农业转移人口市民化私人成本构成及其化解

　　一、问题的提出

　　新型城镇化的真谛是人的无差别发展。这是新型城镇化最本质、最核心、最关键的东西。随着新型城镇化进程的加速，推进农业转移人口市民化已成为一个必须予以高度重视的问题。

　　党的十八大提出，要“有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》也提出，要保障随迁子女平等享有受教育权利、完善公共就业创业服务体系、扩大社会保障覆盖面、改善基本医疗卫生条件、拓宽住房保障渠道等，推进农业转移人口享有城镇基本公共服务。

　　预计到2030年，我国城镇化率将达到68%左右，这期间全国将新增城镇人口2.0亿以上。2010年全国城镇常住人口中，非本地户口的常住外来人口有2.2亿人，若按农业转移人口占70%计算，全国常住在城镇、没有本地户口的农业转移人口约有1.54亿。加上近两年全国新增城镇人口4625万人，估计约有50%是农业户口人口，据此推算，我国尚有近1.8亿农业转移人口没有实现市民化。也就是说，在2030年前，全国大约有3.8亿农业转移人口需要实现市民化。

　　如此庞大的转移数量，构成了巨大的农业转移人口市民化的成本障碍。尤其是农业转移人口私人分担转移成本能力较弱，构成了成本分担的“短板”。“人到城里去，钱从哪里来?”如何突破农业转移人口市民化私人成本障碍?是研究推进农业转移人口市民化面临的现实问题。

　　二、农业转移人口市民化私人成本构成

　　从主体分析的角度，可以将农业转移人口市民化成本分为政府成本、企业成本及个人成本三部分。三部分分别涉及不同的承担主体及承担方式，本文主要分析农业转移人口市民化私人成本相关问题。农业转移人口市民化私人成本是指原来的农业人口转移到城市成为城市市民后，所需要支付的比原来在农村生活多出的那部分金额。具体主要包括以下几个方面：

　　（一）生活成本

　　生活成本是指农业转移人口到城市成为市民后工作、生活时，在衣、食、住、行等各个方面支出比起原来在农村时所增加的部分。其中，最主要的就是住房成本的显着增加，这同时也是农业转移人口市民化私人成本最主要的构成部分。住房成本的构成主要包括两个部分：一是住房的购置或者租赁费用；二是相关的物业管理等费用，因为物管费甚至水费等费用在大部分农村是不需要支付的。在城市生活后，食品方面的支出也会大幅增加。原来在农村时，许多食品都可以做到自给自足，农业人口转移到城市成为城市市民后，这种条件不复存在。此外，城市的食品价格一般而言也比农村要高。到城市后，虽说可以享受比在农村更加优质的教育（包括自身及其子女）、医疗、交通等资源，但随之也伴随着支出的普遍增加。

　　（二）转移成本

　　转移成本是指农业转移人口在居住地由农村转移到城市过程中所产生的费用及造成的相关损失。这也是农业转移人口市民化私人成本主要的构成部分，特别是受到当前农村土地制度的影响，占农民财产比重最大的部分———土地，无法等价转移到城市，在处理的过程中会造成价值的巨大损失。此外，落户的相关费用、家具等运输的费用、时间成本等都是转移成本的组成部分。

　　（三）融入成本

　　融入成本是指农业转移人口在工作地点由农村转移到城市后，为了融入城市，所付出的相关代价。例如，他们原来在农村从事农业生产时所拥有的技能在城市几乎没有了用武之地，为了在城市立足，必须重新学习其它工作技能，这可能会产生相应的费用。农业转移人口在生活地点由农村转移到城市后，面对陌生的城市，需要建立新的社会关系，这也会产生一定的支出。

　　（四）机会成本

　　机会成本是指农业转移人口到城市成为市民后，损失的作为农村居民可能获得的相关利益。这其中又尤其是土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等相应权利所包含的利益。此外，在调查中发现三个比较典型的例子：一是在边疆民族地区农民工如果保留农村户口，其子女升学时可以享受照顾加分，所以农民工担心变成市民后失去子女升学加分的好处；二是随着国家义务教育政策的深入，农民工子女在农村免费就读，还有比较可观的生活补贴，农民工担心市民化后会失去这些方面的好处；三是随着农村医疗保险试点的推广，农民已经从农村医疗保险中得到了实惠，所以农民工还担心市民化后反而失去医疗保险。

　　（五）保障成本

　　保障成本是指农业转移人口在工作地点由农村转移到城市后，除开国家、用人单位外，个人需要缴纳的社保、医保及住房公积金等费用的部分，而此类费用，他们在农村时几乎不用缴纳，或者只需缴纳极小一部分。

