我国《森林法》的基本概念和立法目的的完善

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【题目】森林资源保护和利用法律体系建设研究   
【第一章】中华人民共和国森林法优化探析绪论    
【第二章】我国森林资源法律制度的概述   
【第三章】我国《森林法》的基本概念和立法目的的完善   
【4.1  4.2】完善森林生态效益补偿基金制度的建议  
【4.3  4.4】我国森林资源法律责任的完善建议   
【第五章】我国森林资源管理体制的完善 
【结论/参考文献】我国森林法的改进研究结论与参考文献

　　第 3 章 我国《森林法》的基本概念和立法目的的完善

　　法律概念是具有法律意义的概念，是认识法律与表达法律的基本要素，“法律概念是法律规范和法律制度的建筑材料”.我国森林法的相关概念应当在法律中体现出来，并予以完整的表达，这样才能更准确的运用法律。

　　3.1 我国《森林法》中的基本概念

　　3.1.1 我国《森林法》中“森林”概念的界定

　　我国森林法对于“森林”概念的规定经历了三个转变过程。第一个阶段只是初步确立了森林的作用，未具体确定森林的范围。1979 年 2 月 23 日通过的《中华人民共和国森林法（试行）》第一条中规定：“森林是国家的重要资源，能够提供木材和各种林产品，满足国家经济建设和人民生活的需要；能够调节气候、涵养水源、保持水土、防风固沙，保障农业、牧业的发展；能够防治空气污染，保护和美化环境，增强人民身心健康。” 1984 年 9 月 20 日通过，《中华人民共和国森林法》中未对“森林”的概念予以明确的规定。第二阶段，确立了“森林”的具体范围，但仅包括竹林。1986 年 4 月 28 日颁布的《中华人民共和国森林法实施细则》中第二条第二款规定：“森林，包括竹林。” 第三阶段，扩大了“森林”的范围，但是仅仅规定了经济林未涉及生态林。1998 年 4月 29 日修正的《中华人民共和国森林法》中未对“森林”的概念予以明确的规定。2000 年 1 月 29 日《中华人民共和国森林法实施条例》中第二条第二款规定：“森林，包括乔木林和竹林。”

　　我国森林法中对于“森林”概念的规定虽然有一定程度的转变，但是也仅涉及到了森林的经济价值，未体现出森林在生态系统中的重要作用。外国有关国家却将森林的生态价值规定到“森林”概念的具体内容当中。

　　捷克在 1995 年《国家森林法》第二条规定了“森林指森林和构成森林环境以及实现森林功能的各种用地。”5俄罗斯 2006 年《俄罗斯联邦林业法典》中第四条提出森林的概念为“森林的利用、保护、病虫害防治、再生，依照森林作为生态系统或自然资源的概念实施。”6德国 1998 年《森林法》第二条中规定了“森林是指生长森林植物的土地。皆伐后的林地、进行了过度透光疏伐的林地、林道、森林区划带和安全隔离带、林中空地、后伐地、森林草地、非食肉的野生动物的栖息地、贮木场以及其它的与森林有关的和服务于森林的土地也属森林7”.

　　我国《森林法实施条例》第二条所规定的森林仅仅包括乔木林和竹林。我国对于“森林”概念的规定比较简单，未体现出森林生态价值在整个生态系统中的重要意义。而外国对于“森林”概念规定的范围比较广，并且不仅仅考虑到森林经济价值同时还兼顾了森林的生态价值，如德国《森林法》中对于“森林”概念的规定：“皆伐后的林地、进行了过度透光疏伐的林地、林道、森林区划带和安全隔离带、林中空地、后伐地、森林草地、非食肉的野生动物的栖息地、贮木场以及其它的与森林有关的和服务于森林的土地也属森林”;有些国家则规定了“森林”的概念则规定了森林的生态功能，如俄罗斯的《俄罗斯联邦林业法典》中规定的内容。

