中国与韩国森林立法比较

　　摘要：作为成功进行植树造林、迅速实现国土绿化的国家，韩国实现森林生态修复的良好经验和森林管理政策获得世界瞩目。文中对于法律层面的韩国森林立法进行分析，并比较中韩两国森林立法异同。韩国森林立法已构建出较为完善的“基本法+单行法”体系，即以《森林基本法》为基本法、以《森林资源法》等19件专门法律为主干。中韩两国森林立法既体现出差异性，又存在共性。两国森林立法在体系化建设、政府职责、森林功能的规定、森林类别的界定等方面表现出显着不同，而在法律渊源、立法价值取向、林地管制和林木采伐制度、林业规划和经营方案制定等方面则体现出共性。韩国森林立法体系建设对完善我国森林立法具有一定借鉴意义。我国未来的森林立法应加强体系化建设，特别是针对森林旅游、森林康养等领域要增加专门立法。

　　关键词：森林立法; 基本法+单行法体系; 韩国;

　　作者简介：李祗辉，女，北京石油化工学院人文社科学院副教授，博士，近期研究方向为朝鲜、韩国绿色可持续发展政策、森林旅游康养等，E-mail:lizhihui@bipt.edu.cn。;

　　基金：北京石油化工学院旅游可持续发展研究中心项目（18032221001/017）;

　　Abstract：As one of the world' s model countries in successful afforestation and rapid land greening, the Republic of Korea( ROK) have attracted world attention for its good experiences in forest ecological restoration and forest governance policies. This paper analyzes the ROK's forest legislations, and also makes a comparative analysis of the forest legislation between China and the ROK. The ROK has built a relatively sound legal system featuring “basic law + separate law”,taking the Frame Act on Forestry as the basic law and 19 laws such as the Creation and Management of Forest Resources Act as the seperate laws. The forest legislation of China and the ROK has both differences and similarities. The differences reflect in the legal system development, government responsibilities, provisions of forest functions, and classification of forest categories, while the similarity lies in legal sources, legislative value orientation, forest land management and forest harvesting system, forestry planning and management plan formulation. The ROK's forest legislation system could provide certain references for improving China' s forest legislation. China' s future forest legislation should focus on the systematic development, especially on the special legislation for forest tourism and forest-based health caring.

　　Keyword：forest legislation; legal system of basic law + separate law; Republic of Korea;

　　韩国被联合国粮农组织（FAO）评价为第二次世界大战后成功实现森林绿化的国家，且在20世纪以来同时达到了国土绿化和经济增长的双重目标，其成功实现森林生态修复的经验和良好的森林管理政策获得世界瞩目[1]。韩国政府十分重视森林培育、保护和管理工作，为实现森林的可持续发展，建立了以“基本法+单行法”模式为主体、其他相关法律为补充的森林立法体系，为韩国林业发展提供了坚实的法治保障。

　　从世界范围来看，各国根据自己的国情和法律传统，对森林立法体系普遍采取“基本法+单行法”模式或法典化模式。“基本法+单行法”模式的优点是基本法与单行法分别立法，各单行法在不违背基本法基本理念的基础上与其保持规则上的一致性；法典化模式的优点是结构完整、体系严谨，但最大缺点在于需要有成熟的法学理论和较强的法典编纂技术予以支撑[2]。尽管我国的立法进程已经步入法典化时代，但法典编纂技术尚不成熟[3]，森林立法的法典化很难在短时间内完成。我国森林立法未来的发展路径应该是通过“基本法+单行法”模式形成层次分明、分工明确的法律制度体系。在这方面，韩国森林立法的“基本法+单行法”模式提供了有益借鉴。尽管各个国家在历史发展、观念结构等方面有很大不同，但不同的法律制度在面对同样问题时仍然可以提供类似的解决方案[4]。当今世界各国都面临着气候危机加剧以及生物多样性丧失等共性问题，而森林和树木可对解决此类问题发挥关键作用[5]。韩国在森林立法方面已构建了较为完善的法制体系，通过研究其制度体系可以获得解决问题的启迪。

　　在广义上，韩国的森林立法体系是以宪法原则为指导、由不同层次的有关森林方面的法律、总统令、总理令及部令、自治法规、行政规则等构成的系统。本文主要对法律层面的韩国森林立法进行研究，不涉及总统令、总理令及部令、自治法规、行政规则等相当于我国行政法规、部门规章、地方立法等方面的内容。

