小作坊食品安全犯罪的监管与治理研究

　　摘要：食品加工生产的安全性，对普通民众的生活、生命健康具有着重要影响，而近年来小作坊食品生产安全问题的频发，为食品生产安全犯罪的披露与防治敲响警钟。基于此，通过围绕着小作坊食品加工生产的安全方向，包括食品生产的犯罪主体、犯罪手段、犯罪危害性，探讨小作坊食品安全犯罪的治理现状、犯罪治理面临的困境问题，提出完善法律制度体系、加强政府机构监督检查、加大处罚力度、落实社会共治等的有效管理策略，从而最大程度上消除小作坊食品生产的安全犯罪问题。

　　关键词：小作坊食品安全;犯罪治理;现状;策略;

　　当前国内有关小作坊食品安全犯罪的监管与治理，通常以原食品药品监督管理局、卫生健康委员会、公检法司机构、公检中心等为主体，开展针对小作坊食品生产排查、安全隐患预防与整治的工作。因而从小作坊食品安全犯罪的法律与行政治理角度着手，开展小作坊食品生产质量、食品销售流程的全面排查，严格审查食品生产的质量犯罪、食品流通的程序犯罪，由行政机构人员对犯罪主体进行逮捕、审理与惩治，以保证食品安全犯罪问题的治理成效。

　　一、小作坊食品安全犯罪涉及到的主要因素

　　当前国内在“小作坊食品”的定义方面，主要沿用2007年原国家质检总局下发的《关于进一步加强食品生产加工小作坊监管工作的意见》的定义：依照国家法律法规从事食品生产，生产场所固定、销售范围固定，且从业人员少的小规模加工，无预包装或简易包装。因而“小作坊”食品安全犯罪的要素，[1]包括以下的组成内容：

　　（一）食品安全犯罪的主体

　　“小作坊食品”生产加工与销售，通常是以家庭、小规模企业为主的经营模式，因而开展小作坊食品安全犯罪的主体，大多为存在着紧密关联性的亲属、朋友等人员，年龄分布一般在18～70岁之间，其中18～50岁的青壮年占据的比例最大。

　　而且相比较而言，小作坊食品生产的犯罪人员，所接受的教育年限、学历水平较低，缺乏食品安全的法律认知、安全生产意识，可能会出于经济利益的诱惑，在食品生产中添加一些违法的添加剂，或者直接使用假冒伪劣材料或商品开展生产活动。这一小作坊食品安全犯罪活动，往往存在于城乡结合部、农村地区，且由于犯罪主体之间关系的亲情化，使得犯罪的隐蔽性更强、检查与监管的难度更高。

　　（二）食品安全犯罪的手段

　　当前小作坊食品安全犯罪的实施方式，主要包括使用不合格的食品原材料、不注明食品标签、食品跨区域销售等的问题，呈现出犯罪手段多样化的特点。如部分小作坊食品企业在产品生产过程中，会加入不合规范的、超剂量的食品添加剂，包括豆芽生产内加入6-苄基腺嘌呤、4-氯苯氧乙酸钠、赤霉素，以及肉类食品生产中加入过量的亚硝酸盐，豆类食品生产中加入硼砂、滑石粉等，非法、过量的食品添加剂会对普通民众的身体健康产生巨大影响。

　　同时部分小作坊工厂生产的食品，在流通过程中可能选择不包装、简陋包装，或者不注明食品的生产标签，包括食品名称、配料表、固形物含量、生产厂家、生产日期、保质期等。甚至部分企业在缺乏食品生产经营许可证、流通许可证前提下，向其他地区跨区域销售产品，都属于涉及食品安全的违法犯罪情况。

　　（三）食品安全犯罪的危害性

　　2010年以来，我国有关小作坊食品安全犯罪的案件呈现高发态势，如2013-2016年、2019-2021年期间，小作坊食品生产加工的安全事件不断增长，但整体犯罪数量的增速较慢，这与不同地区食品管理条例的完善、食品安全犯罪打击力度的加大存在着紧密关系。

　　其中三类小作坊食品生产与销售的犯罪事件数量较大，分别为有毒有害食品生产、假冒伪劣食品生产与销售、不符合安全标准食品的生产与销售。这三类食品安全犯罪事件的频发，对普通民众的身体健康、生命安危产生严重危害，食品安全危害的等级分别为有毒有害食品>假冒伪劣食品>不符合安全标准食品。

