建议三：在制度内容方面，需根据读者需求对制度内容进行不断创新和完善。
“需求-供给”分析被广泛应用于各种“商品”问题的分析之中，图书馆作为一种“公共商品”自然也离不开这一分析方法了。其中，图书馆制度内容的不断更新问题就是对“供求分析”的一个直接应用。读者需求与图书馆制度供给之间是相互影响的关系--图书馆制度为满足读者需求提供制度保障，同时也制约着读者获取图书馆服务的范围，即读者获取的图书馆服务要符合图书馆制度所规定的内容和要求；随着图书馆服务的不断发展，读者的需求也会随之变化，在这一需求变化的过程中，读者需求不断地对现有的图书馆制度供给提出了相应的变更或创新的要求，促使图书馆制度内容的不断创新和完善。由此可见，我们不仅需要健全图书馆的制度供给，还应该提高图书馆制度的“质量”,确保图书馆制度的公正。
综上所述，弥补图书馆的制度缺失和提高图书馆制度的“质量”是促使图书馆制度障碍最小化的重要步骤。为了更好地减轻制度障碍，我们有必要对制度结构有一定的了解。所谓制度结构，是指某特定对象中正式的和非正式的制度安排总和，该定义有两点需要加以说明：一是任何制度中的不同制度的地位和作用并不是完全相同。二是制度结构不能单单看作是不同制度安排数量的集合。①制度结构的内涵告诉我们，在处理图书馆宏观制度、中观制度、微观制度时应坚持两点：
首先，不同的制度价值有所不同。如宏观制度、中观制度和微观制度，他们的作1为此，在解决图书馆制度障碍时，我们应该对其加以区别对待。其次，在解决图书馆制度障碍时，亦不能忽视任何制度障碍，因为任何制度安排在运行中的制度功能都会影响其整体制度效率的程度，并且任何制度安排的运行效率都必定影响着其他的制度安排。为此，我们在区别对待的同时还不能忽视任意制度安排，即在健全图书馆宏观和中观制度的同时，我们还应对图书馆微观制度加以重视。
第二节 经济障碍最小化策略
通过图书馆现状可知，图书馆经济障碍主要表现为经费不足和读者支付能力不足。因此，图书馆若要逾越经济障碍，须做到以下两点：
一、加大政府投入力度，拓宽经费来源
任何一种社会活动，都需要有活动资金的支持。从社会属性的角度讲，图书馆服务属于社会活动，也应需要充足的经费为其作支撑。图书馆的经费主要来源于政府，政府之所以成为图书馆经费的来源有其必要性：
一方面，图书馆“公共物品”的性质所决定。
所谓公共物品，是指那些个人和厂商不愿意提供或无力提供，在消费时具有非竞争性和非排他性的而又是每个人都需要的商品或服务。②根据公共物品的概念可推知，图书馆属于“公共物品”的范畴。由于公共物品的非竞争性和非排他性，很容易产生“自由骑士的问题”,即人们不愿意自动贡献力量来支持公共物品的生产。③因为不付出而白享用对每个人来说都是最好的选择。但是，大家都想索取而不想贡献，将不可避免的造成公共物品的匮乏。因此，为避免这一现象的发生，政府则成为图书馆建设主体的选择对象。当然，不排除私人图书馆的存在，但是相对于政府作为建设主体的图书馆来说，它的服务成本明显高的多，因此，由政府提供的公共物品比起个人提供来说，将更具有规模效用。
其次，图书馆“持续生命力”的要求。
图书馆发展的历史实践证明了德国彼得·卡尔施泰特的说法有一定的科学性，他认为，“社会形象（图书馆建设者）越抽象，图书馆的生命力越强”,如，我国君主、家族等私人图书馆往往都随着建设者的死亡而消失，而只有由抽象形象建立起来的图书馆才有其连续的生命力。①因此，为使图书馆拥有“持续的生命力”,政府理所当然应成为图书馆的主要建设主体。
虽然现代社会强调，政府应转变角色，由“管理型政府”转变为“服务型政府”.但由此认为政府对社会公共事业的责任而随之减少的认识是一种误解。强调服务型政府的建设，并不意味着政府对公共事业的管理权力减少，而是表现为对市场经济的放权，更不意味着政府责任的消解，而是意味着政府责任的准确定位。因此，政府应坚持为社会提供足够的公共物品，在图书馆方面，主要表现为加大政府的资金投入，具体措施如下：