　　1 韩国森林资源和林业概况

　　韩国山林厅发布的《2020森林基本统计》数据显示，韩国现有森林面积628.6万hm2，占韩国国土面积的62.6%。森林覆盖率位居经合组织（OECD）国家第4位。森林蓄积量为10.4亿m3，单位面积平均蓄积量165.2 m3/hm2。国有林面积为165.3万hm2，占森林总面积的26.3%；蓄积量为3.0亿m3，单位面积平均蓄积量为182.0 m3/hm2。公有林面积为48.1万hm2，占森林总面积的7.7%；蓄积量为8 346.2万m3，单位面积平均蓄积量173.3 m3/hm2。私有林面积为415.2万hm2，占森林总面积的66.0%；蓄积量为6.5亿m3，单位面积平均蓄积量157.5 m3/hm[6]。2020年韩国林业产业实际总产值为22 051亿韩元，占实际国内生产总值的0.1%。2020年韩国从事林业产业的农户数为10.3万户，私有林主218.1万人[7]。

　　2 韩国森林立法发展沿革

　　韩国森林立法的体系化建设可以分为2个阶段：1961-2009年为“基本法+单行法”模式建立阶段，2010年至今为该模式完善阶段。

　　2.1“基本法+单行法”模式建立阶段（1961-2009年）

　　森林法是调整林业发展的基本法律[8]，在森林法律体系中具有“龙头”作用和统帅地位[9]。韩国森林立法体系化的源头要追溯至1961年出台的《森林法》。随着时代发展，伴随林业产业发展以及森林可持续经营和生态保护理念日益深入人心，韩国政府认识到单纯依靠一部《森林法》已不能满足经济社会发展的多元化需求，对《森林法》的修法重构提上日程。在20世纪90年代至2009年的近20年时间里，韩国政府通过拆分《森林法》对森林相关领域分别进行立法，确立了韩国森林立法的“基本法+单行法”模式。

　　在20世纪60年代，为了加快国土绿化和实现森林修复，韩国政府于1961年出台了以限制和保护为主要目标的《森林法》。但到了90年代，随着林业发展政策转移到森林资源化和林业产业化方向，原来的《森林法》已不能适应时代需求，韩国政府开始构建以《森林基本法》为基本法、各个领域专门立法为单行法的“基本法+单行法”法律体系。1997年出台《林业振兴促进法》（2002年更名为《林业与山村振兴促进法》，简称《林业振兴法》），2001年出台《树木园建设及振兴法》（2015年更名为《树木园庭园建设及振兴法》，简称《树木园庭园法》）和《森林基本法》，2002年出台《山地管理法》，2003年出台《白头大干保护法》（简称《白头大干法》），2005年出台《松材线虫病防治特别法》（简称《松材线虫防治法》），同年将原《森林法》拆分为《森林资源的培育与管理法》（简称《森林资源法》）、《国有林经营与管理法》（简称《国有林法》）、《森林文化休养法》（简称《森林休养法》），2006年原《森林法》在出台45年后被宣告废止。2009年出台《森林保护法》，标志着对原《森林法》的拆分和分别立法正式完成[10,11]。

　　截至2009年，韩国山林厅主管的森林立法共有14件，包括以《森林基本法》（2001）为基本法，《林业振兴法》（1997）、《树木园庭园法》（2001）、《山地管理法》（2002）、《白头大干法》（2003）、《森林资源法》（2005）、《国有林法》（2005）、《森林休养法》（2005）、《松材线虫防治法》（2005）、《森林保护法》（2009）、《森林组合法》（1980）、《森林组合改善法》（2007）等11个单行法为主干的共12件“基本法+单行法”模式的法律，以及《防沙事业法》（1962）、《请愿森林职员法》（1963）等2件涉林法律。