　　二、国内小作坊食品安全犯罪事件的治理现状

　　近年来我国小作坊食品安全犯罪案件的发生、发展与治理，呈现出地域性明显、法律法规不断完善、治理成效显着的特征。根据最高人民检察院发布的2013-2020年检察业务数据可以得出：2013-2015年各地检察机关起诉的小作坊食品安全犯罪事件中，出现生产、销售有毒有害食品的犯罪案件，主要集中于河南省、河北省、山东省、江苏省、浙江省、广东省等地；2016-2020年各地检察机关起诉的小作坊食品安全犯罪事件，出现生产、销售有毒有害食品的犯罪案件，集中于安徽省、江苏省、浙江省、广东省等地。[2]且随着部分小作坊食品厂家的流窜作案，对于有毒有害、假冒伪劣食品的生产与销售，也逐渐向集中区的周边蔓延。

　　因此，在《关于进一步加强全国生产加工食品质量安全专项整治工作的通知》法规的基础上，江苏省、云南省市场监管总局，制定出《关于加强食品生产加工小作坊监管工作的指导意见》，用于指导地区的小作坊食品安全监察与管理工作，河南、湖南、广东等地，也制定了《食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》。

　　而对于小作坊食品安全犯罪事件的惩处，2020年检察机关共起诉涉食品药品安全犯罪案件8791件，特别针对家庭小作坊、小作坊工厂等的经营模式，全面排查生产与销售有毒有害食品、假冒老字号食品的案件，各地共查处几十至上百起不等的违法犯罪案件，涉及肉类、卤味、糕点类、粉类、面类、豆类、腐竹等的食品生产方向，犯罪地点多集中于乡村，一经查处后立即封存涉事食品、封闭生产企业，并将相关责任人移交至司法部门处理。

　　三、国内小作坊食品安全犯罪治理面临的困境问题

　　（一）小作坊食品安全治理的配套法律法规陈旧滞后

　　自2005年原国家质检总局提出“小作坊食品”的概念以来，国内对于小作坊食品安全案件的监督管理，主要根据《中华人民共和国食品安全法》（2021修订版）的第一百二十七条相关规定，有关小作坊食品加工与生产犯罪、食品摊贩违法行为的惩处，可根据直辖市、省、自治区制定的具体管理办法执行。[3]因而各地区对于小作坊食品的安全犯罪问题，也往往通过出台省（自治区）、地市的小作坊食品安全管理制度，进行涉及到的多种食品安全犯罪问题的监督管理。但具体到各地区小作坊食品安全犯罪的制度制定方面，当下仅有山西、吉林、河南、湖南、宁夏、内蒙古、广东、重庆、四川、陕西等省份，由省级人大常委会商讨，出台了地方性的《食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》，仍旧有部分省份缺乏关于小作坊食品生产加工的管理制度，且存在着地方小作坊食品安全标准落后、更新滞后的问题，导致检察和司法人员在执法过程中，缺少相配套的法律根据。

　　（二）小作坊食品安全治理的基层监管资质、人员欠缺

　　由于小作坊食品安全犯罪的监管主体为地方政府，因而从这一意义上说应赋予地方行政人员相应的权利，并保证行政管理人员组织架构的完整性。然而当下有关地方区（县）级、镇级、村级的小作坊食品犯罪案件管理，通常是由区级、县级的检察与司法机关负责，开展基层小作坊食品安全犯罪案件的查处、处理，而并未在镇级、村级区域设置专门的基层食品安全管理组织。

　　这一行政管理组织架构、管理人员体系的设置，存在着诸多的不合理之处。一是区（县）级基层管理机构只负责大方向规划，以及城区范围内的食品安全犯罪监管，很少有精力参与到镇级、村级的小作坊食品犯罪案件管理，与此同时乡镇行政人员没有相应的监管资质；二是区（县）级的食品药品安全管理人员欠缺，监管人员数量、食品安全业务工作量难以匹配，使得基层小作坊食品犯罪监管的困难重重。

　　（三）小作坊食品安全治理的检查、惩处方式不合理

　　当下各地对于小作坊食品犯罪的惩治，仍旧存在着重审批轻检察、重处罚轻整改的问题。首先，部分地方的检察监管部门，只是针对家庭小作坊、小作坊食品的事前生产状况，作出相关食品生产加工资质的审批，向其下发食品生产经营许可证、食品流通许可证，却疏于日常的生产检查和管理。其次，某些行政监督机构一味注重食品安全犯罪的经济处罚，忽视对小作坊后续整改的跟踪考核，也造成了食品安全犯罪隐患的频发。

　　（四）小作坊食品安全治理的政府行政协同机制不完善

　　在食品安全管理软硬件设施缺乏的背景下，包括基层监管部门、管理人员的缺少情况下，各政府行政主体对于小作坊食品犯罪案件治理，往往存在着责任推诿的问题。如由于家庭小作坊、小作坊工厂的经营主体性质难以确定，使得企业档案管理、食品安全检查、查封惩处的管理，难以明确相应的行政主体、行政工作范围，导致小作坊食品犯罪管理的行政执法协同性、执法效率与质量大大降低。

