慈善组织参与医疗救助的难点与优化建议

　　摘    要：　通过分析当前我国慈善组织参与医疗救助的现状和面临的困境, 提出:应明确慈善组织在医疗救助体系中的角色和责任, 开展多样化的救助方式, 建立慈善救助信息共享平台, 加强慈善组织自身建设, 要创造良好的社会环境。

　　关键词：　慈善组织; 社会保障体系; 医疗救助;

　　Abstract：　By analyzing the current situation and dilemma of charitable organizations in China participating in medical assistance, this paper proposed that the roles and responsibilities of charitable organizations in the medical assistance system should be clarified; diversified rescue methods should be carried out; information sharing platform for charity assistance should be established; charitable organizations' construction should be strengthened; and we should create a good social environment.

　　Keyword：　Charitable organization; social security system; medical assistance;

　　1、 研究背景

　　我国基本医疗保障制度已覆盖了99%以上的人口, 但保障水平还无法满足居民的医疗卫生服务需求, 导致灾难性医疗支出常发, 进而产生了“因病致贫、因病返贫”等社会性问题[1]。随着2020年我国农村地区全面脱贫目标的临近, 健康扶贫进入攻坚阶段。要消除“健康贫困”、破解“因病致贫、因病返贫”难题, 必须充分发挥慈善组织在医疗救助中的积极作用。

　　近年来, 我国政府对发展慈善医疗救助事业和构建慈善医疗救助体系越来越重视。2016年12月, 国务院办公厅发布《关于印发深化医疗卫生体制改革“十三五”规划的通知》 (国发[2016]78号) , 明确提出建立相对完整的基本社会保障和慈善医疗救助的相互衔接和互动机制。党的十九大报告指出, 慈善救助事业是我国社会保障体系的重要构成部分, 要大力支持慈善事业的发展。2018年1月, 民政部下发《关于进一步加强和改进临时救助工作的意见》 (民发[2018]23号) , 要求各地搞好社会组织与政府在医疗救助中的有效衔接与合作, 完善多元化社会救助体系。一系列政策文件的出台, 为慈善组织参与医疗救助的方式和方法指明了方向。

　　尽管目前慈善医疗救助在我国发展势头良好, 但也面临着参与医疗救助中角色和责任不明确、救助内容片面、公信力不足等困境, 严重影响了慈善组织的救助效率和水平[2]。对此, 本文通过了解慈善组织参与医疗救助的现状, 从多个维度分析慈善组织面临的困境, 并提出相应的对策建议。

　　2、 我国慈善组织参与医疗救助的现状

　　2.1、 慈善组织数量发展迅速

　　随着我国社会经济活力的不断增强, 慈善组织迅速增加。在我国现有法律体系框架下, 慈善组织主要包括基金会、社会团体 (红十字会、各级慈善会等) 和民办非企业单位 (福利院、各类互助中心等) ;其中, 基金会因其成熟的筹资体系和组织架构已成为慈善医疗救助的中坚力量。2010—2017年, 我国各类慈善组织数量快速增长, 越来越多的慈善组织开始参与医疗救助活动。在我国慈善信息平台登记的慈善组织中, 医疗服务领域占7.36%, 仅次于人类服务、教育服务和扶贫发展领域, 排名第4;在开展的4210个慈善救助项目中, 医疗类项目有328个, 占7.79%[3]。

　　图1 慈善组织发展概况

　　数据来源:民政部《2017社会服务发展统计公报》。

　　2.2、 慈善组织医疗救助能力不断提高

　　近年来, 慈善组织筹集的资金数额已具有一定的规模优势, 医疗救助能力不断提高。2010—2016年, 慈善捐款总额、人均捐款额、社会组织从业人数不断增加;截至2016年底, 全国社会捐赠总额达1392.94亿元, 人均捐款100.74元, 捐赠总额占GDP的0.19%, 进入医疗领域的比例达到26.05% (见表1) 。同时, 民营企业逐渐成为捐赠的主力军, 网上筹款、网上众筹、股权捐赠等新形式发展迅速, 为慈善捐助注入了新的活力。随着国家健康扶贫政策的提出和不断完善, 有专家预测, 未来几年医疗卫生领域的捐款数额会继续增加, 这为慈善医疗救助能力和水平的提高提供了良好保障。