　　通过对我国和外国有关国家森林资源法律法规中“森林”概念的比较和分析，笔者认为我国《森林法》中“森林”的概念应当既考虑到森林的经济因素又兼顾到森林的生态因素，将其界定为：森林是指以乔木林、灌木林和竹林为主体的并具有一定密度和面积的生态系统，其中包括林地、林木和其它林地植物等。

　　3.1.2 我国《森林法》中“森林资源”的概念界定

　　自 1979 年到 2000 年我国森林法中对于“森林资源”概念的规定经历了三个阶段，第一阶段，对“森林资源”的规定采用了广义的概念。1979 年 2 月 23日通过的《中华人民共和国森林法（试行）》中第二条规定：“森林资源包括林木、竹子和林地，以及林区范围内的植物和动物。”第二阶段，对“森林资源”的规定的范围进行了缩小，排除了林木和竹子。1984 年 9 月 20 日通过，《中华人民共和国森林法》中未对“森林资源”的概念予以明确的规定。1986 年 4 月28 日颁布的《中华人民共和国森林法实施细则》中规定：“森林资源，包括林地以及林区内野生的植物和动物。” 第三阶段，对“森林资源”概念的界定虽然扩大了范围，却未涉及无形的森林资源。1998 年 4 月 29 日修正的《中华人民共和国森林法》中未对“森林资源”的概念予以明确的规定。2000 年 1 月 29日《中华人民共和国森林法实施条例》第二条第一款规定：“森林资源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物。”

　　在我国《森林法实施条例》对“森林资源”采用了广义的概念，但是却未提及无形的森林环境资源。许多国家对森林资源做了广义的理解，认为“森林资源”是不仅具有现实能力同样具有潜在能力。俄罗斯的《林业经济手册》解释为：“完整的国家森林资源，是指全部森林以及林产品再生产所需要的和再生产过程中起辅助作用的没有覆盖森林的土地。”8巴西的《巴西公有林可持续经营管理法》中第 3 条第 2 款规定：“森林资源是指某一森林的各种基本组成成分和特种，具有提供林产品和服务的现实能力和潜在能力。”9通过国内外对“森林资源”概念的比较可以看出，我国在立法上对“森林资源”的定义仅仅包括森林，林木和林地等，仅对森林资源具有的现实能力有规定却对潜在能力没有规定。潜在能力如森林环境资源（环境旅游资源等）。笔者认为，森林环境资源同样是森林资源的组成不分，尤其随着人类对生态价值的认识的提高，我们更应重视对森林环境资源的合理利用和保护。

　　因此，笔者建议将森林环境资源纳入到森林资源的概念当中，将“森林资源”的概念界定为：森林资源是指一个国家或者地区林木、林地、森林和依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物以及森林环境资源等。

　　3.2 我国《森林法》立法目的的完善建议

　　一部法律的立法目的决定了制定和修改该部法律的所希望达到的目的和实现的结果。法的目的同时能衍生出法律的基本原则，基本原则的贯彻通过基本制度和措施来实现，从而形成一个相互协调、相互依赖、相互补充完整的法律体系。因此，森林法的立法目的有着举足轻重的作用。森林法的立法目的不仅体现了森林法的核心使命和基本精神以及价值理念，还体现森林法的制定修改、法律解释和具体的法律实施问题。由此可见，科学的设立森林法的立法目的有利于完善森林发的立法活动，推进森林法治建设并且对于具有基础性的作用。

　　3.2.1 我国《森林法》立法目的的历次修改及简要评析

　　我国森林法的立法目的经过了三个转变过程，第一时期是初步确立阶段，1979 年通过的《中华人民共和国森林法（试行）》第 1 条10确立了三大立法目的：合理开发利用森林资源；加快造林速度；加强森林保护管理。《森林法（试行）》制定时立法目的时虽然认识到森林的生态功能，但是却未在其中体现出生态建设的思想。第二时期，初步发展时期，1984 年通过的《森林法》第 1 条11确立了四大立法目的：发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品的作用；保护、培育和合理利用森林资源；加快国土绿化；适应社会主义建设和人民生活的需要。此次确立的立法目的添加了发挥森林提供生态服务和林产品功能作用、适应社会主义建设和人民生活的需要两大立法目的，但却未提及林业可持续发展的理念。第三阶段是继续发展时期，1998 年的《森林法》做了很多的修改，但是立法目的依然没有变化。我国《森林法》第一条规定：“为了、保护、培育和合理利用森林资源，加快国土绿化，发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品的作用，适应社会主义建设和人民生活的需要，制定本法。”森林资源可持续发展的理念仍旧没有体现出来。