　　（六）失业风险成本

　　农业转移人口失业风险成本是指农业转移人口在城市工作有可能遭遇失业风险，从而导致经济上的损失。受文化水平、工作技能、维权意识等因素的影响，相对而言，农业转移人口面临更大的失业风险。2008年10月起，受国际金融危机的波及，大量农民工因失业而产生的“农民工返乡潮”给我们留下深刻印象，因此，农业转移人口失业风险成本也是研究农业转移人口市民化私人成本所必须考虑的问题。

　　三、变“权”为“利”，突破农业转移人口市民化私人成本障碍的必要性与可行性

　　（一）是突破农业转移人口市民化成本尤其是私人成本障碍的现实需要

　　农业转移人口市民化成本分担的主体由政府、企业和农业转移人口个人等构成，其中，中央政府与地方政府、政府与企业、企业与农业转移人口个人、政府与农业转移人口个人的分担责任划分至关重要。

　　从政府方面来说，从近期看，政府需要承担的成本主要是农业转移人口子女教育、公共卫生、低保、保障性住房等的支出。从远期看，农业转移人口退休后按目前的养老金发放办法，政府需要对个人养老金发放进行补贴。随着农业转移人口的增加，政府还需要增加各项城市基础设施的投资。

　　中国社会科学院发布的2013《城市蓝皮书》指出，预计到2030年前全国大约有3.9亿农业转移人口需要实现市民化，其中存量约1.9亿，增量达2.0亿多。同时，农民工市民化的人均公共成本全国平均约为13万元，其中需要在短期内集中投入的约2.6万元，长期投入的每年约2400元。从政府财政支出的角度看，困难虽然不小，但全国在2025年前基本解决农业转移人口的市民化问题是可能的，也是可行的。

　　农业转移人口市民化成本的分担，既要明确各个主体相应的责任，从而明确责任划分，另外，重要的是，必须要考虑到各个责任主体的实际承受能力。相对而言，农业转移人口自身承担私人成本的能力较弱。从农业转移人口私人方面来看，其需承担的成本最主要部分为住房成本和生活成本。根据2013《城市蓝皮书》的测算，农业转移人口人均个人支出成本约为1.8万元/年，除此之外，绝大多数农民工还需要支付平均约为30万元/户的购房成本，大部分农业转移人口很难承受年均支出成本之外的购房成本。

　　农民工支付市民化成本的个人资金来源有两个：一是在城市打工的工资收入；二是农村承包土地的收益。这两项收入之和能否支撑市民化的最低成本，关系到农地关系及土地流转的问题。中央和地方政府分别承担农民工市民化社会成本的公共部分，资金来源问题又与土地财政紧密相连。

　　（二）体现了新型城镇化“以人为核心，以质量为关键”的基本要求

　　要想真正实现新型城镇化“以人为核心，以质量为关键”的基本要求，必须赋予农业转移人口必要的土地权利。新型城镇化是更加强调“人”的城镇化，而“人”的城镇化，要求的是使农业转移人口真正的成为城镇居民，享有与城镇居民相等的各项权利。只有将土地权利真正的赋予农民，土地才能成为一笔财富，这笔财富才能随着农业转移人口的转移而不缩水、不消失。

　　这笔财富，恰恰是农业转移人口自身承担市民化个人成本最重要的来源。

　　（三）国际、国内经验充分证明了以农村集体土地权利转换解决进城农民市民化成本障碍的可行性

　　根据发达国家的发展经验，工业化完成后，农业增加值和农业劳动力占GDP与总就业的比重不足2%，而农村人口因国家地理条件和文化传统不同，大致在10%-30%之间，其中许多农村人口已不再从事农业。2011年我国农业增加值占GDP的比重已下降到10%，但农业劳动力仍占总就业的34.8%，具有土地承包权的农村户籍人口则占到总人口的60%以上。也就是说，我国在完成工业化的过程中，占总人口60%以上的农村户籍人口要下降到未来占总人口2%或总人口5%左右。因此，将有90%以上的农村土地将改变其经营者，甚至所有者。现有农村土地制度及促进土地流转的补充措施难以支撑如此巨大的调整，农村土地制度改革势在必行。

　　国内的一些地区在农村集体土地权利转换方面也做了诸多有益的尝试，并取得了宝贵的经验。成都市从2008年开始，探索实践了“都江堰联建模式”、“拆院并院模式”、“土地综合整治模式”和“直接入市交易模式”等多种农村土地流转方式。

