区域经济发展失衡的原因与应对策略,区域经济学论文

　　摘要：　近年来,我国区域经济发展失衡在空间维度上主要表现为东部与中西部发展差距收窄、南北差距扩大、城市群一体化水平及发展动能逐步分化、核心城市的引力和辐射作用不强等特征。要从构建系统性内外开放体系、提升城市群协同创新水平、完善跨区域利益共享机制出发,在更大范围上优化对外开放格局、更深层次上提升内外开放质量、更大力度上健全内外开放体系,为区域经济协调发展注入新动能。

　　关键词：　开放; 区域经济; 协调发展;

　　Abstract：　In recent years, the regional economic development imbalances in China have mainly been characterized by the narrowing of the development gap between the east and the central and western regions, the widening gap between the north and the south, the integration level of urban agglomeration and the gradual differentiation of development kinetic energy, and the weak gravity and radiation of core cities. To build a systematic internal and external opening system, improve the level of collaborative innovation of urban agglomerations, and improve the cross-regional benefit sharing mechanism, optimize the pattern of opening to the outside world on a larger scale, improve the quality of internal and external opening at a deeper level, and make greater efforts to improve the internal and external opening system To inject new momentum into the coordinated development of the regional economy.

　　Keyword：　Opening-up; Regional Economies; Coordinated Development;

　　西部大开发、东北振兴等系列国家战略的实施，有力地推动了区域经济的跨越式发展，极大地改善了经济社会发展面貌，但由于区域间经济基础、资源禀赋等方面的差异，区域经济不平衡问题依旧突出。进一步厘清区域经济发展失衡的原因，更好地促进区域经济的协调发展，仍是当代中国经济发展的重要命题。

区域经济发展失衡的原因与应对策略

　　一、空间视阈下区域经济发展失衡的主要表现

　　（一）东部与中西部地区发展差距高位收敛，南北方经济不平衡现扩大迹象

　　改革开放以来，东部地区经济发展水平始终领先于中西部地区，并呈现出一定的阶段性特征。1978—1991年，地区间绝对差距由216元/人增至1213元/人，发展差距呈现缓慢扩大的态势。1992—2002年，绝对差距由1579元/人上升至7699元/人，扩大速率为17.74%。相对差距也由50.39%扩大至55.85%，增长了5.46个百分点，发展差距迅速扩大。2003年至今，地区间发展水平相对收窄，区域间人均GDP相对差由56.52%逐步下降至39.69%，发展差距呈现高位收敛的态势。

　　然而，南北方经济发展差距却于近年呈现出扩大迹象。自2012年以来，北方相对南方地区于计划经济时期积累的发展优势逐渐丧失，并在2015年被南方地区所超越。2012—2018年，南方相对北方地区绝对差从-2474元/人快速上升至9165元/人，扩大速率平均达到118%。特别是2015年，区域间绝对差扩大速率更是达到阶段性峰值325.58%。同时，南北地区经济发展水平的相对差也自2014年达到阶段性底部（1.44%）后迅速跃升至2018年的13.47%。区域间经济发展水平的快速波动加速了南北方经济总量的分化，北方GDP总量占全国比重由2012年的29.08%锐减至2018年的24.87%，其相对南方GDP总量更是从41%萎缩至31.1%，达到1978年以来最低水平。

　　（二）城市群一体化水平与发展动能逐渐分化

　　由于经济发展在空间分布上往往表现出非均衡特征，一国必然会存在少数城市群发挥着经济“增长极”的重要功能（Gottmann J,1957），城市群是区域发展的重要因素。