　　2.2“基本法+单行法”模式完善阶段（2010年至今）

　　韩国森林立法按照领域不同可以分为森林资源保护、森林资源培育、森林经营、森林利用、森林福祉5类。2009年之前出台的森林立法以森林资源保护和森林资源培育类的法律居多；从2010年开始，更多的森林利用和森林福祉类法律相继出台[10]。2011年，针对韩国特殊地区山地管理的实际情况，出台了《民统线特殊地区山地管理特别法》（简称《民统线山地法》）；同年，为了促进森林教育的发展，出台了《促进森林教育法》（简称《森林教育法》）。2012年为应对气候变化，出台了《碳汇维持和增加的法律》（简称《碳汇法》）；同年，为了提高木材利用效能，出台了《木材可持续利用法律》（简称《木材利用法》）。2015年为了构筑森林福祉体系，出台了《森林福祉振兴法》（简称《森林福祉法》）。2017年为了提高森林技术以及提升森林质量和保证生态安全，出台了《森林技术振兴与管理法律》（简称《森林技术法》）。2020年出台了《城市森林建设和管理法律》（简称《城市森林法》）。2021年为了保障2023年顺天湾国际园艺博览会成功举办，出台了《2023年顺天湾国际园艺博览会支援及事后利用的特别法》（简称《顺天湾园艺博览会法》）。截至2022年6月，韩国山林厅主管的现行有效森林法律简况见表1[12,13]。

表1 韩国山林厅主管的现行有效森林法律

　　目前韩国山林厅主管的森林相关立法共有22件（1+19+2）。其中，“1”指作为基本法的《森林基本法》，“19”指《森林资源法》等19件作为单行法的森林专门法律，这种“基本法+单行法”模式构成了韩国森林立法体系的主体。“2”指《防沙事业法》（1962年）和《请愿森林职员法》（1963年），是对韩国森林立法体系的有益补充。

　　历史地看，随着韩国森林和林业发展理念历经国土绿化、林业振兴、森林可持续经营、森林福祉，到经济森林、福祉森林、生态森林融合发展等不同阶段[14]，韩国森林立法体系也在不断发展和完善。如表1所示，自20世纪90年代末期开始，韩国进入森林立法的高峰期。目前，韩国森林立法的“基本法+单行法”体系已基本成熟，这些立法为保护、培育和合理利用森林资源，发挥森林多种功能，实现森林可持续发展提供了法律遵循。

　　3 中韩两国森林立法异同

　　我国《森林法》明确规定：“森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。”与此不同，韩国森林资源属私人所有的比例更大。两国在森林权属上这种显着的差异性也体现在森林立法上，但促进森林资源永续发展是人类的共同追求，因此中韩森林立法也存在共同之处。

　　3.1 两国森林立法的差异

　　3.1.1 森林立法体系化发展水平不同

　　如上所述，目前韩国的森林立法以《森林基本法》为基本法、以19件单行法为主干的“基本法+单行法”法制体系已基本成熟。而与此不同，在我国现行有效的292件法律中，森林立法主要是指《森林法》。作为规范我国森林和林业发展的基本法律，《森林法（试行）》于1979年2月23日第五届全国人大常委会第六次会议原则通过，《森林法》于1984年9月20日第六届全国人大常委会第七次会议通过。此后，《森林法》历经1998年的一次修正、2009年的一次打包修改和2019年的全面修订[15]。截至目前，我国除《森林法》外，并无其他的森林专门立法，森林立法还存在体系性的问题。此外，虽然我国《民法典》《土地管理法》《刑法》《防沙治沙法》《农村土地承包法》《农民专业合作社法》《种子法》《环境保护法》《野生动物保护法》《城乡规划法》《水土保持法》《乡村振兴促进法》等相关法律中也包含涉林内容，但是由于上述立法由各个不同部门主导，森林立法的目标和理念难以得到有效贯彻和实现。

　　3.1.2 在森林资源保护发展上政府职责不同

　　由于森林资源权属结构不同，两国政府在森林资源保护发展上的职责具有显着差异。在韩国，森林资源所有权人要对森林资源保护发展负主体责任，政府的职责主要是为森林资源保护发展创造有利条件和进行监督检查。韩国《森林资源法》第6条规定：“森林资源所有权人要对森林进行保护和管理”；第11条规定：“各级政府要对森林资源所有权人给予森林抚育方面的费用支持。”[16]与此不同，我国各级政府对森林资源保护发展负总责。2019年新修订的《森林法》强化了各级政府对森林资源保护和发展的责任，确立了森林资源保护发展目标责任制和考核评价制度。《森林法》第4条规定：“上级人民政府对下级人民政府完善森林资源保护发展目标和森林防火、重大林业有害生物防治工作的情况进行考核，并公开考核结果。”[15]

