我国森林经营法律制度现状与优化措施

　　摘    要：　森林经营法律制度是我国开展森林经营活动的法律依据和制度保障, 本文对森林经营法律制度进行了概括性的论述, 在此基础上介绍我国现行森林经营法律制度现状, 同时指出我国森林经营法律制度中存在的问题并提出改进措施。

　　关键词：　森林经营; 法律制度; 分类经营;
 

　　2017年10月18日, ***总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上所作的报告中明确指出:“我们要牢固树立社会主义生态文明观, 推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局, 为保护生态环境作出我们这代人的努力!”森林经营关乎生态文明建设和绿色发展战略部署, 建立和完善森林经营法律体系对于规范我国森林经营管理制度具有重要的意义[1]。

　　1、 森林经营法律制度概述

　　森林经营一般是指各种森林培育措施的总称, 包括森林采伐与更新、森林保护 (例如森林防火、病虫害防治) 、无林地造林、副产品经营和利用、采伐更新以及城市森林的建立与抚育管理等林事活动。森林经营法律则是指所有调整森林经营过程中产生的民事、行政、刑事法律关系的法律规范的总称。综观我国现行法律法规, 森林经营法律法规主要包括:

　　2、 我国森林经营法律制度现状

　　根据我国《森林法》的规定和森林法学者的研究, 目前我国森林经营法律制度内容和现状如下:
 

　　2.1、 林权制度

　　所谓林权, 是指在森林经营过程中产生的各项权利, 例如所有权、经营权、收益权、流转权、生态补偿权等, 统而言之, 包括林地承包经营权和林地所有权。根据《物权法》、《森林法》以及《森林法实施条例》的规定, 我国森林所有权主体为国家或集体, 森林、林木、林地的所有权和使用者权利受法律保护。经营防护林和特种用途林的经营者则有获得生态效益补偿的权利。经营用材林、经济林和薪炭林的经营者则依法享有经营权、收益权等合法权益[2]。

　　2016年11月, 国务院办公厅印发《关于完善集体林权制度的意见》, 该意见提出建立公益林动态管理机制, 放活商品林经营权, 强调积极稳妥流转集体林权, 建立健全对工商资本流转林权的监管制度;充分发挥林业融资作用加大金融支持力度, 推广“林权抵押+林权收储+森林保险”贷款模式和“企业申请、部门推荐、银行审批”运行机制。该意见的颁布为我国林权改革注入了新的活力, 使我国森林经营林权制度得以不断完善。

　　2.2、 森林采伐限额制度

　　根据《森林法》、《森林法实施条例》等法律法规的规定, 我国森林采伐实行限额审批制度, 采伐森林均需要严格依照法定程序和条件申请采伐许可证。对不同类型的森林则采取不同采伐方式或者规定不同采伐限额, 例如根据现行政策, 公益林只可以进行抚育或者更新性质采伐, 对于商品林则一般只允许小面积采伐。2009年《国家林业局关于改革和完善集体林采伐管理的意见》 (林资发[2009]166号) 规定森林采伐推行采伐限额公示制, 逐步实现由限额指标管理向采伐备案管理的转变允许商品林的采伐指标期限内结转, 同时指出要建立以森林经营方案为基础的森林可持续经营新体制[3]。

　　2.3、 森林生态效益补偿制度

　　根据《森林法》第八条第二款的规定, 国家设立森林生态效益补偿基金, 用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。《森林法实施条例》第十五条第三款规定, 能够获得生态效益补偿的仅限于防护林与特种用途林的经营者, 但对于具体的补偿标准和实施办法并未有具体规定。2004年《中央森林生态效益补偿基金管理办法》颁布实施, 该办法正式确立了中央财政森林生态效益补偿基金制度。根据该办法, 国家级公益林地经营者可以获得中央财政补偿基金;国有生态公益林补偿标准为5元/年.亩, 集体或个人所有生态公益林补偿标准为10元/年.亩。

　　2.4、 森林分类经营制度

　　森林分类经营是指根据生态环境保护、社会经济发展需求等因素, 将森林按不同的经营目的进行整合分类, 采取经济、行政和法律等手段实施经营管理, 从而可以最大限度地取得经营效益的森林经营管理方法。根据《森林法》第四条规定, 我国森林经营区分为防护林、用材林、经济林、薪材林以及特种用途林, 其中防护林和特种用途林属于公益林, 其余三类森林资源则属于商品林。公益林的经营管理侧重于国家生态安全与环境保护等公共利益的维护, 对生态林有生态效益补偿制度。商品林的经营则主要侧重于市场经济发展的经济需求, 为社会提供充足的木材以及林产品[4]。