　　城市群的发展需要以产业为依托，产业发展水平与分工格局是实现城市群高水平协同的重要基础与核心条件。受制度性、结构性、发展阶段等因素影响，京津冀城市群较长三角、粤港澳大湾区产业发展水平与协同创新能力仍存在较大差距。特别是近年来，在国内外城市群竞争日趋加剧的背景下，京津冀城市群二三产业能级总体呈现出一定的弱化态势。2008—2017年，京津冀地区工业增加值占全国工业增加值比重约为8.89%，下降了1.63个百分点；服务业增加值占全国比重由11.78%降至11.33%，下滑了0.45%。同期，长三角地区工业增加值占全国工业增加值比重达到26.2%，仅下降0.1%，服务业增加值占全国比重却上升了1.1个百分点，达到24.3%。京津冀产业能级的弱化以及长三角、粤港澳大湾区的快速崛起，使诸多北京企业越过京津冀直接输出至东部城市群，且迁出企业多以“科学研究和技术服务业”“租赁和商务服务业”等高附加值、知识密集型企业为主，形成了群体性“蛙跳现象”。

　　（三）核心城市对外围区域的引力作用和辐射功能存在局限性

　　核心城市是城市群空间形态的重要构成，具有创新要素与高端产业高度集聚等诸多特征。中心城市的引领和辐射作用，对增强城市群内部各规模等级城市间的有机联系、促进城市群整体协调发展意义重大。然而，受制度、政策等多重因素影响，当前多数城市群核心城市的引领作用并未充分发挥，特别是部分省会城市和副省级城市问题凸显（张学良等，2020）。

　　（其中：Fab表示城市a与城市b之间的空间联系强度，Pa和Pb表示两城市年末总人口数，Qa和Qb为两城市地区生产总值，Ia和Ib表征两城市专利授权量，Dab代表两城市间的空间距离），我们分别对京津冀、长三角、珠三角城市群空间联系强度进行测算。结果显示（表1—表3），各城市群核心城市对外联系强度均以某几个邻近城市为出发点，向外围逐渐递减，如京津冀城市群中具有地理邻近优势的北京、天津、廊坊，其经济与创新的空间联系最为紧密；长三角城市群中以上海、苏州、无锡、嘉兴、南通、杭州、宁波间联系强度最高；珠三角城市群则以广州—佛山、广州—东莞、深圳—东莞、深圳—广州间引力最强。因此，在引力随距离增大而快速衰减的情况下，如果核心城市的引力作用不够强，就会导致诸多地处边缘位置的中小城市与周边城市空间联系出现断层。可以看到，京津冀、长三角、珠三角城市群内部核心城市的引力作用普遍较弱，大多局限于几个地理临近的核心城市之间，对外围及边缘城市的带动作用有限。另外，一些核心城市的辐射过程一定程度上还会屏蔽周边其他次核心城市辐射功能的发挥，对周边次核心城市发展产生抑制作用，从而进一步扩大核心—外围城市之间的发展差距。如京津冀城市群中，北京、天津作为双核心城市对石家庄等次核心城市对外辐射就具有屏蔽作用，一定程度上削弱了其辐射影响的范围（赵正等，2017）。

　　二、区域经济发展失衡的主要原因

　　（一）开放政策实施力度和产业结构的差异，致使区域经济差距加速扩大

　　区域政策是促进区域协调发展、优化空间布局结构、提高资源空间配置效率的重要途径和手段（孙久文等，2014）。中国区域经济的不平衡发展受改革开放以来中国非均衡、碎片化、分批次的对外开放战略影响显着（刘勇等，2017）。沿海地区凭借生产要素的自由流动以及经济发展自主权的扩大，充分利用市场化方式配置资源，率先融入全球经济，并推动地区要素生产率和利润率不断提高，由此吸引了中西部及北方地区劳动力、资本等生产要素的集聚。而中西部和北方地区由于吸引外资能力薄弱，在对外开放进程中逐渐沦为能源、资源等要素的提供者，无法直接参与全球价值链分工体系，从而阻碍了地区生产效率的提升和技术进步。

