新修订《森林法》的转变与不足

　　摘    要：　《中华人民共和国森林法》是保护发展森林资源，维护森林生态系统安全稳定的主要法律依据。该法2019年进行了第三次修订，并于2020年7月1日起实施。本文剖析新《森林法》修订的背景，梳理它在发展理念原则、经营管理模式、制度保障设计方面发生的重大转变，指出它未能以“绿色发展”原则取代“可持续发展”原则，未能有力彰显和有效救济部分权利，未能充分明晰和细化某些职责等改进空间。

　　关键词 :     森林法;转变;观望;

　　一、新《森林法》修订背景

　　森林，从面积、结构、生物量和初级生产力等各个维度来看，无不是最具规模的陆地生态系统，为人类经济、社会发展提供了无法估量的支持和保障。习近平同志曾指出，森林是国家、民族最大的生存资本，关系生存安全、淡水安全、国土安全、物种安全、气候安全和国家外交战略大局。原《森林法》1984年经六届全国人大常委会第七次会议审议批准，并于1998年和2009年进行了修订。30余年的实施，其在保护和合理利用森林资源，加快国土绿化，促进林业发展等方面发挥了十分重要的作用。

　　党的十八大以来，党中央坚持把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，为推动林业高质量发展指明了根本方向。法与时转，治与世宜。新时期，我国林业建设面临的形势、任务和功能定位，较过去已有明显变化，迫切需要《森林法》与之呼应，并施以指引和保障。2019年12月28日，十三届全国人大常委会第十五次会议审议通过了新修订的《森林法》（2020年7月1日起实施）。新修订的《森林法》在立法理念和制度设计上的转变令人欣喜，在某些原则和制度上的观望同样也值得深思。

　　二、新《森林法》的转变

　　（一）响应时代呼唤，转变发展理念原则。

　　中国林业从以木材生产为主到以生态建设为主，从集体林权制度和国有林场等林业改革的全面深化到林农权益保护观念的不断强化，从资源合理利用论到可持续发展观再到生态文明观，堪称产生了天翻地覆的转变，取得了历史性的飞跃。体现在《森林法》修订的指导思想上，便是始终贯彻习近平生态文明思想，为生态文明建设给予法治保障，让林业建设发展更好地服务于人民群众对经济、社会、文化、生态等多方面美好生活的需求。为此，新修订的《森林法》在总则中规定“践行绿水青山就是金山银山理念”，将“保护、培育、利用森林资源应当尊重自然、顺应自然，坚持生态优先、保护优先、保育结合、可持续发展”明确为基本原则。

　　这些理念和原则的转变也体现在了分则中，不仅增设森林资源保护发展目标责任制和考核评价制度，强化发展规划的引领作用，加强森林防火、林业有害生物防治、林业基础设施建设，加强造林绿化并丰富公民参与造林绿化的方式，重视科学保护修复森林生态系统，还强化森林权属保护，实行森林分类经营管理制度，建立森林生态效益补偿制度，将“绿水青山”和“金山银山”的辩证统一关系落实到具体的法律保障上，在推进构建现代林业治理体系，促进林业转型和绿色发展，加快国土绿化和提高森林质量的征程中迈出了至关重要的一步。

　　（二）兼顾多重效益，转变经营管理模式。

　　新修订的《森林法》将以发挥生态效益为主要目的，生态区位重要或者生态状况脆弱的林地和林地上的森林划定为公益林，并明确八类区域的林地和林地上的森林应当划定为公益林，而未明确为公益林的林地和林地上的森林则是商品林的范畴。国家对公益林实施严格保护，商品林则是林业经营者的“责任田”，由其依法自主经营。对公益林和商品林采取不同的经营管理政策，让森林的生态效益和经济效益实现了“两全其美”。

　　针对公益林，新修订的《森林法》还规定：“在符合公益林生态区位保护要求和不影响公益林生态功能的前提下，经科学论证，可以合理利用公益林林地资源和森林景观资源，适度开展林下经济、森林旅游等。”这意味着在尊重自然、顺应自然的前提下，适度经营公益林同样兼顾了更好地发挥生态保护效益、发挥一定的经济效益和满足人民群众亲近自然、陶冶身心的社会效益等多重效益。

　　针对商品林，新修订的《森林法》既授予经营者在不破坏生态的前提下，依法享有的自主经营权，允许他们采取集约化的经营措施，提高经济效益，同时也要求兼顾生态效益，虽然可以采取包括皆伐在内的采伐方式，但被要求严格控制皆伐方式，且须按规定完成更新造林。

　　而坚持现行的森林采伐限额和采伐许可证模式，同时根据“放管服”改革的要求下放采伐限额审批权，缩小采伐许可证的核发范围，突出森林经营方案的重要性，取消木材经营管理中关于生产计划、运输许可证等计划经济意味较重的内容，则是合理把握“放”与“抓”的分寸，让政府调控和市场调节产生“1+1>2”的效益。

