河北省食品安全政府监管创新途径

　　近年来，河北省在食品安全政府监管方面取得了较大进展。一些政府主管部门在制度不断完善的基础上进行了体制机制改革，出现了具有一定特色的“石家庄模式”、“涉县模式”等。本文在分析这些模式的基础上，依据一定理论，探索在河北省具有普遍意义的食品安全政府监管创新途径，以增益河北省食品安全保障工作。

　　一、创新模式范例分析
　　
　　（一）石家庄模式
　　
　　石家庄模式在体制上首先表现为“三级政府、四级管理、五级网络”的食品安全监管体系。石家庄市于 2011 年 10 月成立食品安全委员会及其办公室（分别简称为“食安委”和“食安办”）。各县（市）、区也组建了相应的县级机构。乡镇（街道办事处）设立了食品安全监管办公室，设有专（兼）职工作人员，村委会配备了食品安全协管员。广大公民和社会组织构成了食品安全监督网络的第五级。其次，实施了机构重组的改革方略。2013 年 9月，石家庄市组建了新的食品药品监督管理局，把原食安办、工商、质监、商务等部门的食品安全职能整合到食药监局，对食品生产、流通、餐饮服务三个环节以及酒类进行归口管理。

　　在机制上，石家庄模式总体上表现为“8+6”监管机制。市政府实行了全程监管、企业自律、社会监督、风险预警、应急处置、工作约谈、责任追究、行政执法与刑事司法衔接等“八大工作机制”,完善了“从农田到餐桌”的全过程、无缝隙的食品安全监管链条。同时，研究制定了食品安全黑名单管理办法、投诉举报接待日工作制度、食品安全舆情处置办法实施细则、食品抽检监测信息上报制度、食品安全月督导制度、食品安全工作信息报告制度等六项制度。在部门层次上，监管机制表现为“4+2”模式。新食药监局制定了隐患排查、风险会商联席会议、重大信息报送、新闻宣传等四项长效工作制度。其他部门推行了内部执法配合机制和行政案件执法协作机制等两项制度。此外，石家庄市还制定和实施了“食药安全，诚信河北”的行动计划，开展了食品安全县创建活动，注重对小型食品生产经营新业态进行监督，并突出重点，加强隐患排查。

　　石家庄模式的特征、优势与不足：第一，建立综合协调机构（“食安委”和“食安办”）解决主管部门之间职责不清、推诿扯皮等问题；第二，实行全方位、全过程、无缝隙监管；第三，在监管分工的基础上实行高层整合；第四，突出重点，注意边缘；第五，加强以诚信为主的文化基础环境建设。但这种模式也存在一定的不足：推行成本高，实施障碍多，社会因素调动不足，市场机制利用不充分等。

　　（二）涉县模式
　　
　　邯郸市涉县在食品安全政府监管体制上实行“三合一”整合模式，即把食品药品监督管理局、质量技术监督局、工商行政管理局三个部门合并，统一行使监管职能。2014 年 10 月，三部门组建成“涉县食品药品质监工商行政管理局”,在河北省县级层面上率先建立了大部门监管体制。整合后的政府监管实行“一个部门办事、一个窗口投诉、一支队伍执法监管”的服务和监管模式。“一个部门办事”是指行政审批工作由原来的三个部门分别受理改为一个部门统一受理；“一个窗口投诉”意指原来的“12331”、“12365”、“12315”三个受理平台整合成由一个机构负责的统一流程来完成；“一支队伍执法监管”是指将原来三个部门的执法队伍、检验检测资源、质量检测机构按照专业化目标要求，进行一体化整合，形成统一的监管执法队伍。

　　在食品安全监管机制上，涉县实行了综合协调制、质量问题追责制和溯源制以及举报有奖、诚信建设、信息保障、重点监控等机制。

　　涉县模式的特征、优势与不足：第一，进行机构和职能整合，实行“大部制”,即把职能相关性较强的食药监局、质监局、工商局等部门合并成一个“食品药品质监工商行政管理局”,统一行使职权。

　　直接整合的结果在于它避免了三部门职责不清、推诿扯皮等问题，节约了内部协调成本和外部执行成本。第二，实施了符合基层监管实际的政策措施，如追责制、溯源制、重点监控等。第三，注重加强基础建设，如诚信文化、信息保障等。然而，这种模式也存在一些不足，如：整合工作简单粗糙，缺少精细设计；缺少辅助性的配套机制，对一些措施推行的监督还不到位；社会力量支持不足等。

　　二、创新途径探索
　　
　　（一）基础理论
　　
　　探索食品安全体制机制创新途径需要依据一定的理论，这里主要介绍组织协调理论、机制结构理论、责任追溯理论，阐明与本文研究内容的联系。

　　1.组织协调理论 组织协调理论认为按照职能分工所组建的组织机构往往会产生推诿扯皮、矛盾纠纷等问题，这些问题会对组织运行造成损害，因此需要进行协调。解决组织协调问题一般有两种途径：设立专门的协调机构；合并具有相近职能的机构。前者如石家庄模式，后者如涉县模式。

　　前者适用于职能部门较大、涉及面广的情况，后者则相反。前者仍保持原来专业分工的优势，但协调成本较高；后者则相反。前者需要赋予专门协调部门较高的权威，以应对各种阻碍，后者需要解决大部门自身的管理问题。两种途径各有利弊，须依情况而定。