　　表1 京津冀城市群内部空间联系强度

　　表2 珠三角城市群内部空间联系强度

　　表3 长三角城市群内部空间联系强度

　　数据来源：《中国城市统计年鉴2018》、各城市《2018年统计年鉴》统计局及知识产权局网站。

　　经过长期的发展，东部和南方沿海区域依托良好的区位条件和制度优势，摆脱了计划经济时期的束缚，形成了较为完善的市场化体系，进而向全球价值链更高环节迈进。中西部与北方地区却只能继续承接东部地区的产业转移，其产品技术、品牌含量均较低，核心竞争力不足，处于价值链底部，致使人才等生产要素进一步大量流失，发展空间严重受限。特别是自2012年经济进入新常态以来，由于北方经济长期高度依赖于交通运输设备、金属冶炼和制品等重化工产业，发展惯性大、转型慢、缺乏韧性，其经济增速较南方地区回落速度和幅度更大。2018年，北方地区GDP增速相比2012年降幅高达4.16%，同期南方地区则仅降低2.03个百分点，下滑幅度是北方地区的一半，进一步导致南北发展差距的扩大。可见，虽然开放政策的实施有效推动了重点区域短时间内的快速崛起，但实施力度与产业结构上的差异，也加重了地区间经济发展的失衡，中国区域经济“东快西慢”“南升北降”的发展格局日趋强化。

　　（二）营商环境不完善，加剧三大城市群发展动力的空间极化

　　企业是区域经济运行的主体和创新活动的微观载体，而营商环境的优劣则直接关系到企业的选址与布局，对促进区域经济空间平衡意义重大。近年来，在大力推行“放管服”改革的背景下，各地通过削减行政审批事项、制定负面清单等方式，有效降低了企业制度性交易成本，营商环境得到极大改善。然而，随着我国以“城市”为主导的竞争格局向以“城市群”为主导的竞争新格局加速演变，城市群日益成为承载发展要素的主要空间形态，而其内部地区间营商环境的整体水平与竞争合力，日益成为区域经济发展的重要指标。如京津冀城市群内部天津、河北两地营商环境发展水平较北京具有较大差距，特别是河北在要素供给能力、产业配套体系、基础设施建设水平、行政服务效率等方面短板十分突出，加之地区性政策又缺乏基于城市群的一体化设计，横向协调不畅，诸如创新人才、高新技术企业资质互认等基础性联动机制缺失，放大了跨区域营商环境方面的缺陷。在北京实施减量发展的背景下，一大批受“双控”（控制人口规模/建设规模）、“三线”（严守人口总量上限/生态控制线/城市开发边界）约束而输出的北京企业却在津冀“接不住、落不下”，转而“蛙跳”至长三角、珠三角等城市群，并带动产业链上下游新创企业，以及技术、资本等创新要素的随之外流。

　　（三）利益共享与补偿机制缺失，致使城市间实质性合作严重不足

　　利益共享是区域合作的总体目标，利益补偿是建立合作的基本保障。目前，跨行政区经济合作主要以园区共建、产业链转移等形式展开，如长三角城市群以上海为龙头，浙江、江苏、安徽共同参与共建的园区已高达数百家，产业领域涉及机械制造、医药化工、服装纺织、电子信息等方面；京津冀城市群则以北京中关村为核心，持续向津冀等地区辐射共建园区，包括天津滨海中关村科技园、京津中关村科技新城、保定中关村创新中心等。然而，虽然各城市群园区共建项目数量众多，但实际运行效果却并不理想。推进过程往往涉及跨区域投资、企业转移、生态补偿等相关税收转移与分成、产值计算、补偿机制等问题，实施难度大，造成多数合作项目仅停留在高层次战略协议阶段，缺乏后续落实与跟进。少数已启动项目又普遍存在产业重复建设、同质化严重、地区比较优势无法充分体现等问题。