　　自 1998 年修改的《森林法》施行以来，森林法的立法目的的设定对保护森林资源起到了重要和积极的作用。但是随着我国经济的发展，我国森林法已经严重的不适应现代可持续发展的需要，因此森林法的立法目的应该进行重新定位。

　　3.2.2 外国相关国家森林法律制度中关于立法目的的规定

　　第一，德国、捷克、芬兰的规定1998 年德国的《联邦森林法》第 1 条指出了立法目的：（1）因为森林的经济利用功能和森林对环境，特别是对自然环境的持续维护作用、对保护气候、涵养水源、净化空气、增加土壤肥力、美化景观、改善农业结构和基础设施以及对人们休养和游憩的作用，从而需要对森林进行保护，在需要的情况下扩大森林的面积并保障森林的持续经营；（2）促进林业经济发展；（3）寻求公共利益和森林所有者之间的平衡。

　　1995 年捷克的《森林法》第 1 条明确规定的立法目的是：“保护、管理、更新作为环境中不可替代的组成部分--‘森林’这一财富，以确保充分发挥森林的功能，并实现林业的可持续发展”.

　　1996 年芬兰的《森林法》第 1 条规定的立法目的为：“通过保证林业生产的可持续，同时保持生物多样性，促进森林经济效益、生态效益和社会效益的可持续经营和利用”.

　　第二，日本的规定日本采用《森林法》和《林业基本法》双轨并行的模式，1897 年第一部《森林法》的颁布，1964 年，日本首次制定并颁布了《林业法》。《森林法》着眼于森林资源的建设和保护；而《林业法》则规定的是关于基础产业的发展。日本为适应新形势的要求在 2001 年将《林业法》更名为《森林和林业基本法》。2001年日本的《森林和林业基本法》中第 1 条规定的立法目的为：通过建立基本原则及其实施细则，明确国家和地方政府的职责，全面系统地实施森林和林业的相关政策，从而稳定并提高人民的生活水平，促进国民经济的发展。15据统计，自 1951 年颁布实施以来，日本对《森林法》进行了多达 24 次的修订。2006 年6 月 2 日，《森林法》又一次被修订（2008 年 12 月 1 日起实施），其中规定的立法目的是：规定森林计划、保安林以及其他与森林相关的基本事项，促进森林资源的培育和森林生产力的提高，确保国土生态安全和国民经济发展。

　　第三，巴西、美国的规定2006 年巴西的《公有林可持续经营管理法》第 1 条规定的立法目的简单但特殊，即：本法旨在加强公有林可持续经营管理，成立隶属巴西环境部的林业局，并设立国家森林发展基金。

　　2003 年，美国出台了《健康森林恢复法案》，第 2 条关于立法目的的规定得十分详细，即：旨在“（1）通过规划、优先处理及实施减少有害易燃物的授权项目，减少野火对社区、市政供水及其他有火灾风险的联邦土地的危害；（2）批准资助项目，提高森林生物质的商业利用价值（同时也有利于减少野火与病虫害的危害），利用森林生物质发电、供暖、运输、生产石油替代产品以及应用于其他商业目的；（3）加强流域保护，消除森林与草地健康面临的威胁，其中包括灾难性野火；（4）加强信息的系统化收集，减少病虫害以及损伤性化学试剂对森林与草地健康的影响；（5）提高病虫害早期检测能力，特别是对阔叶林构成威胁的病虫害；（6）保护、恢复和增强森林生态系统的组成部分：促进濒危物种的恢复；促进生物多样性；提高生产力与固碳能力”.

