新时期区域环境管理的规划策略

区域协调发展战略论文范文第三篇：新时期区域环境管理的规划策略

　　摘要：我国的区域发展战略演变大体可划分为均衡发展阶段、非均衡发展阶段和区域协调发展阶段，而区域协调发展阶段以党的十八大为节点又可以分为前后两个时期。不同时期的生产力布局策略对区域空间结构和空间管制制度均有直接影响，进而产生不同的资源环境问题，并最终推动环境管理制度和管理重点发生变化。当前我国区域协调发展战略更加重视区域一体化和高质量发展，同时把生态环境保护工作提升到了前所未有的高度。在此背景下，加强环境保护规划的统筹指导作用、建立完善的区域空间环境管制体系、健全资源环境横向调控与联动机制、提高环境保护参与综合决策的能力应该成为新时期区域环境管理的重点。

　　关键词：区域发展战略，空间管制环境保护，

　　基金：生态环境部"三线一单"生态环境分区管控体系研究财政专项；

　　区域发展战略是一个国家和地区对特定区域发展目标、发展重点、主要举措等做出的长远谋划，其实施在世界上具有普遍性。区域发展战略会深刻影响区域生产力布局和区域空间结构，进而产生相应的资源环境问题。对此，需要空间管制制度和环境管理制度协同配合，从土地用途管制、区域开发建设、生态环境保护、污染防治等多个方面共同发力、系统治理（见图1）。为此，必须认真研究区域发展战略演变及其趋势，并据此明确空间管制和环境管理的重点。我国作为一个具有悠久管制传统的发展中大国，区域发展战略因社会经济矛盾、国际国内环境变化等因素经过数次调整，并对国土空间秩序和环境保护工作产生了深远影响。在新的历史时期，环境管理工作应根据区域协调发展战略特征、层次和意图进一步明确自身工作重点，为高质量发展和高水平保护做出应有贡献。

　　区域发展战略演进与环保工作重点

　　通过梳理历届党代会报告、国民经济和社会发展规划，分析社会经济发展规律，并参考相关研究成果[1,2,3,4],可将我国的区域发展战略演变大致分为以下几个阶段。

　　均衡发展阶段（1949-1978年）

　　1949年新中国成立之初，全国工业70%以上集中在东部沿海地区，产业布局极不平衡[1].为了促进内地发展，同时受社会主义发展理念、中苏关系、外部环境等多重因素影响，我国总体上坚持了全国均衡发展的策略，在内陆地区，特别是西部三线地区布局了大量重化工业项目。这一产业布局模式虽然推动了中西部地区发展，缩小了东西部地区差距，但由于投资分散，其经济效益并不高。再加上人民公社化运动、大炼钢铁、"文化大革命"等历史事件影响，这一阶段我国经济波动较大。1978年我国城镇化率为17.92%,总体上仍属于农业社会，空间均质化特征明显。这一时期西方国家的环境保护制度建设仅处于起步阶段，我国对环保工作的重视程度更加不足，制度建设尚处于萌芽时期。

　　非均衡发展阶段（1979-1999年）

　　改革开放后，我国很快将经济建设作为工作重心。为了提高经济效益，该阶段我国总体上实施了效益优先的非均衡发展战略。其中，"六五"计划明确提出要利用沿海地区的经济基础带动内地经济进一步发展，并要求内陆地区加快能源、交通和原材料工业建设，支援沿海地区经济发展。为了吸引外资，不断加大沿海地区开放力度，1980年设立4个经济特区，1984年开放14个沿海城市，1985年将长三角、珠三角等地区开辟为经济开放区，1990年进一步开发浦东。同时，中央还给予东部沿海地区很多优惠政策。受此影响，沿海地区外资企业、合资企业大量出现，民营经济和乡镇企业也得到蓬勃发展[5,6].该阶段由于产业准入门槛低，"散乱污"企业大量存在，一些区域、流域环境污染严重。为了统筹区域发展，该阶段我国的主要空间管制制度和环境管理制度逐步建立。

　　区域协调发展第一阶段（2000-2012年）

　　非均衡发展战略实施近20年后，东部地区经济实力显著增强，但区域发展不平衡问题更加突出。2000年3月，国务院西部开发办正式运作，标志着我国的区域发展战略再次发生重大调整。随后，中央先后正式提出西部大开发、东北老工业基地振兴、中部崛起等区域发展战略，与东部地区率先发展战略一道统称区域发展总体战略。究其战略目标，首先是要缩小中西部与东部的差距，实现全体人民共同富裕；二是有针对性地解决各区域长期积累的突出问题和深层次矛盾；三是鼓励各区域发挥比较优势，助力优化全国开发格局，实现全国"一盘棋".这一阶段受政策宽松、"入世"等因素影响，全国经济飞速发展。然而，由于过分追求经济增长目标，"诸侯经济"问题更加突出，空间开发秩序混乱、生态环境破坏等问题空前尖锐，原有体制机制已经难以应对。

