食品安全立法主要问题与未来方向

　　摘    要：　食品安全一直是社会公众舆论所关注的重点社会问题。食品安全立法是使食品安全法治化、保障食品安全的制度先行者。只有把握住当前我国食品安全立法中的各种问题, 才能够满足食品安全立法供给的需求。

　　关键词：　食品安全; 立法; 法治化;

　　近年来，食品安全一直是社会关注的焦点。虽然我国食品安全已经取得了较大进步，但因食品而引发的安全事故仍较多，走私牛肉、有毒添加剂、外国走私腐肉、毒豆芽等涉及食品安全的新闻经常见诸报端。因其影响力和破坏性极大，目前已发展演化成一种食品安全危机，对人们的身体健康和生命安全构成了潜在的和现实的威胁。食品安全领域一直是公众关心、政府高度关注的社会焦点，而食品安全法律制度作为保障食品安全的“盾牌”在依法治国深入推进的今天具有极为深刻的现实意义。因此，积极推进食品安全立法，保障食品安全法律制度的时效性、前卫性是推进食品安全的重要一环。

　　一、当前我国食品安全立法现状

　　我国食品安全法治化近几年才出现，由于长期为“消除饥饿”而努力，社会对食品安全在重视程度不高。1995年10月30日《食品卫生法》颁布实施，成为我国食品安全领域的第一部规范性法律文件，在此之后，管理规范食品安全的法律法规陆续颁布实施。此外，当时的国家卫生部等部门也针对食品安全制定了一些管理制度和规范，地方各级政府针对本地区的实际情况也制定了一些食品安全地方法规和管理制度。这些法律、行政法规和地方法规在当时的社会经济条件下，在一定程度上满足了食品生产和市场流通的法制需求，它们的实施对整个社会的食品安全的标准起到了明确的作用，对食品安全起到了保障作用。

　　我国现行的食品安全法律法规体系，是以《中华人民共和国食品安全法》（2015年4修订）和《中华人民共和国食品安全法实施条例》（2016修订）为主导、《食品经营许可管理办法》、《食品生产许可管理办法》等国务院相关部门制定的行政法规和部门规章为主体，同时包括其他法律法规中有关食品安全的相关规范条款（如《刑法》《消费者权益保护法》《传染病防治法》《中华人民共和国动物防疫法》）以及我国加入或认可的国际条约等法律、法规中有关食品安全的相关规定为补充构成的集合法律形态。

　　分析当前我国食品安全立法的特点，从法律层级的角度来看，我国食品安全立法包括法律、行政法规、地方政府法规、部门规章以及地方政府规章等多种形式，其中以行政法规、地方政府法规、部门规章以及地方政府规章为多，以法律形式规范食品安全的较少。从立法主体的角度来看，我国食品安全立法主体从全国人大到地方各级政府等多种类别主体。从横向角度来看，食品安全立法涉及专门针对食品安全的法律法规以及散见于其他法律制度之中的规定。

　　二、当前食品安全立法存在的主要问题

　　近年来，随着社会对食品安全重视程度的提高，我国食品安全立法发展迅速，并对食品安全起到了很好的保障作用。但当前食品安全领域各类问题仍然较多，对食品安全立法不断提出了新的挑战。同时，与国外相比，我国的食品安全立法仍然存在一定欠缺。

　　（一）食品安全立法的法治化程度低

　　虽然我国的食品安全工作在近年来已经取得了显着的成绩，但相对于其他国家尤其是发达国家，我国的食品安全水平仍然处在较低的水平。同时随着转基因技术、纳米技术、自动化食品生产等新技术、新产品的使用和推广，食品生产中的各类食材和原料中的有害物质在变化，各种新型食品添加剂和食品食材不断增加，烹饪方式和饮食习惯也发生了改变，这些都给食品安全带来新的挑战也给食品安全立法带来了新的任务。必须承认的是，食品安全立法的进程与整个社会的整体的法治化程度是一致的，我国食品安全的法治化与其他国家还有不小的差距。在经济交流日益加深的今天，这成为我国食品安全对外交流的掣肘。因此，目前亟须推进食品安全的法治化的速度和质量。

　　（二）违反食品安全相关规定所需要承担的法律责任偏轻

　　受限于法律法规当初制定时所依据的经济社会发展环境，我国现行的《刑法》《食品安全法》《产品质量法》以及《消费者权益保护法》中法律责任的规定等对于食品安全违法的责任规定较轻，违反食品安全法律制度的违法成本较低，现行的责任负担不能够对食品安全违法行为起到警示、制止的作用。如《刑法》第一百四十四条规定在生产、销售的食品中掺入有毒、有害的非食品原料的，或者销售明知掺有有毒、有害的非食品原料的食品的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处销售金额50%以上2倍以下罚金。从刑法的这一条款可以看出，无论是有期徒刑的年限还是罚金数额的处罚程度都非常轻，而且只有发生严重食品安全事件（严重食物中毒和食品引发的疾病）才会依照此条进行处罚。虽然生产、销售有毒有害食品罪与投放危险物质罪有很大的相似性，但生产、销售有毒有害食品罪处罚之轻与投放危险物质罪的处罚之重形成了鲜明对比。此外，食品生产中基于食品安全的违法事件而追究相关责任人刑事责任的比例非常小，犯罪成本低使得食品安全犯罪行为大行其道，法律的威严也受到了严重的挑战，带来了社会公信力的削弱。食品安全违法责任的类型及承担对食品安全领域违法行为的多少成反比关系，较低的责任负担必然导致较多的违法行为。