　　四、小作坊食品生产与销售安全犯罪监管的创新策略研究

　　（一）建构完善的小作坊食品安全治理法律及制度

　　当前区域内小作坊食品生产、销售犯罪案件的治理，应先在《食品安全法》第一百二十七条法律规定的基础上，明确有毒有害食品、假冒伪劣食品、不符合安全标准食品犯罪的适用法律条文，包括经济处罚条文、定罪量刑条文等，来建构起标准化的罪名定罪、量刑体系，用于指导后续的小作坊食品安全检查、处置管理实践工作。[4]之后由各直辖市、省、自治区的人大常委会作出审议，制定完善的小作坊食品安全犯罪检察、监督管理制度，对近年来涉及到食品小作坊生产销售的法律制度，包括食品生产标签标注、食品安全标准、食品安全司法解释作出梳理，并与有关小作坊食品安全管理的刑法法律、行政法规进行对接，以最大程度保证小作坊食品安全犯罪案件定性、移送交接流程的合理性。

　　（二）创新小作坊食品安全治理的监管体系、人员安排

　　面对小作坊食品安全犯罪案件逐渐增多的现状，地方政府应针对不同区域的案件类型、处理难度，创新现有的食品安全治理与监管体系。[5]首先，通过财政资金的下拨与协调，在区（县）一级、镇一级、村一级区域内，分别建立起相应的基层监管机构，由区（县）级人民法院、检察院、市场监管局等主体为主导，镇级、村级的基层监管部门参与具体实践，开展城乡结合部、农村地区的小作坊食品犯罪排查与管理活动。

　　其次，要引入更多的食品安全监督管理人员、专业技术人员，以匹配现阶段庞大的小作坊食品安全犯罪监管的工作量，全面盘查该地区存在的小作坊有毒有害食品、假冒伪劣食品、“三无”食品生产销售情况，通过各部门业务工作人员的协同合作，及时对犯罪案件作出定性、对当事人作出犯罪事实梳理，可大大降低小作坊食品案件侦办、犯罪人员打击与惩处的难度。

　　（三）注重小作坊食品安全犯罪治理方式的改进完善

　　为打击与惩治小作坊食品安全犯罪，保障人民群众“舌尖上的安全”，各地区纷纷根据针对食品原材料、食品生产环节、食品销售的管理条例，由行政管理机构、检察机构、司法机构介入，依法查处各类生产与销售有毒有害食品、假冒伪劣食品、不达标食品的犯罪案件。

　　而在具体的小作坊食品安全犯罪案件查处、司法定罪、惩治执行中，不仅要注重小作坊食品企业的审批、食品安全犯罪问题的处罚，更要重视食品安全犯罪的检察、整改后的再次审查，[6]一是确认地方各行政机构、监督管理人员的职责权限，与执法司法机关紧密合作，查没涉事食品、封闭涉事企业，严厉惩处小作坊食品犯罪的相关责任人；二是加强不同监督部门、管理之间工作职能的协同，做好食品生产与销售环节的查验、跟踪整改后的食品安全问题，才能实现更加系统有效的小作坊食品安全监管与处理。

　　五、结语

　　小作坊食品生产加工处于整个产业链的最底端，对于小作坊食品安全的监督治理，通常存在着地理空间、法律法规等方面的监管盲点。从小作坊食品生产与销售的加工场地、加工方式、工作人员等方面来看，往往存在着生产与销售不规范的问题，且很大程度上可能导致潜在的犯罪风险。因此，在现有食品安全犯罪治理法律法规的基础上，完善小作坊食品安全犯罪的管理制度，由行政管理机构、检察机构、司法机构共同参与，加强小作坊食品犯罪的事前引导、事中监管与事后打击治理，可达成既定的小作坊食品安全犯罪检查、审理与打击惩处的目标。

　　参考文献

　　[1]孟强，李春雷.基于犯罪经济学视角的危害食品安全犯罪生成逻辑与治理进路[J]。食品与机械, 2020,36(10):59-64.

　　[2]安振武.浅议国家食品安全管理体系构建:现状、困境和策略[J].食品工业, 2020.41(6):265-268.

　　[3]高凛.我国食品安全社会共治的困境与对策[J] .法学论坛, 2019,34(5):96-104.

　　[4]邓刚宏.食品生产经营者自我规制模式的构建[J] .政治与法律, 2019(3):101-110.

　　[5]何名芳,张红宇.如何规范食品小作坊生产经营的思考[J] .中国食品, 2021(3)-:102-103.

　　[6]崔爱霞.江苏启动食品小作坊第三方技术帮扶工作[J] .食品安全导刊, 2021(20):8.