　　图1 区域发展战略与空间管制和环境管理的关系

　　区域协调发展第二阶段（2013年-）

　　自党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央先后提出京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等重大国家战略。党的十九大进而把区域协调发展上升为国家战略，标志着区域协调发展进入了新的历史阶段。与以往不同的是，京津冀、长江经济带等区域发展规划都把高质量发展和生态环境保护提升到了前所未有的高度，要求生态优先、绿色发展。2015年中央发布了《生态文明体制改革总体方案》，2018年的国务院机构改革进一步为建立生态文明制度体系奠定了组织基础。该阶段我国空间管制领域最显著的变化就是在"多规合一"试点探索的基础上推出了国土空间规划。在环保领域则先后实施了大气、水、土壤污染防治行动计划，大力开展自上而下的（生态）环保督察、巡查，其结果是环境质量得到显著改善。

　　我国区域发展战略不同阶段的空间管制和环保工作重点见表1.

　　新时期区域协调发展战略的内涵与要求

　　我国实施区域协调发展战略的目标主要有缩小区域差距、打破行政分割、发挥区域优势、加强区域联系、调和人地关系等。党的十八大以来，区域协调发展的内容更加丰富，并且表现出明显的层次性。

　　四大板块协调发展重在优化区域发展格局

　　我国从2000年正式提出西部大开发战略，2003年推出东北等老工业基地振兴战略，2004年提出中部崛起战略，最终2006年在"十一五"规划纲要中系统阐述了涵盖四大板块的区域发展总体战略。四大板块在本质上属于类型区域或问题区域，例如，东部可归入膨胀区域的范畴，东北类似萧条区域，西部总体属于落后区域，中部则兼具萧条区域和落后区域的特点。中央对四大区域也是坚持问题导向、分类施策。总体来看，四大板块协调发展的首要目标是缩小区域差距，特别是缩小中西部地区同东部地区在生活水平和公共服务方面的差距，其次是在发挥各自比较优势的基础上加强区域经济协作，推动形成合理的区域发展格局。作为一个国土面积辽阔的发展中大国，四大板块的协调发展具有长远战略意义。

　　重点区域协调发展的关键是加强内部协同

　　自党的十八大以来，党中央提出了"一带一路"倡议，确立了京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域发展战略。以上区域的共同特点是战略地位重要、发展基础好、辐射面广，其内部的协调发展具有全国层面的重大意义，因而是新时期协调发展战略的主战场。对于每一区域而言，重点是打破内部各行政区的"诸侯经济"格局，在发挥各自比较优势的基础上加强经济联系，最终实现整个区域的高质量协调发展。要实现上述目标，除了建立统一的要素市场外，还须在土地用途管制、交通基础设施建设、重点产业布局、生态环境保护等方面统一规划，加强对接，建立起区域协调的经济协作、空间管制和环境管理体制[7].

　　城市群和都市圈协调发展的核心是一体化

　　表1 不同区域发展战略下的空间管制和环境保护重点 

　　2014年《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》将"以人为本"作为核心要义，标志着我国城市建设进入新的历史阶段。借鉴发达国家经验，人口和产业进一步向城市群和区域中心城市集聚将是今后城镇化的主要形式，而这一进程也为我国破除二元经济，实现城乡融合发展提供了条件。城市群是京津冀、长江经济带等国家战略指向区域的基础单元，城市群协调发展是整个区域协调发展的核心。同时，就全国而言，围绕大城市和区域中心城市建立的都市圈仍有较大发展潜力，更是区域协调发展的基本单元。因此，城市群和都市圈的核心任务是推进区域一体化。具体而言，首先应优化地域范围内的城镇分工，实现城镇体系一体化发展；其次应将城镇和农村，核心与外围统一规划，大力推进城乡一体化[8,9];最后要在整个城市群和都市圈范围内优化产业布局，整合产业空间。