第一、政府在图书馆资金供给方面应坚持长效原则。所谓长效原则，是指要保证图书馆在财力上具有长期可持续发展的基础能力，尤其是保证长效、持续的经费投入或筹集机制。②图书馆具有稳定的资金来源，才能具有长效的工作机制，如图书、期刊等信息资源的不断采购，技术设备的提供以及服务环境的改善无不需要充足的资金为图书馆做保障。
第二、图书馆需优化资金结构。优化资金结构主要包括两个方面，一个是优化政府投入的资金结构；另一方面是优化投入资金的政府结构。在优化政府的投入的资金结构方面，主要调整的结构对象是“资金”.在资金的投入方面，政府应转变“图书馆作为政府形象工程”的建设思想，将资金多用于图书采购、图书馆的技术设备以及图书馆的服务等项目。因为这些资源才是图书馆发展的软实力，是提高图书馆服务水平的重中之重。如，与美国图书馆建筑相比，我国图书馆，尤其是省、市以及各大高校图书馆，外表华丽，舒适安逸，但从图书馆事业发展的角度讲，我国还远远落在美国之后，其中一个重要原因就是，我国图书馆的建设思想问题；优化投入资金的政府结构方面，主要调整的结构对象是“政府”.
由于我国现行公共图书馆的建设主体是“每一级政府”,为此，每一级别的政府，无论其是否具有提供公共图书馆的实际能力，都应为图书馆提供经费支持。①但每一级别政府的实际能力是不相同的，实际能力强的政府，如中央、省、市政府，可以为图书馆提供充足的经费，而实际能力弱的政府，如县级、地级市政府，则不能满足图书馆的经费需求，以致产生各地区图书馆发展的不均衡的现象。为此，政府在加大资金投入方面，应坚持“不同情况不同对待的原则”.综合考虑我国各级政府的实际能力，采取多元化的建设主体设置模式，即实际能力强的政府需协助实际能力弱的政府，共同满足各图书馆的经费需求。②当然，上述也提到，政府虽然是图书馆的建设主体，但并不代表是其唯一的建设者，为此，为更好地满足图书馆的经费供给，需拓宽图书馆的资金来源的渠道。
一方面，应坚持治理主体的多元化。③政府虽然是提供该公共商品的最佳人选，但并不代表是唯一选择。由于人们对公共该物品的需求不同，所以也应具有多元化的供给主体，如非营利组织、市场等都可以成为商品供给者；另一方面，图书馆自我价值的实现。虽然从客观角度讲，图书馆获得的经费额度是由供给者来确定的，但 “有为才能有位”,图书馆必须提高自己的使用价值，促进读者效用的最大化，从而得到社会的肯定和认可，赢得资金渠道。
二、加大免费开放力度，扩大基本服务规模
加大免费开放力度，扩大基本服务规模，须从两方面着手：
第一，对图书馆收费标准给予明确的法律规定，即对“免费”和“收费”的界限给予清晰的界定。虽然图书馆与书店以及信息情报机构一样，是为用户提供信息资源服务的机构，但图书馆公共物品的特性却对图书馆产生了重大影响，从而造成了图书馆的独特品格，主要表现为既不是盈利性、经营性机构，也不是权利性机构，而是为读者提供免费的基本服务的服务机构。这一“人格魅力”吸引着众多读者来此阅读。为此，图书的基本服务必须遵循全部免费原则。在这方面，笔者认为，图书馆可以借鉴政治哲学家罗尔斯思想中的“应符合地位最不利的人的最大利益”原则，也即是说图书馆的基本服务必须有一个最低标准，在这个最低标准的基础上，各地区可以根据自己的经济发展水平，规定其基本服务范围。此外，对非基本服务的收费标准也应该有明确的规定，不能用笼统的“降低”来诠释这一标准，应给予具体的规定，使其具体可操作化。
第二，促进图书馆基本服务范围最大化。每个读者的支付能力都有所不同，然而，读者的支付能力不应成为限制读者阅读能力和求知能力的障碍，为此，为使最低支付能力的读者更好的享受到图书馆的服务，图书馆应扩大图书馆的基本服务的范围。但在加大免费开放力度的同时，应保证图书馆的服务质量，使“免费服务”政策不打折扣地保障读者的利益最大化。