　　跨行政区利益分享不明晰，源于多方面体制机制障碍。由于国家层面并未给予相关的制度安排，使得多数地方性合作缺乏必要的法律效力，地方政府为规避风险而缺乏推进动力。同时，一些已取得国家授权的地区，由于政策的玻璃门槛较高导致可操作性不足，政策效果同样难以达到预期。如财政部和国家税务总局于2015年印发了《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》，明确“由迁出地政府主导、符合迁入地区产业布局条件、且迁出前三年内年均缴纳增值税、企业所得税、营业税‘三税’大于或等于2000万元的企业，纳入分享范围”。此政策对企业纳税额要求过高，鲜有迁移企业能满足该标准，导致该政策效果无法有效发挥（赵莉，2020）。另外，现行总分机构企业所得税汇总纳税等制度也缺乏对不同企业所在行业差别、外部效应，以及总分机构在不同地区所需生产要素成本的差异化考虑，而是采取“一刀切”的做法，统一按照“五五分成”的方式计算，难以有效促成跨行政区的合作形成合力。

　　三、以更高质量开放促进区域经济协调发展的基本逻辑

　　区域经济协调发展是对地区间经济发展效果、发展能力与发展机会平衡的综合建构（孙志燕等，2019）。“效果平衡”“能力平衡”“机会平衡”三者之间互为依存、相辅相成。其中，机会平衡是不同地区谋求公平发展的基本保障，能力平衡是实现空间协调的根本路径，而不同空间尺度下经济区、城市群、核心与外围城市之间经济发展效果的空间平衡则是区域经济协调发展的最终目标（贾珅，2019）。

　　不平衡是市场经济环境下区域经济发展的普遍规律。区域经济协调发展的效果平衡并不意味着各地区经济规模、发展速度的绝对均衡，而是要突出经济、社会的全面协调发展，推动经济发展成果能够更多、更公平地惠及各个区域，保障不同地区的人民能够共享发展红利。对外开放是形成中国区域发展战略、塑造中国区域经济格局的基本力量，中国区域经济格局的变化与对外开放的空间格局变化紧密相关。实现区域经济的协调发展，从根本上推动“效果平衡”，就必须改变沿海强内陆弱、东快西慢、南升北降的局面，在更大范围上优化开放的空间布局，推动形成陆海内外联动、东西双向互济的区域开放新格局。

　　发展能力的空间平衡是促进区域经济协调的根本路径。由于地区间区位条件、资源禀赋、发展阶段等基础性差异的存在，不同地区发展能力也各不相同，集中表现为创新能力、财政能力、治理能力等诸多方面。其中，创新作为新时期引领区域发展的第一动力，其强弱直接关系到区域经济转型进程，是影响经济空间格局最为关键的力量。当前，东部及南部部分城市创新引领型经济已日趋显现，而欠发达地区在研发投入、人才要素供给等方面则远远落后，甚至出现了大规模“孔雀东南飞”现象。因此，欠发达地区要改变这种创新滞后、要素流失、被动追赶的局面，就必须在更深层次上提升内外开放质量，以城市群为单元建设创新共同体，突出核心城市对欠发达地区的创新辐射，带动城市群竞争力的整体跃升，在区域资源配置效率最大化条件下，推动实现经济的均衡发展。

　　图1 内外开放促进区域经济协调发展的逻辑框架

　　发展机会的空间平衡是促进地区协调发展的基本保障。在动态开放的经济系统中，发达地区占据发展高位，其与战略叠加所产生的红利引发强大的虹吸效应。如果欠发达地区既没有优越位势，又缺乏强有力的战略支持，那么在“循环累积”效应的影响下，其发展将远远落后于发达地区。在此情形下，仅仅依靠市场力量难以有效调节经济活动的失衡问题，甚至在规模效应的作用下会加剧这种非均衡状态（Myrdal G,1957）。因此，要实现地区间的机会平衡，就必须在更大力度上健全开放体系、提高制度质量，以加强对内开放为重点推动政府治理协同，突破行政区划壁垒，建立区际利益共享与补偿机制，从而为不同地区经济协作与公平发展创造良好的制度环境。

　　四、以高水平开放推进区域经济协调发展的基本思路

　　能否有效遏制经济落差扩大势头，建立起区域协调发展的新格局，是关系到开发西部、崛起中部、振兴东北、加快发展东部等战略目标能否顺利实现的重大问题。因此，要进一步从构建系统性内外开放体系、提升城市群协同创新水平、完善跨区域利益共享机制出发，在更大范围上优化对外开放格局、更深层次上提升内外开放质量、更大力度上健全内外开放体系，以更高水平内外开放为区域经济协调发展注入新动能。