　　2.5、 森林经营方案编制制度

　　根据《森林法》第十六条, 国有林业企业事业单位和自然保护区负责编制森林经营方案, 并向上级主管部门报批后实行。林业主管部门需要指导农村集体经济组织、国有的农场、牧场、工矿企业等单位的森林经营方案编制工作的开展。根据《森林法实施条例》第十一条, 国务院林业主管部门组织实施重点林区编制森林经营方案工作, 县级以上地方人民政府林业主管部门组织实施其他森林编制森林经营方案工作。2012年先后颁布实施的《森林经营方案编制与实施规范》与《国有林场森林经营方案编制和实施工作的指导意见》对森林经营方案编制的工作要求和规范进行了具体地规定。

　　3、 我国森林经营法律制度存在的问题及改进措施

　　根据对我国现行森林法律制度的分析和森林经营管理工作的开展情况, 目前我国森林经营法律制度还存在一些问题, 有待于进一步完善和改进。

　　3.1、 林地经营权流转无序

　　目前, 我国的林权法律制度虽然规定了森林经营者的承包经营权、流转权等权利。但是在实践运行过程中, 存在着经营权流转无序, 承包权与经营权属不分等现象。这就导致森林经营过程中林权人的权益无法得到充分保障, 林权流转不规范的问题。因此, 建议继续深入推进林权制度改革, 具体规定林地经营权的流转程序和法律形式, 从而真正稳定林权人承包权、落实经营者经营权, 引导经营权有序流转, 实现“山林增值、林农增收、生态良好”的目标。

　　3.2、 森林生态效益补偿金来源单一

　　根据《中央森林生态效益补偿基金管理办法》, 目前我国森林生态效益补偿金局限于政府的财政拨款, 来源单一。这使得政府部门背负较大的财政压力, 仅仅靠政府财政拨款解决我国庞大的公益林生态效益补偿问题是不合理不科学的。从目前公益林生态效益补偿标准来看, 也存在补偿标准相对较低的问题, 这对于调动经营者科学经营林地资源非常不利。因此建议一方面, 相关部门应该建立完善生态效益补偿基金的筹措机制, 拓展生态效益补偿基金的来源;另一面根据经济发展水平适当提高生态效益补偿基金的补偿标准。

　　3.3、 森林资源公众参与制度缺失

　　所谓森林资源公众参与是指在森林资源开发利用和保护过程中公众参与决策、管理、监督。在其他国家森林立法中, 规定普遍的公众参与制度是通行做法。而现行我国《森林法》则仅仅规定了公民参与植树造林的义务, 对于公众参与决策、监督森林资源开发和保护等问题则未加以规定。这不利于推进我国生态文明建设, 不利于调动人民群众参与森林资源保护的积极性。因此建议立法部门完善《森林法》等法律法规, 规定公民在森林资源开发利用和保护方面享有参与决策和监督的权利, 从而引导全社会形成全民参与、全民共享的生态文明建设新风向。

　　3.4、 林业行政部门功能定位转型

　　有学者指出, 市场经济条件下, 森林经营最有效的促进和激励机制就是权利和利益机制, 而现行森林经营法律制度中林业主管部门主要充当的是以权力为导向的管理者角色。随着我国森林经营法律制度不断完善和政府对森林管理认识的不断深入, 林业主管部门将逐渐从管理者向服务者的功能定位转型, 工作重点由行政审批改为备案监督。因此建议对我国现行森林经营法律法规进行系统整合, 将林业部门职能转变体现在法律规范中, 从而促进行政部门在森林经营工作中更好地发挥作用。

　　2018年新修订的《中华人民共和国宪法》第一次将“生态文明建设”纳入宪法当中, 规定“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展”。这充分体现了各族人民对于生态环境保护的重视, 而建立健全科学合理的森林经营法律制度, 无疑对于生态文明建设具有至关重要作用。

　　参考文献：

　　[1]吴靓.论我国森林法的完善[D].石家庄:石家庄经济学院, 2013.
　　[2]张新华, 张晓涛, 房吉兰, 左春波.市场经济体制下森林分类经营法律问题探索[J].中小企业管理与科技 (上半月) , 2008, (05) :227-228.
　　[3]王恒.论我国森林分类经营法律制度构建[D].哈尔滨:东北林业大学, 2006.
　　[4]李媛媛.森林经营法律制度研究[D].哈尔滨:东北林业大学, 2005.