　　表1 我国慈善事业发展情况

　　数据来源:2010—2016年《中国慈善捐赠报告》《社会服务发展统计公报》。

　　2.3、 慈善组织参与医疗救助模式多样化

　　我国慈善组织参与医疗救助的模式主要有以下五种:一是慈善组织通过自筹资金设立医疗救助项目;二是政社合作, 即慈善组织与政府合作开展医疗救助项目;三是社企合作, 即慈善组织和企业合作, 包括接受企业捐赠或与医药器械公司直接合作;四是慈善医院模式, 即慈善组织和政府设立慈善医院或设立专项资金与医疗服务机构合作开展医疗救助;五是新兴的互联网微型慈善模式。目前, 慈善组织在医疗卫生领域的救助项目已遍布全国各地, 社企合作、网络慈善、慈善医院等形式发展迅速, 微型慈善模式越来越受欢迎, 但慈善组织通过自筹资金设立慈善医疗救助项目仍为主要形式。在具体的项目类型中, 有覆盖所有困难人群的项目, 也有针对儿童、妇女、老年人等特殊人群的项目;救助的病种呈现多样化, 心脑血管病、白血病、癌症、艾滋病等重大疾病均有涉及;救助方式以医疗费用救助为主, 辅以药品救助、医疗器械救助、慈善义诊等。

　　表2 慈善组织参与医疗救助的主要模式

　　3、 我国慈善组织参与医疗救助的困境

　　3.1、 救助的角色和责任不明确

　　慈善医疗救助通过整合民间救助力量, 用于弥补政府医疗救助覆盖面和救助水平的不足[5]。但在我国, 政府是慈善事业的主要发起者和组织者;由于政府长期主导, 以及对慈善组织参与医疗救助的过多干预, 导致慈善事业官办色彩浓厚[6]。当前慈善救助与政府救助之间的关系不明、责任不清, 救助项目难以取长补短, 无法形成整体性效应;很多处在救助标准边缘的人群可能因突发疾病既得不到政府救助, 又不符合慈善组织救助标准, 大大降低了医疗救助的效率和效果。许多民众更是将慈善医疗救助与政府救助混为一谈, 使医疗救助资源无法有效互补, 慈善组织的优势难以充分发挥, 一定程度上影响了慈善医疗救助的效率和可及性。

　　3.2、 救助内容较为片面

　　国外成熟的医疗救助制度不仅关注费用和物质, 还包括心理健康干预和社会支持等, 最大限度地减少疾病引起的心理和社会问题, 从多个层面为救助对象提供更全面的医疗救助服务[7]。目前国内慈善医疗救助项目大部分采用直接费用补助和物质救助的方式, 可以在短时间内有效减轻贫困群体的负担, 但由于救助对象年龄、病种、需求的不同, 直接费用或物质救助已不能满足贫困人群的多样化需求。同时, 由于大多数慈善组织资源有限, 救助项目较为局限, 费用救助方面也尚未形成连续投入和可持续的救助机制, 后期跟踪和再次帮助严重不足。

　　3.3、 慈善组织之间合作与信息共享机制不完善

　　在我国慈善组织开展的医疗救助项目中, 救助时间、范围、目标人群和方式千差万别, 大多数项目的供给与需求之间存在较大差距, 慈善组织之间很少或者没有相互合作和信息共享机制, 出现了个别地区或病种救助项目扎堆、大部分地区救助资源不足等无序现象。例如, 对妇女两癌 (乳腺癌和宫颈癌) 的救治资源充足甚至过多, 而其它癌种的救助力度则明显不足[8]。在这种情况下, 有限的慈善资源得不到高效利用, 导致救助资源浪费、救助效果低下。

　　3.4、 慈善组织自身公信力不足

　　我国慈善组织起步较晚, 目前大多数组织的管理和运作体系尚不成熟。组织运作不规范、财务信息不透明、运行费用占比过高和近来年曝光的慈善组织内部丑闻等问题, 导致慈善组织缺乏社会公信力。《中国慈善透明报告 (2016) 》显示, 只有25%的慈善组织具有较高的透明度, 54%的受访者对慈善组织的信息披露表示担忧, 近70%的受访者对慈善组织的运作体系表示不满。这些问题使得社会对慈善组织认可度不高, 严重制约了慈善组织的社会筹资能力和志愿者参与积极性, 也间接影响了医疗救助活动的开展。

　　3.5、 慈善组织筹资能力低

　　尽管当前我国慈善组织的筹资额度大幅度增加, 救助能力不断增强, 但筹资能力仍处于较低水平, 与欧美发达国家相比还有很大差距。美国官方统计数据显示, 2016年, 美国捐赠总额占GDP的比重为2.1%, 英国为0.52%, 而我国仅为0.19%。另外, 我国慈善救助资金主要来自于企业 (占比达到65.2%) , 而美国慈善捐赠主要来自民众[7]。可见, 我国公民慈善意识较为薄弱, 社会捐赠的参与积极性有待提高。

