河南省食品安全法制保障的漏洞及完善建议

　　近年来，在全国食品安全问题频繁多发的背景下，河南境内的食品安全问题也揪着河南老百姓的心，如南阳毒韭菜、双汇健美猪、郑州地沟油等形形色色、层出不穷的食品安全问题，让河南民众的健康及感情受到了双重伤害。

　　一、河南省食品安全法制保障现状调查分析

　　面对复杂和严重的食品安全问题，作者近半年来通过选取河南省新郑市观音寺乡沂水村和河南省郑州市中原区与管城区三个地区居民，对现在食品安全的满意度、食品安全的法律意识等内容进行了抽样调查。

　　(一)调查对象

　　此次被调查的市民中，男性 44 人，女性 56 人;40 岁以上者占 40% ;具有初中以上文化程度者占95% ;专职家务者 5% ，工商业职工 45% ，教科文系统职工 30%，从事其他领域工作 20%;家庭月人均食品消费 300 元以上者占 98%，其中 500 元以上者占 80%。

　　(二)市民购买食品的安全意识调查统计分析

　　从调查来看，购买乳制品、休闲食品、调味品等食品时，大多数被调查者首选超市;购买主食米面，鱼、肉、禽、蛋和蔬菜、瓜果等农副产品时，大部分被调查者首选农贸市场;购买保健食品主要集中在超市和药店;对于散装食品，100 位被调查者中，被调查的新郑市观音寺乡沂水村居民回答经常购买，占被调查对象的 25%，其余的被调查对象回答不会选择。从选择购买场所的理由看，绝大多数人将放心安全作为首先考虑的因素，农村的居民因为距离大型超市路途较远，食品安全宣传不到位等种种因素，往往不将食品安全放在首位，将价格看得很重要;相对而言，郑州市中原区和管城区的被调查居民则恰恰相反，他们都将食品安全放在首位，其次是路途近、方便和品种多样，最后才是价格的问题。

　　对于购买的食品有质量问题时，85% 的市民表示“自认倒霉”，不去追究;5% 的人表示会主动索赔;其他人要看金额的大小来决定。如果索赔，80%的人找销售者，6% 直接找生产厂家，10% 的市民会求助于消协，另有 4% 的人表示会去找媒体曝光。可见，大部分人认为使消费者购得质量差的食品的主要责任在于销售者。

　　(三)市民食品安全法律意识调查统计分析

　　市民认为，目前出现食品安全问题的主要原因是国家监管不严的占 60%，认为主要原因是企业自身的占 25%，其他原因的占 15%。在调查中，认为应通过完善透明的消费者事前监督机制来加大食品安全法的执行力度的占 90%，通过帮助食品企业提高质量管理水平的占 86%，进一步明确和完善检验标准的占 76%，进一步加大食品违法惩处力度的占80% 。

　　(四) 市民获得食品安全信息的渠道

　　通过调查，市民有关食品安全的信息来源主要为电视(占 78%)和报纸(占 56%)，其次为广播(占23%)和杂志(占 16%)。

　　(五)调查结果

　　本次调查结果显示，河南省居民对目前河南省食品市场的总体质量满意率为一般，约 45% 的市民给予了 80 分以上的评价(满分 100 分)，同时也表明市民在食品选购上安全意识一般，农村的居民在食品选购上的安全意识较弱。但是绝大多数人在选择购买食品的场所时，能首先以安全放心为准则，这是以河南省郑州市相对较高的生活水平和食品市场的繁荣为前提的。

　　二、河南省食品安全法制保障存在的问题

　　(一)法律体系尚不完善

　　与发达国家相比，我国食用农产品安全的法律保障体系有待完善。由于我国食品安全法没有将食品安全建立在全部食品产业链条上，食品安全法律体系的广度不够，具体标准和法规的制定上也就显得不够协调和系统。河南食品安全的法律体系是根据我国食品安全法律体系而建立的，所以，也存在着法律体系不健全的现象。

　　(二)管理体制错综复杂

　　作者在调查中发现，河南食品安全的监管体制采用的是分段管理，多头监管，各部门在各自的区域内进行执法。这种监管体制，看似没有破绽，但却形成了一个单项的信息流动，对于监管部门也就无法对“从农田到餐桌上”进行无漏洞的监管。这种多头监管的体制，使得监管体制出现了盲区和交叉并存的窘态，也给消费者在食品消费上带来了安全隐患。食品安全是一个复杂的工程，它涉及到食品的最初来源、加工、再加工、流通、销售到餐桌的全过程，每个环节都需要部门的监管，这不仅需要多部门在各自的领域内严格认真执法，更多的是涉及到多个环节的监管，所以我们需要整合食品行政执法资源，加强多个部门综合执法、联合执法。