　　3.2.3 我国与外国森林法律中立法目的的比较

　　第一，大多数国家提出了可持续发展的理念，其中德国、芬兰等多数国家把促进林业的可持续经营或发展和确保森林资源的可持续利用直接确立为立法目的。而我国目前施行的《森林法》中的立法目的却未涉及可持续发展的相关规定。

　　第二，捷克、巴西和美国等大多数国家肯定了森林资源蕴藏的生态效益和社会效益，而不仅是经济效益。而我国的《森林法》中的立法目的未肯定森林资源的生态效益，仍然停留在注重森林资源的经济效益。

　　第三，外国相关国家的保护森林资源的法律中规定的立法目的有许多创新和突破是我国所没有的。德国和日本一些国家的立法目的体现出了以人为本的理念，树立了保护森林所有者的合法权益的立法目的，从而摆脱了森林法被视为森林管理法的固有观念。例如，德国《森林法》在其立法目的中提到的“寻求公共利益和森林所有者之间的平衡”,日本《林业法》在其立法目的提到的“把促进林业发展和提高人民的生活水平联系起来”.美国等一些国家的立法目的采用的是把森林的生态功能和减少二氧化碳排放联系起来。美国 2003 年的《健康森林恢复法案》把“开展植树造林，提高固碳能力”规定到了立法目的之中。

　　日本则采用了《森林法》和《林业法》的双轨模式，分别从森林资源保护和促进林业产业发展两个方面规定了各自的立法目的。这样的立法形式既凸出林产业的作用和地位，又突显了森林资源保障国土生态安全和资源持续供给的重要意义。

　　3.2.4 完善我国《森林法》立法目的的建议

　　第一，加强生态建设、确立森林资源可持续发展的思想、积极应对气候变化森林法制定初期，我国对于森林资源功能或价值的认识，基本停留在森林资源对于木材的供给功能上，而森林资源的生态服务功能未达到足够的认识。

　　因此，我国的森林经营就是针对森林资源的木材生产利用价值而存在的。当时森林法中存在的理论和技术均以满足木材生产为目的。譬如，永续利用理论、轮伐期、森林资源调查技术等。随着可持续发展时代的到来，人类逐渐发现森林资源的价值还包括木材生产、保护生物多样性、局部气候调节、碳汇、水源涵养和水土保持等诸多方面。

　　从生态学中提出的“负载定额”律中得知，任何的生态系统都有一个大致的负载或承载能力的上限。森林既属于环境要素，又属于自然资源中的可再生资源，资源的供给和生态服务功能均有一定的限度。因此，按照科学性的立法原则，森林资源的开发利用和培育管理都必须遵循其特别的生态规律，最终达到森林资源可持续利用。

　　近些年，气候变化问题备受全世界人民关注，因此森林资源在气候变化中的作用也突显了出来。森林进行光合作用的同时对于降低大气中温室气体浓度、调节气候和维持生态平衡起着十分重要的作用，因此森林资源被称为是最大的“储碳库”和最好的“吸尘器”.

　　因此，森林法的立法目的应当从促进森林经营和经济发展的传统角度转向促进森林生态建设、确保生态安全、建设生态文明，确立森林资源可持续发展的指导思想，合理利用森林资源功能应对气候变化。

　　第二，调整林业产业结构，改进林业发展方式，促进林业发展目前，我国林业仍存在历史积累的遗留问题，笔者认为必须通过对森林法立法目的的修改来予以解决。第一，我国是森林资源产业必须要做到优化产业结构。在原有的基础上继续加强资源培育为基础的第一产业，升级以产品质量为核心的第二产业，大力发展以生态旅游的第三产业。第二，森林资源的发展必须要积极改进林业的发展方式。在此过程中应当不断的推进集约化经营和技术进步，改进森林资源管理模式，提高林业发展的水平。我国森林法的立法目的中应当体现出利用科学技术创新，不断发展高新技术，积极改进林业发展的方式，可持续的发展我国的林业产业。