　　4、 改善我国慈善组织参与医疗救助的建议

　　4.1、 明确慈善组织在医疗救助体系中的角色和责任

　　医疗救助是以促进社会公平为目标, 增加贫困人群医疗卫生服务可及性的重要手段。在医疗救助体系中, 慈善组织应增强自身独立性, 与政府救助形成良性互补[4,8]。在救助范围上, 慈善救助应覆盖政府救助外被边缘化的贫困人口, 如政府投入不足的农村医疗卫生领域;救助水平上, 慈善组织应针对政府保障不足的重特大疾病、特殊病种开展救助, 并提供相对更高的救助标准。另外, 慈善组织应根据社会经济发展水平和社会保障体系完善程度动态变化, 灵活调整救助内容。对政府社会保障水平很高的地区或病种发挥补充型作用;对政府社会保障水平不高的地区或病种, 在方案设计与管理服务层面可以将两者融合, 探索官民医疗救助的一站式结算模式, 构建立体化大病保障体系, 改善我国社会保障制度对大病保障不足的困境[9]。

　　4.2、 开展多样化的救助方式

　　慈善组织本身具有的灵活性特征, 便于开展多样化的医疗救助方式。因此, 慈善组织在提供费用救助和物质救助的同时, 可以通过提供社工服务、心理健康支持、疾病防控等多种形式, 满足不同人群的多样化需求。同时, 应充分利用网络技术, 通过微博、微信公众号、微信群等互联网途径加强与群众的信息沟通, 宣传疾病预防保健知识, 及时了解群众需求。这样, 一方面可以强化医疗卫生保健知识, 影响甚至改变个人健康行为, 减少疾病的发生, 促进多层次医疗安全系统的建立;另一方面可以减轻被救助对象的心理压力和精神负担, 提高群众满意度。

　　4.3、 建立慈善救助信息共享平台

　　目前, 我国政府虽已建立了“慈善信息平台”和“政府医疗救助信息平台”, 但主要用来统计分析慈善组织运行和项目发展, 并未做到对各项目救助对象信息的无缝隙对接[6]。政府或有能力的慈善组织应建立慈善救助项目信息共享平台或完善现有平台, 以便整合各慈善组织的救助项目, 共享被救助者的供给和需求信息, 准确、清晰了解慈善救助资源的分布。救助需求对接机制的建立, 一方面可以使慈善组织更加快速便捷地寻找到合适的救助对象, 降低搜寻成本;另一方面便于确定救助领域, 避免重复救助, 提高救助效率, 合理分配慈善资源。

　　4.4、 加强慈善组织自身建设

　　慈善组织自身建设主要包括提高公信力和提升筹资能力两大方面, 而强大的公信力是提高筹资能力的基础。慈善组织要共同努力、相互监督, 加强行业自律机制建设, 避免自身运营费用占比过高的情况, 定期公布善款募捐额度及使用去向, 并向公众开放查询渠道;通过规范财务管理制度、完善内部治理结构、多渠道披露慈善救助信息等方式提高社会公信力。同时, 慈善组织应积极开拓资金来源渠道, 提高筹资能力。要积极利用微博、微信等渠道, 建立官方筹资微平台, 拉近与广大民众的距离, 激发企业和公众的慈善捐赠热情。

　　4.5、 政府要创造良好的社会环境

　　政府应创造良好的社会环境, 引导慈善医疗救助事业的健康发展。一方面, 需建立一套专门针对慈善医疗救助事业的法律法规体系, 统一规范慈善组织的医疗救助行为并提供法律保障, 使慈善医疗救助工作法制法、专业化和规范化。另一方面, 政府要积极引导社会力量参与医疗救助活动, 表彰在慈善救助领域做出重要贡献的组织和个人。例如, 对相关企业给予一定的财政支持、税收优惠等奖励措施, 对个人给予荣誉称号等回报措施, 以激励更多民间力量参与医疗救助活动[11]。

　　参考文献：

　　[1]李婷婷, 顾雪非, 向国春, 等.论慈善救助在医疗保障体系中的作用[J].卫生经济研究, 2014 (9) :17-21.
　　[2]朱正平.我国公益慈善事业发展的困境与出路[J].中州学刊, 2013 (11) :59-63.
　　[3] 中国慈善信息平台.http://ca.charity.gov.cn/govwww/orgList/0001.html.
　　[4]孙菊, 甘银艳.慈善医疗救助发展的现状、问题与对策[J].社会保障研究, 2015 (2) :69-75.
　　[5]刘景.试论慈善事业在社会保障体系中的作用[J].社会工作, 2007 (6) :25-27.
　　[6]刘莎.我国慈善医疗救助事业发展探究[J].中国初级卫生保健, 2010 (8) :6-8.
　　[7]陈成文, 陈建平.社会组织与贫困治理:国外的典型模式及其政策启示[J].山东社会科学, 2018 (3) :58-66.
　　[8]李婷婷, 顾雪非, 周晓爽, 等.慈善医疗救助与政府医疗救助的衔接模式效果分析——以神华爱心行动为例[J].卫生经济研究, 2014 (9) :13-16.
　　[9]李玉然.政府医疗救助与慈善医疗救助的衔接研究[D].石家庄:河北经贸大学, 2016.
　　[10]张万发.论社会救助中的政府责任及其边界[D].保定:河北大学, 2015.