　　（一）建立系统性内外开放体系，在更大范围上优化内外开放格局

　　随着全球产业分工的深度调整以及国内社会主要矛盾的根本性转变，进一步构建系统性内外开放体系、优化内外开放格局是中国经济由高速增长迈向高质量发展的客观要求。为此，东部沿海地区应抓住新科技革命和产业变革窗口期，持续扩大服务业对外开放程度，提升服务贸易出口竞争力，推动服务贸易与数字经济的高质量、融合化发展。特别是要加强我国与“一带一路”沿线相关国家和地区的服务贸易合作，充分发挥我国在信息技术、金融、建筑等领域，中东欧等国家和地区信息产业研发能力强、人才资源丰富，东盟运输、文化旅游资源富集等各地区比较优势，加快形成优势互补、深度融合的新局面。在此基础上，以自由贸易试验区建设为抓手，引导东部沿海城市加工贸易向中西部、东北等地区进行梯度转移，深化全球价值链的国内环节，推动欠发达地区进一步融入全球价值链分工体系。对接东北振兴、中部崛起、西部大开发等区域发展战略，及时补齐欠发达地区基础设施、公共服务等短板，并优先在欠发达地区中心城市推动新型基础设施建设，加大对智能制造、新能源、新材料等领域重大项目和创新平台的布局，为欠发达地区集聚人才、技术和产业资本创造条件，以国内区域价值链分工的协同升级促进区域均衡发展。

　　（二）提升城市群协同创新水平，在更深层次上提升内外开放质量

　　随着新科技革命和产业变革的孕育兴起，世界竞争格局的深刻变革对系统的创新性提出了更高要求。因此，要更加注重增强内外开放质量，以创新为引领、以城市群为单元，促进区域的平衡发展。进一步扩大科技全球化合作，在世界范围内整合创新资源。以我国头部企业为牵引，推动科技企业“走出去”，在全球布局研发合作网络，积极参与全球科技治理，在新一轮科技全球化浪潮中占据主导地位。以国内城市群为主体，推动全面创新改革试验区建设，将传统行政区划经济转向城市群经济。建立区际联席会议制度，在技术研发、企业引进、土地批租等方面实施统一规划、统一政策、统一服务，形成基于城市群一体化的顶层设计，提高供给体系的质量和效益。突出完善城市群内部资源要素跨区域配置的保障机制，特别是围绕重点产业领域，加快建立区域内人才、高新技术企业资质互认机制，在要素指标转移、企业异地监管、人员待遇保障等方面构建要素流动大通道，推动城市群内部营商环境的梯度衔接与整体跃升。

　　（三）完善跨区域利益共享机制，在更大力度上健全内外开放体系

　　为推动核心城市与周边区域加强实质性合作、促进多中心都市圈化发展，要重点解决好跨行政区利益分享与补偿问题，平衡城市间财政收入能力，避免城市群内部的非理性博弈和税源争抢。推动设立跨行政区税收协调机构，由各城市税务部门共同派驻人员，负责区域间税收事务的协调和调度工作。借鉴深汕特别合作区、北京·河北沧州渤海新区生物医药产业园等模式，建立以飞地和共建园区为载体的跨区域税收利益分享机制。建议可按照各地区出资比例，将跨行政区项目产生的企业所得税、营业税、增值税等税种地方留成部分进行区域间分成；将房产税、契税、印花税、土地使用税、土地增值税等地方税种全部留存给所在地政府。围绕不同城市因定位差异所产生的经济利益不平衡问题，要建立起地区间的利益补偿机制。如针对跨区域经营汇总纳税企业，结合企业分支机构的实际经营规模、经济贡献程度以及生态成本等因素，给予欠发达地区或承担环境治理责任地区一定利益补偿，确保区域间合作收益能够在各利益主体间得到公平合理的分配。

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