　　（三）重视主体利益，转变制度保障设计。

　　如果无法激发林业经营主体，特别是众多林农家庭和新型林业经营主体的积极性，各项措施也终究是无源之水、无本之木。因此，《森林法》此次修订在充分重视森林生态效益的同时，还高度重视森林权利人（地区）的利益。

　　新修订的《森林法》专门增加一章，以明晰“森林权属”，并明确表示国有森林的所有权由国务院行使，国务院可以授权有关部门行使所有者职责；对破坏森林资源造成生态环境损害的行为，可分级由有关部门依法提起公益诉讼；对森林、林木、林地的所有权、使用权予以登记保护；多种所有制的林业经营主体可以依法取得国有森林、林木和林地的使用权，且该使用权经过法定程式批准后，可以转让、出租、作价出资等；征收、征用林地、林木应基于公共利益需要，如生态保护、基础设施建设等，且必须依法取得有关批准，支付公平、合理的补偿；对公益林划定涉及非国有林林地的，应当与权利人签订书面协议，并给予合理补偿；由国家作为主体建立森林生态效益补偿制度，对重点生态功能区转移支付政策进行完善，指示引导受益区域和森林生态保护区域人民政府采取协商等方法开展生态效益补偿。

　　在保障林业经营主体的处置权方面，特别是在林木采伐管理方面，新修订的《森林法》不仅取消了木材运输许可制度，还调整了采伐许可证核发范围，规定了自然保护区以外的竹林不再需要申请采伐许可证；完善了采伐许可证审批程式，删除了采伐目的、林况等采伐申请材料要求，不再“一刀切”地要求申请人必须提交伐区调查设计材料，并规定符合林木采伐技术规程的，应当及时核发采伐许可证。

　　三、新《森林法》的观望

　　法律永远都有其滞后性，从其制定的那刻起，就已经与这个世界因变化产生的适用差异越来越大。新修订的《森林法》也不例外，个别有待明确的原则，部分需要调整的权利义务关系，未能在此次修订中“开花结果”。

　　（一）“绿色发展”原则未能取代“可持续发展”原则，实属遗憾。

　　自1987年《我们共同的未来》提出“可持续发展”后，这种发展模式一度为世界经济和社会的转型注入强劲生机，但它依然是根植于“人类中心主义”世界观土壤的工业文明发展观。世界资源量上限与国家赶超战略的冲突，落后国家“可持续生存”与世界范围“可持续发展”的冲突，国家意志与国际普遍意志的冲突，人类生存与种族生存、国家生存的冲突，终极人类文明与阶段性人类发展局限的冲突等等，让“可持续发展”模式在新时代亟须完成自我革命，实现转型升级。而在汲取中国传统文化和世界优秀文化的基础上，以生态文明理念为理论基础的“绿色发展”模式，帮助中国在进入21世纪后不仅避免了生态赤字危机，正在全面开展的生态文明建设还引领了世界生态文明时代。因此，“绿色发展”是人类发展的必然选择，与已往的粗放发展存在根本上的差异。前者是“前人栽树，后人乘凉”，后两者一个是“吃祖宗饭，造子孙孽”，一个是“吃祖宗饭，可是不造子孙孽”，显然与人类命运共同体理念无法契合。

　　（二）部分权利未能得到有力彰显和有效救济。

　　新修订的《森林法》理应支持森林环境权、森林保护知情权、森林保护参与权、森林保护救济权等，赋予大众有进入森林游憩、观赏的权利，有从当局获得森林保护信息的权利，社会组织、林农等大众有参加当局森林保护决策的权利，林农当合法权利受损时有诉诸于法律救济的权利。而第六十八条针对破坏森林资源造成生态环境损坏的行政行为和民事行为，应允许有关机关和组织均可依法向人民法院提起诉讼。如斯，国有和集体所有森林生态环境损害的补救或能得到两相结合的妥善处理。

　　（三）某些职责的设置有待进一步明晰和细化。

　　针对破坏森林资源造成生态环境损害的行为，可依法提起诉讼的有关部门应确定优先级或指明由谁牵头，作为共同原告，以避免相互推诿扯皮，影响森林资源的保护修复。国有森林、林地、林木，应着重明确可依据“有偿使用”原则，由多种所有制形式的林业经营主体依法使用，以避免权力滥用和国有资产流失。也应进一步规范林权流转程式，明确规定：国家应采用抵押担保等方式，防范化解林权流转的风险。同时，还应进一步具化生态补偿条目，对适用租赁、赎买、置换的前提和顺序做出原则性规定，增强可操作性。另外，执法查处的顺利开展，必须依托执法机构的合理设置或执法机构被赋予明确的权力，应在第六十六条增添“设立林业执法综合机构和队伍”条目。如斯，林业主管部门便可依法建立林业综合行政执法机构和队伍，履行监督检查森林资源保护、修复、利用、更新等职能。而在废止木材运输证后，为提高林木采伐监督检查的效能，也应明确“采伐林木来源标识制度”，不然将会使监督检查“无手可抓”。第七十六条，盗伐、滥伐的林木或所得收益该如何处置？罚款是在没收变卖盗伐、滥伐林木所得收益的基础上还是如何？都应予以明确。

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