　　目前，河南省政府及地方市、(区)县都建立了食品安全委员会，对食品安全工作统一协调和统筹规划。但是，目前的食品安全委员会是政府的下属机关，其领导都是兼职，故协调作用非常有限，具体实行执法监督、日常监督管理的，还是各部门的人，具体还是听从各部门的指示。在当前食品安全问题严重的情况下，强化协调机构，加大执法力度，能短期见效，但要效果真正持久，还需要其他的制度安排。因此，作者认为，食品安全委员会不仅要发挥其协调的作用，更应提高其地位，发挥实际性的宏观监管作用，解决多头管理的问题，逐步实现食品安全行政垂直管理的模式，提升行政效能。

　　(三)标准体系出自多门

　　我国有关食用农产品的标准的制定有若干套体系:卫生部门制定卫生标准，质检部门制定产品质量标准和所有标准的审批，农业及环保等部门也有权制定标准，至于生产者是否执行标准，行业主管部门、质检部门、卫生部门往往都要监督。我国还拥有世界上独一无二的卫生和质量标准分开的两套体系，这就产生了矛盾，符合质量标准的产品，却并不一定符合卫生标准。河南省是遵照我国有关使用农产品的标准进行检测，这就会产生标准不统一的矛盾。

　　(四)不完善的食品召回和食品预警机制

　　河南省早在 2005 年就曾为了有效遏制生产、销售假冒伪劣和有毒食品的违法犯罪活动，督促企业严格按标准生产，进一步完善食品安全预警制度、快速反应机制、奖励举报制度、行政辖区打假责任制、制假“黑名单”制度等五项执法打假制度，并建立起不合格食品召回制度、食品检验检测机构和人员资质审核、注册管理制度。但是，时至今日，食品召回制度和食品预警机制的运用也非常稀少，究其原因，并非是监管部门不愿施行食品召回和食品预警机制，而是这两项制度本身存在缺陷，无法有效实施。

　　这就要求尽快完善食品召回和食品预警机制，从体制上补充漏洞，在技术上加强，逐步促使不合格食品进行召回，启动食品预警机制，将不安全食品事件杜绝在萌芽状态。

　　(五)社会参与力量有限

　　在监管理念上，多强调政府及其监管部门的监管职责，而忽视了被监管对象的主动性和参与性。

　　为了激发公众的参与度，河南省颁发了《河南省食品安全举报奖励办法(试行)》，对监管者或者被监管者都是一个不错的纠错途径，但细看起来，其实际操作很难，如第三条规定:“食用农产品种植和水产养殖环节的违法行为向当地农业部门举报;食用畜产品养殖环节的违法行为向当地畜牧部门举报;食品生产加工环节的违法行为向当地质监部门举报;食品流通环节的违法行为向当地工商部门举报;餐饮服务环节的违法行为向当地餐饮服务食品安全监管部门举报……”从上可看出，如果举报人发现了一处食品违法行为，想去举报，那么他必须去查一查《河南省食品安全举报奖励办法(试行)》，看看他发现的食品违法行为是属于哪一类别的，要不即使反映上去，也可能会不属于这一类监管部门的管辖。

　　更何况，目前大多数食品违法行为都非常隐蔽，大多处于农村的偏远地带，而对于农民群体而言，他们不可能翻开法条去查看应该向哪个部门进行举报，所以，建议设置统一的举报电话。

　　(六)监督执法各行其是，执法队伍素质亟待提高

　　部门各自执法及重复执法不仅引起民众不满，而且也造成了执法资源的浪费。同时，食品安全监督执法水平还需提高。据作者调查，一些地区的工商、卫生、质检等职能部门存在“无事抢着管，有事躲着跑”的现象，特别是对于一些小作坊、小企业进行“温柔”管理，有时候出现大规模食品安全事故时，责任追究会出现“法不责众”的怪圈。由于执法主体众多，也常导致各执法主体缺乏应有的沟通，出现执法重叠交叉、重复性惩罚的现象，造成执法效率低下。另外，食品执法队伍力量比较薄弱，据调查，河南省有的地市专职从事食品安全监管工作的不足50 人，其中卫生 9 人左右，工商 20 人左右，质检 5人左右，农业 5 人左右，执法人员相对较少且分散，造成了食品监管不力，责任追究不落实，导致无法进行有效的监管。

　　三、完善河南省食品安全法制保障的对策与建议

　　(一)构建完善的食品安全法律体系

　　借鉴发达国家的实践经验，要建立完善的食品安全法律体系，可以从相关法律文件的系统化入手，处理好法律法规之间的矛盾冲突，将内容分散的食品安全法律法规系统化，将出现的上位法与下位法的抵触、平行法之间相互交叉甚至冲突的现象，及时处理，对现行的相关法律规范进行审查，该废止的废止，需要修改的法律法规，要及时提起草案，并列入立法的轨道中。一方面，要根据《食品安全法》确立统一的食品安全标准，以解决同一食品出现不同的标准，利于对食品生产和销售进行统一的监管;另一方面，需要完善食品安全法律责任体系，加大对违反食品安全法的违法人员的处罚力度，在刑罚适用上，适当增加刑事责任;同时，还要强化食品安全监管机关及其工作人员的责任机制，增加其行政法律责任。