　　2.机制结构理论 组织运行需要一系列机制的驱动，这些机制相互联系、相互作用，以一定的方式构成一个机制体系。这个体系往往包括内部机制与外部机制、激励机制和约束机制、横向机制与纵向机制，等等。内部和外部机制分别对组织内部和外部人员的行为起引导和驱动作用。在食品安全政府监管上，对政府监管部门人员起引导和驱动作用的就属于内部机制，如根据监管绩效进行奖励、批评、职务升降等；对严格自律的食品企业予以优惠，对能够积极监督的社会组织和公民个人给予褒奖，则属于外部机制。激励机制是对正向的行为予以肯定和鼓励，约束机制是对负向的行为予以否定和制约。在食品安全监管上，对于监管部门内外的积极行为（如严格执法、遵法）给予奖励，对消极行为（如工作懈怠、徇私舞弊、制售假冒伪劣产品）给予制裁。横向机制体现在政府主管部门对职权范围内的食品安全事务进行监管所形成的关系上，如农业行政部门对初级产品的生产以及原料、化肥、农药的使用进行监管的驱动与制约过程。纵向机制则是按照食品链运行的顺序，不同部门依据不同分工对各自职责范围内的食品安全事务进行监管所形成的贯穿整个食品链的机制体系，从而形成了从农田到餐桌的管理。

　　3.责任追溯理论 责任是一种约束。对一个组织来说，它既包括内部和外部责任，也包括直接和间接责任。食品安全内部责任是指监管部门及其工作人员对监管工作应负的责任；外部责任是指食品经营企业、社会组织、公民个人所应具有的责任。就政府而言，直接责任一般指政府监管部门及其人员所承担的与其工作直接相连的责任，而间接责任意指并非部门或人员的直接行为所造成的，但却与之有一定关系的责任。责任机制是一种综合性的约束机制，它包括由各种责任所形成的机制体系。所谓责任追溯就是从直接责任追查到间接责任，或者沿着食品链逆向追查责任源，并按责任大小、轻重予以相应制裁的过程和机制。它既适用于内部责任，也适用于外部责任，还可以内外兼顾。责任追溯能够使更多的间接责任者及原始责任者被查出并受到制裁，从而使责任机制更好地发挥作用。同时，它能与问题食品的溯源机制相互配合，从而把内外责任机制有效地连结起来。

　　（二）主要途径
　　
　　参照典型模式，依据相关理论，河北省食品安全政府监管体制机制创新应做到以下几点：

　　1.省、市（地级市）级政府应以石家庄模式为典范，县级（含县级市）政府应以涉县模式为参照。

　　省、市级政府辖域较大，职能分工和专业性监管很重要，部门监管应保持一定的独立性，因此应发展以设立专门协调机构为主的组织协调模式即石家庄模式。县级政府辖域较小，直接监管行为较多，监管事务的复杂性较低，直接合并一些部门不致于使部门规模过大、运转不灵，所以可用“大部门”

　　整合模式即涉县模式，直接解决协调问题。

　　2.增强食安委和食安办的控制力和协调权威。

　　调查表明，省、市食安委和食安办对各食品安全监管部门缺少实质性的制约力，表现为没有对监管部门进行惩戒和控制的具有实效性的手段和工具。比如，如果监管单位没有按照食安办的要求去做，食安办则拿不出有实际效果的制约办法，因为食安办没有控制监管部门的人权和财权。所以，本文建议给食安办一定的财权（比如经费控制权）和一定的人事参与权，以保证食安办的协调功能得到充分发挥。

　　3.完善横向监管机制，切实做到无缝隙、无遗漏监管。进一步明确各环节主管部门的职责权限，对边缘区域、交叉区域、模糊区域进行清晰界分，暂时不能严格界分的，由食安办指定部门负责。根据河北省实际状况，市、县、乡镇政府今后应加大对新业态食品、小作坊、街头摊点等生产经营活动进行监督检查。本文建议实行隐身暗查、实地调查、随机抽查、设置联络员等制度。

　　4.改革政府绩效评价机制，增大食品安全事项的权重。食品安全监管仅有追责制还不够，还要切实体现在对政府部门及其工作人员的政绩考核之中。调查表明，河北省在这方面做的还有所欠缺。

　　本文建议把食品安全列为组织部门考察干部政绩的主要指标，增加指标的权值，对主管食品安全的领导者的考核尤其如此。具体标准由组织部门负责设计和论证。

　　5.充分调动社会力量参与监督。食品安全监管是一个巨大的社会系统工程，仅凭政府一方之力很难达到理想目标。河北省（中国基本也如此）食品生产经营布局具有分散化、小型化的特征，受监管成本制约和信息不对称的影响，政府部门的监督难免出现“没有监督、不能监督、无法监督”的问题，这需要社会力量的补充和斧正。政府要通过完善企业自律、减小信息差距、联合监管、食品行业建设、疏浚信息渠道、扩大宣传、有奖举报等措施调动社会力量，实现全方位、无罅隙的监管。

　　6.政府要充分利用信息机制和市场机制实现监管目标。信息机制、市场机制是政府外部监管机制的主体，是保障食品企业自觉自律的重要工具。

　　良好的信息机制能够保证食品经营企业被社会充分地感知和认识，健全的市场机制能够使食品经营“诚实守信者得利，弄虚作假者受损”,从而使不自律者自律，自律者永久自律。市场机制发挥作用的关键是消费者对经营者“知”的问题，所以信息机制是市场机制的必要条件。政府的主要任务就在于保障和完善信息机制。本文建议政府部门充分利用媒体的作用，通过“消费者反映-媒体公布-公众知晓-市场机制调节-企业自律”的影响机制链实现监管目标。

　　参考文献：

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　　[5]中国农产品质量安全法。
　　[6]国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见（2013）。
　　[7]河北省食品安全企业标准备案管理办法（2014）。
　　[8]河北省食品安全监督管理规定（2013）。
　　[9]河北省办公厅关于印发食品安全全程监管机制等六个文件的通知（2011）。
　　[10]石家庄市第十三届人大常委会第十二次会议文件（2014）。