　　“都江堰联建模式”是指在“5·12”地震后为解决灾后重建巨大的资金缺口，所采取的一种引导社会资金参与合作建房并对“联建”的房屋在使用权方面进行部分让渡，从而实现了农村土地集体权利束的分解。“拆院并院模式”是指通过在一定范围内“拆旧建新”和土地复垦、整理的方式，更加合理的利用农村土地，在此模式的运行中，通过将农民的土地财产权转化为股权，让农业转移人口“持股进城”，利用股权分红解决了部分农业转移人口市民化的私人成本，是变“权”为“利”的一种具体思路。“土地综合整治模式”是指通过将农村进行整理，把节约出的土地部分作为建设用地指标有偿转让，这实质上将城市土地收益中的一部分反哺到了农村，构建起城市反哺农村、城乡统筹发展的新机制。

　　国内其他地区的“两分两换”、“宅基地换住房”、“双放弃换社保”等相关做法，虽然在实际操作中还存在这样或那样的问题，但已反映了将农民所拥有的土地变“权”为“利”的思路，应当加以进一步完善。

　　四、变“权”为“利”，突破农业转移人口市民化私人成本障碍的具体做法

　　土地资产，具体而言就是农民的土地承包权和宅基地使用权，是农民最重要的财富。突破农业转移人口市民化私人成本障碍最主要还是应该依靠将农民的土地承包权和宅基地使用权的转化，变“权”为“利”，让农民带“资”入城、带“股”入城。如何使得农民拥有原本就属于他们的财富?当务之急，就是要对农村土地产权制度进行大胆的理论创新，结合当下新型城镇化实践出台相关制度，明确农民的土地财产权，减少农民土地资产变现的损失，增加农民财富，通过市场化手段，提高农业转移人口私人成本的分担能力。

　　（一）变“权”为“利”的思路（见图1）

　　（二）创新和完善农村产权制度改革的法律法规

　

　　农村产权制度的改革，涉及面广，影响程度深，前期的准备工作一定要详实到位。应当根据2014年中央1号文件精神，加快完善《物权法》、《土地管理法》等农村产权制度相关法律法规，使得农村产权制度的改革有法有据、依法进行。农村土地交易平台也应尽快与国有建设用地交易机制相接轨，按照《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》的要求，实行与国有土地同等入市、同权同价，在此基础上，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。

　　党的十八届三中全会等已经对农村产权制度改革作出了部署，指明了农民的承包地、宅基地、集体资产等的市场化配置改革方向。2014年中央1号文件也细化落实了改革步骤。

　　1.要加快完善和落实《物权法》中的相关条款，尽快修改《土地管理法》等与农村产权制度改革相关的法律法规，使得农村产权制度的改革有法有据、依法进行。

　　2.依据顶层设计路线，在结合各地改革试点的基础上制定深化农村土地承包经营权流转、抵押制度；农村集体资产股份制改革试点以及农村宅基地制度改革试点等。

　　3.农村土地交易平台也应尽快与国有建设用地交易机制相接轨，按照《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》的要求，实行与国有土地同等入市、同权同价，在此基础上，加快建立农村集体经营性建设用地产权入市和增值收益分配制度。

　　（三）应当对农民所拥有的各项资产确权、登记颁证并赋权

　　主要包括农村承包土地的使用权与产权、宅基地的使用权与产权和宅基地附属房屋的使用权与产权。确权以后，颁发证件，从法律上确定农民所拥有的财产权，并明确财产的可交易性，与国有土地享受同等待遇，进而为变“权”为“利”打下基础，使土地增值收益真正、直接的归农民所有。

　　1.要全面对农村土地所有权、承包权、经营权进行细化并确权登记办证，形成农村土地所有权、承包权、经营权三权分置，但允许承包地经营权依法进行全面流转，也可以将承包地经营权进行抵押担保，获取金融机构贷款。这样，农民将土地承包经营权的“权”转化为突破农业转移人口市民化私人成本的“利”。

　　2.对农村资产进行股份化改革试点。农村集体所有资产包括土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源以及流动资产等其他资产。这些资产虽然属于集体所有，但产权归属、各项权能并不明确，阻碍了使用效率的提升。所以，必须进一步探索建立起以股份制制度为基础的多种实行形式，赋予农民更多财产权利，明晰产权归属，完善各项权能，激活农村各类生产要素潜能，建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制，让农业转移人口市民化将农村集体资产的“权”转化为市民化的“利”。

　　3.对农村宅基地使用权制度进行改革试点，通过试点探索城乡建设用地增减挂钩、集体建设用地流转等方式稳妥推进农民宅基地及住房财产权抵押、担保、转让，建立起农民增加财产性收入渠道。

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