　　(二)完善食品监管机制

　　针对政出多门、多头管理的弊端，需要做的是理顺部门职责关系，强化和落实监管责任，实现全程无缝监管的监管机制。国外先进经验启示我们，要对食品安全进行长远治理，要建立食品安全统一而垂直的管理体制，将各部门的职能统一起来，并实行从中央到地方的垂直管理体系，全面进行从源头到销售的无缝监管，避免多头管理和地方保护主义的发生。同时，要鼓励其他主体进行参与，增强监管主体的力量，构建一个以政府管理为主、社会力量监管为辅的监管网络，如新闻媒体可以利用自己舆论的力量来进行监督，社会组织可以通过自己掌握的专有技术来进行监督，而消费者可以通过利用自己的举报权等维权措施来遏制不法行为。

　　(三)建立食品安全预警机制

　　食品安全危机事件多有发生的主要原因是预警机制的缺乏及执行不到位，使许多可以预防的事件不断积累和发展，最终成为了危机事件，因此需要建立食品安全预警机制。但是，在预警机制建立的同时，必须建立食品安全信息统一管理的机制，因为食品安全是一个系统工程，单靠一个部门收集来的信息不能够完全反映事件的全貌，倘若建立了与预警机制相关的跨部门跨行业的食品安全信息统一管理机制，政府部门掌握的信息就会更加全面和丰富，其对事件的判断就更加准确，避免了对潜伏的危机信息掌握不及时、不全面导致的食品危机事件的发生。

　　(四)强化食品召回制度

　　食品召回制度是以事前预防为主，其所确立的事先防范的救济模式弥补了事后补救的救济模式的不足，对于保护消费者的身体健康和生命安全具有不可替代的作用。强化食品召回制度，一方面要完善标识和可追溯性机制，国外有许多成熟的经验可以借鉴;另一方面在食品召回的实施方面，做到完全和及时，完全收回不安全食品以及及时停止不安全食品的继续生产和销售，从而降低问题食品危害的后果，降低召回的经济成本。

　　(五)加大食品违法的惩罚力度

　　我国《食品安全法》确立了新的“十倍”赔偿制度，该制度存在一定的缺陷，最为突出的就是，主观要件缺乏判断的根据，即使该经营者违反了相关食品安全法律法规规定的标准，并造成了消费者的损失，如果不是故意，则不能适用该“十倍”惩罚性损害赔偿制度。对于受害者来讲，要证明侵害人的主观故意，往往是非常困难的，因为能够证明侵害人主观意图的证据通常都掌握在侵害人手中，受害人一般是无法获得这些证据的，因此起到的作用非常有限。同时，我国的食品安全处罚力度比较低，所以违法成本也比较低，《食品安全法》与刑法仍存在明显的脱节。因此，在借鉴国外先进经验的基础上，河南省应加大食品违法的惩罚力度，制定与食品安全相关的刑事配套规范，加大对食品安全违法案件的惩罚力度，提早介入案件，全程参与监督办理，并在批捕后第一时间提起公诉，从重从快处罚社会影响大、情节严重的案件，提高违法成本，对食品违法行为起到威慑作用。

　　(六)加强社会力量的参与

　　社会力量一直是食品安全治理的重要参与者，媒体以及普通消费者的监督作用非常重要。美国食品安全治理之所以能够越来越成功，也是得益于全民参与的结果。结合当前河南省食品安全存在问题，从制度层面上，鼓励群众参与食品安全治理，调动社会力量治理食品顽疾，是个不错的措施;但政府必须为公民搭建一个能够顺畅举报的平台和有效的反馈机制，以防止举报无门、回应无期及问题无解的现象发生。因此，在食品安全治理过程中，在加强社会力量参与的同时，政府还应该完善受理环节，规范核查程序，及时查处并反馈，同时还要保证举报人的人身安全。企业自身也可以建立自查自纠机制，与消费者建立良好的互动关系，设立独立的消费者投诉中心，并接受投诉，及时处理发现问题，不回避，不推托。各级地方政府也可以聘请群众为食品安全义务监督员，充分发挥熟悉基层情况的优势，强化对制售假冒伪劣食品行为的监督和举报，设立曝光信息台，提高群众的自我保护能力。

　　(七)探索食品行政执法资源的优化整合

　　在河南省食品执法领域内，执法力度不够，人员不足是其存在问题之一。笔者认为，要加大执法力度，系统地破解食品安全的执法困局，就要健全执法机构，切实抓好队伍建设，保证执法人员的质和量;发现食品安全违法犯罪活动始终保持严厉打击的态势，对食品安全违法问题，要从严判决，加大违法成本。我国刑法修正案(八)规定，对生产销售有毒有害食品犯罪的处罚起刑点从“拘役”提高为“五年以下有期徒刑”;致人死亡或者有其他特别严重情节的，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。此修正案不仅加重了处罚力度，提高了经济上的操作空间，而且还单独列出了食品安全监管部门渎职的刑事责任。所以，执法队伍要提高自己的法律意识，公平公正执法。在执法的过程中，要大力宣传食品安全法律法规，教育从事食品行业的生产者、销售者等人群，认真执行食品安全法，提高监管对象的食品安全法律意识。

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