　　新时期区域协调发展战略对环保工作的要求

　　党的十八大以来，生态建设和环境保护日益成为区域发展战略的重要内容，今后应进一步突出重点，助推区域协调发展战略顺利实施。

　　加强环境保护规划的统筹指导作用

　　"生态优先，绿色发展"已经成为新时期经济建设的前提和原则，应在区域协调发展战略实施中进一步增强统筹指导作用。首先，对于四大板块应根据其各自战略定位和发展目标，提出格局性和策略性保护要求，并尽量融入区域发展战略和发展规划；其次，京津冀、长三角等重点区域应通过单独编制环境保护规划，识别区域重大资源环境问题，统筹协调各行政单元的保护工作，并提出有利于区域协调发展的环境保护体制机制建设要求；最后，针对城市群和都市圈，环境保护规划可明确提出各行政单元的大气、水、土壤等环境质量目标，识别需要重点保护的生态功能区和保护地等环境敏感目标，并提出相应的保护要求，直接为环境管理工作提供指导和参照，同时这一层级的环境保护规划还应把城乡环保基础设施建设一体化作为重要内容。环保工作是推动区域协调发展的重要抓手，因此各个层级的环境保护规划还应从环保角度出发对区域产业布局、发展方向、节能减排等工作提出指导性意见，为其他发展规划的编制提供参考。

　　建立完善的区域空间环境管制体系

　　区域空间生态环境管制是国土空间开发保护的重要内容，对于保障区域协调发展战略实施意义重大。2018年国务院机构改革也为整合各类空间规划，提高空间环境管制的有效性提供了便利。在环境保护方面，今后应进一步理顺与相关空间规划的关系，并在此基础上建立起系统完整的空间环境管制体系，并与国土空间用途管制体系相协调[10].首先，在宏观格局层面，应继续坚持和完善以区县为单元的主体功能区规划，将其作为环境空间管制的基本依据；其次，国土空间规划应该在主体功能区规划的基础上划分"三区""三线",特别是生态空间、生态保护红线和各类保护地的空间范围；最后，在以上各类空间的基础上，相关部门可通过专项规划对生态空间、城镇空间、农业空间等进一步细化，进行进一步的功能分区或类型分区，并提出有针对性的环境管理目标和管理要求，提高管理精度。适应管理信息化的要求，最后应将能够纳入"一张图"并层层嵌套的空间环境管制图层放入统一的资源环境信息平台。

　　健全资源环境横向调控与联动机制

　　区域协作是区域协调发展的重要保障，在资源环境保护领域应重点加强以下几个方面的机制建设。首先应完善重点生态功能区政府绩效考核机制。对于主要承担生态保护功能的主体功能区域，特别是京津冀、长江经济带等重点区域的县区级行政单元应进一步淡化经济指标考核，强化生态建设和环境质量考核。其次应建立健全横向生态补偿机制。对于因保护生态环境而影响经济发展的重要生态功能区域和流域上游，其他受益地区应给予补偿，并建立规范的常态化补偿机制。再次应建立资源开发补偿机制。中西部很多能源矿产基地为区域协调发展战略实施作出了重大贡献，却把生态破坏、资源消耗和环境污染留在当地，受益地区应通过横向财政转移支付、产业转移、技术协作等方式给予一定补偿。最后应健全区域污染防治联动机制。尽管国家对区域污染防治协作机制建设提出了很多要求和指导意见，但相关机制建设严重滞后，今后有条件的地区如区域协调发展战略的重点指向区域、城市群、都市圈等应率先建立和完善相关机制。

　　提高环境保护参与综合决策的能力

　　高质量发展和高水平保护是新时期区域协调发展战略的两条主线，二者互为条件、一体两面。为此，环保工作应进一步提高参与相关综合决策的能力和水平。第一，生态环境部门应深入参与各层级区域发展战略、规划、政策等的制定，在决策源头纳入生态文明建设要求；第二，生态环境部门应积极参与区域规划的中期评估和后评估工作，系统分析规划实施的环境影响和环境效益，为规划修订提供决策支撑；第三，配合区域战略的实施，国务院相关部门和地方政府均制定了大量配套政策和规划，生态环境部门应积极推动开展重大行政决策环境影响评估工作，分析决策实施可能导致的重大生态问题和环境风险，必要时提出决策替代方案；第四，生态环境部门应加强区域重大资源环境问题的前瞻性研究，如跨流域调水、能源化工基地建设、气候变化影响与应对等，为国家宏观决策提供依据；第五，生态环境部门应加强相关理论方法研究，如生态产品价值核算、污染损害评估等，为区域协调发展相关机制建设提供技术支持。

　　参考文献

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