　　（三）监管机构权责不明确

　　食品监管是保障食品安全、落实食品安全法律法规的重要一环。依据现行规定，对食品安全的监督管理按照食品流通的不同环节由不同的监管机构实施。2018年，将国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局的职责进行整合组建国家市场监督管理总局，但我国绝大多数地级市并未组建到位，食品监管的权力仍然分属不同部门。当前地方食品安全监管体系仍然包括了工商、农业、质检和卫生等多个部门，执法机构多，离整合成为市场监督管理局还有一定的距离。不同部门的监管权力长期分离形成了各个部门的部门利益。监管权力不集中还导致不同监管部门之间权力分散、权责不明，监管空挡普遍存在，执法中互相推诿的现象极容易发生，从而导致执法落实不力，食品安全法律制度无法贯彻。由于监管界限不清晰，重复监管的现象也在一定程度上存在，食品安全被监管主体往往疲于应对不同主体的监管而导致生产受到影响。从监管机构执法的依据来看，《食品安全法》中关于食品安全标准等内容的规定较为模糊和抽象，没有为监管对象具体执行监管行为提供细化的方案，使得监管机构在执法过程中没有具体的操作规程，不同监管主体对食品安全的监管的程度和力度都存在差异。

　　三、我国食品安全立法发展方向

　　（一）进一步完善食品安全领域的法律法规体系

　　建立健全我国食品安全的法律法规体系，首先应当建立覆盖全面、能够囊括食品流通不同环节的完整制度体系。当前，我国食品安全领域立法散见于食品生产销售的各个阶段，不同阶段的法律法规之间缺乏应有的联系和配合，从而导致在食品安全流通环节的不同阶段之间产生了法律规制的空白区域，这些立法空白给不法主体实施食品安全违法行为带来了可利用的漏洞。不同立法主体在制定食品安全领域法律法规时，缺乏立法上的沟通和协调，这导致了食品安全法规体系中出现了法律法规的冲突。立法工作缺乏秩序性、连续性和系统性，这导致食品流通过程的立法没有形成统一的整体。除此之外，食品安全辅助保障制度建设和独立于食品流通环节但与食品安全密切相关的其他产业的法制建设亦须加强，如农业种植中的农药、化肥使用剂量的管理、养殖业饲料成分控制等。虽然《食品安全法》作为食品安全法律制度的主导性法律已经对食品安全做出了较为全面的规范，但食品安全辅助保障制度如食品安全应急机制、食品安全信用体系、缺陷产品召回等方面仍存在一些制度空白。这些辅助制度对于食品安全的保障亦不能忽略，立法在关注食品安全本体制度建设的同时，也应当对这些辅助制度进行一定的倾注，为食品安全法律法规的落实提供良好的法制环境。

　　（二）健全食品安全监管法律法规

　　食品安全法律制度的关键在于落实，而落实的程度在于食品安全监管机构的权责履行效果。为提升食品安全法治化水平，首先应通过法律将监管机构的权责制度化、法治化，明确不同监管主体的权利、责任的界限。其次需要建立统一的食品安全监管机构。市场监督管理局在各地陆续挂牌成立后，食品监管将成为其一项重要职能，新机构的出现必须明确其权责架构，只有实现责任一体化，避免其内部出现推诿的现象。此外，市场监督管理局的执法范围应该把食品流通、供应的全部环节纳入，实施全程监管。在强调监管机构统一整合的同时，还需要加强与不同监管、执法主体的联动应对食品安全突发事件的能力。明确统一监管机构的主体责任和个体执法责任，责任清晰能够保障执法效果。通过法律确认监管机构的工作机制，明确责任范围，对监管机构及工作人员的工作实行考核评定，以促进执法效果提升。

　　（三）完善食品安全的标准化法制建设

　　食品质量标准是确定食品质量、保障食品安全的主要标准。标准化是食品安全的统一标准，是食品质量评定的依据。我国食品安全标准化建设已经取得了很大的进展，但相对于其他国家，我国食品标准无论是标准本身还是其法治化都略显落后，食品安全标准没有随食品质量的提高和技术进步而进行修改，已不满足社会对食品质量和卫生的要求。因此，我们应根据现有技术水平和社会需求适当提高现有标准中关于食品卫生的技术要求与指标规定，提高标准的科学性和可操作性。根据我国的实际国情、国民健康状况以及饮食习惯等，并参照国外或国际标准，尽快提升我国食品安全标准建设水平，解决我国食品安全标准规范化程度低、滞后于社会实际需求的问题，将食品安全的质量标准体系法律化、制度化。

　　总之，法律作为社会制度的一种供给“商品”，只有满足了社会的需求才能促进社会的发展进步。随着社会发展进程加快，食品安全立法面临的挑战越来越多，我国的食品安全立法只有审时度势、因势利导才能不断满足食品安全领域的立法需要，我国的食品安全才能在法治的道路上走得更远。

　　参考文献

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