　　3.1.3关于森林功能的规定不同

　　韩国《森林基本法》第6条规定：“森林具有国土环境保全、提供林产品、增进森林福祉、维持和增加碳汇等多种功能。”针对森林的不同功能，韩国出台了《森林资源法》《森林保护法》《木材利用法》《森林休养法》《森林福祉法》《碳汇法》等多部单项立法。与此不同，在我国《森林法》中关于森林功能的规定并无“森林福祉”的内容。我国《森林法》第28条规定：“森林具有蓄水保土、调节气候、改善环境、维护生物多样性和提供林产品等多种功能。”针对森林具有的多种功能，我国并未进行单项立法，而是通过《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》（1985年）、《森林采伐更新管理办法》（1987年）、《森林防火条例》（1988年）、《森林病虫害防治条例》（1989年）等涉林行政法规以及部门规章等发挥作用。

　　3.1.4 关于森林类别的界定不同

　　韩国《森林资源法》第8条规定：“依据森林功能，森林可以划分为水源涵养林、森林灾害防止林、自然环境保全林、木材生产林、森林休养林、生活环境保全林等6大类。”与此不同，根据我国《森林法》第47条至51条规定，以主导功能和生态区位为依据，森林分为公益林和商品林。公益林以“发挥森林生态效益为主要目的”，核心是“严格保护”，并可以“适度开展林下经济、森林旅游等”；而商品林以满足人类社会的经济需求、获得最大经济产出为主要目的，核心是“依法自主经营”。此外，我国《森林法》附则第83条补充了森林“按照用途可以分为防护林、特种用途林、用材林、经济林和能源林”的相关内容，原因是考虑到原《森林法》已经实施多年，以划分5大林种为基础的制度设计已深入人心，为与原《森林法》相衔接，指引相关管理工作向公益林和商品林科学分类经营理念过渡[15]。

　　由上述分析可知，首先，中韩两国森林分类的依据不同，我国是按照主导功能和生态区位而韩国是按照森林功能来划分的；其次，由于我国对森林功能的规定中没有“森林福祉”的内容，因此在我国森林的分类中没有对应于韩国的休养林这一类别的森林；再次，虽然在我国《森林法》中明确了公益林在一定条件下可以适度开展森林旅游，但是法律对于何为“适度”并未明确界定，不利于更好地发挥森林的多种功能。

　　3.2 两国森林立法的共同之处

　　3.2.1 有共同法源

　　作为西方2大法系（大陆法系与英美法系）之一，大陆法系的分布范围极为广泛。中国和韩国均可纳入大陆法系或与大陆法系有着历史和现实的联系，现行法律渊源的基本成分都是制定法或成文法[4]。需要说明的是，韩国虽在整体上属于大陆法系的国家，但由于历史原因，其司法制度受到以美国为首的英美法系国家的深远影响，具有很多英美法系的特点。

　　3.2.2 价值取向具有相通性

　　两国的森林立法都将保护、培育和合理利用森林资源作为价值取向和目标。韩国《森林基本法》第1条是关于立法目的的规定，明确了《森林基本法》的立法目的包括4个方面的内容：一是确立森林政策的基本方向，二是发挥森林的多种功能，三是促进林业发展，四是为提高国民生活质量和国民经济发展作贡献。第2条是关于基本理念的规定，指出：“森林既是保障生态安全的重要资源，也是可以提供林产品的重要经济财富，是人类生存发展不可或缺的资产；要平衡好森林资源保护与利用的关系，实现森林的可持续经营。”我国《森林法》第1条也是关于立法目的的规定，以习近平生态文明思想为指导，确立了《森林法》的立法目的包括5个方面的内容：一是践行“绿水青山就是金山银山”理念，二是保护、培育和合理利用森林资源，三是加快国土绿化，四是保障森林生态安全，五是实现人与自然和谐共生[15]。

　　3.2.3 均明确了林地用途管制和林木采伐许可制度

　　两国均在相关的森林立法中明确了林地用途管制和林木采伐许可制度。韩国《森林基本法》第14条规定：“各级政府应制定林地的‘转用基准’（林地转为非林地的限额）。”韩国《山地管理法》第13条至21条规定：“林地转为非林地要实行许可制，……只有当直接为林业生产经营服务的工程设施等3类情况占用林地时才实行备案制。”韩国《森林资源法》第36条规定：“林木采伐实行许可制。……对于特殊森林生态地区和具有重要文物价值的受保护地区的林木不允许采伐。”我国《森林法》第36条至38条对林地总量控制、占用林地审批、临时使用林地进行了规定，第54条至60条对森林采伐限额、采伐许可证的核发等进行了说明。我国《森林法》确立了占用林地总量控制、建设项目占用林地审核、临时占用林地审批、直接为林业生产经营服务的工程设施占用林地审批的林地用途管制制度。同时，在坚持森林采伐限额制度的基础上，完善了林木采伐许可证核发范围、条件和申请材料，规范了自然保护区林木采伐和采挖移植林木管理[17]。

　　3.2.4 均纳入了林业发展规划和森林经营方案

　　通过林业发展规划和森林经营方案实现森林资源管理的思想在两国森林立法中均有体现[18]。韩国《森林基本法》第11条规定：“山林厅负责制定和实施森林基本规划。”韩国《国有林法》第3条规定：“山林厅应当依据森林基本规划和各地森林规划的要求，每隔10年编制国有林综合计划并负责实施”；第8条规定：“山林厅应当依据国有林综合计划的要求，每隔10年编制国有林经营计划并负责实施。”韩国《森林资源法》第13条规定：“各地方政府应当对其所有的公有林每隔10年编制森林经营计划并负责实施，其他公有林所有权人和私有林所有权人应当编写森林经营计划书（包含未来10年的森林经营计划），报相关部门批准后实施。”我国《森林法》第3章的题名为“发展规划”。其中，第25条和第26条对县级以上人民政府林业主管部门编制林业发展规划和编制林地保护利用、森林经营等相关专项规划进行了规定；第53条对编制森林经营方案进行了规定，指出：“国有林企业事业单位应当编制森林经营方案……国家支持、引导其他林业经营者编制森林经营方案。”

　　4 结论与启示

　　本文对于法律层面的韩国森林立法进行了研究，对中韩两国的森林立法进行了比较分析。作为世界上成功进行植树造林、迅速实现国土绿化的国家，韩国非常重视森林立法体系建设[19]。目前，韩国森林立法已形成了较为完善的“基本法+单行法”法制体系。其中，以《森林基本法》为基本法，以《森林资源法》等19件专门法律为主干，以《防沙事业法》《请愿森林职员法》为补充。

　　中韩两国的森林立法既体现出差异性，又存在共性。两国的森林立法在体系化建设、政府职责、森林功能的规定、森林类别的界定等方面表现出显着的不同，在法律渊源、立法价值取向、林地管制和林木采伐制度、林业规划和经营方案制定等方面则体现出共性。

　　深入研究韩国森林立法体系建设对完善我国森林立法制度具有一定的借鉴意义。韩国森林立法的“基本法+单行法”法制体系整体结构完整，作为基础性法律的《森林基本法》明确了韩国森林和林业发展的基本方向，《森林资源法》等19个单项专门法律涉及多个主体和涉林问题，非常细致。与之相比，我国的森林立法在体系化建设方面还存在缺失，专门法明显不足。未来的发展路径应该是通过“基本法+单行法”模式加强我国森林立法的体系化建设。

　　发展森林旅游康养是满足新时代人民生态产品需求的重要途径。韩国《森林休养法》《森林福祉法》为韩国自然休养林建设提供了法律保障和行动指南[20]。与之相比，目前我国《森林法》中对于森林旅游的相关表述过于模糊，关于森林康养等有关民生福祉的内容也未提及。从整体上看，我国有关森林旅游的立法主要分布于部门规章和地方性法规之中，立法层次较低，缺乏对整体利益及环境保护的全面考量[21]。未来在我国《森林法》修订中应进一步明确相关内容。此外，可先从易于操作的行政法规入手，完善森林旅游、森林康养方面的制度规定，同时进一步整合和完善相关部门规章和地方性法规，待时机成熟时进行专门立法。

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