适应经济新常态的社会保障体制改革

　　一、经济新常态与社会保障体系建设现状简评

　　现阶段我国社会保障体系的建设与发展，要适应和遵循当前经济与社会发展的基本逻辑。

　　1. 经济新常态是当前经济与社会发展的"大逻辑"

　　经济新常态既是对当前我国经济社会发展的阶段性特征的高度凝练与概括，同时也是对眼下发展战略与未来趋势的一种精准研判。具体而言，经济新常态的提出，本身就有着丰富的内涵与趋势性特征，主要包括经济增长速度的变化、经济结构的不断优化升级，以及由要素驱动和投资驱动向创新驱动的转变等。[1]

　　现阶段中国经济发展所呈现的"新常态",同时也意味着将会带来"新机遇".例如，"速度"上的变化，并不能掩盖实际依然可观的经济增量； "结构"上的优化，则是经济转型与升级发展的必然； "动力"上的转化，更是意味着平稳增长条件下多元驱动发展模式的逐步形成。为此，从现阶段我国国民经济与社会发展的情况来看，经济新常态的呈现，反映了当前我国经济与社会发展的阶段性特征。"认识新常态、适应新常态、引领新常态",已经成为了当前和今后一个时期我国经济与社会发展的"大逻辑".[2]

　　2. 社会保障体系建设已经进入到了一个"新阶段"目前，我国已经基本建立起了以相关法律法规为依据，以社会保险制度为核心，辅以社会救助和社会福利等制度，面向全体社会成员，提供必要的物质帮助与社会服务的社会保障体系。众所周知，自建国以来，我国社会保障体系建设，总体上经历了一个从"无"到"有"和从"单一而割裂"到"多元而综合"的发展过程。以改革开放为"分割点",此前在计划经济体制之下所形成的城镇"单位人"保障体系，以及在农村以集体经济和"家庭保障"为主要依托的保障体系，都在特定的历史时期发挥了不可替代的作用； 20 世纪 80 年代中期以来，为解决传统社会保障体系的固有弊端和遗留问题，以养老和医疗为核心的社会保险改革彻底打开了我国社会保障体系建设的新局面。社会保障被作为现代国家最重要的社会经济制度而得到了逐步和持续的加强，建立和健全与经济发展水平相适应的社会保障体系，被明确为"经济社会协调发展的必然要求",以及"社会稳定和国家长治久安的重要保证".21 世纪初，在经历一系列的调整与改革之后，我国已经逐步建成了涵盖社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等在内的社会保障体系的基本框架。目前，如何进一步确保和加强各项社会保险制度的可持续性，统筹推进城乡社会保障体系建设，以及完善社会救助与构建"普惠型"社会福利制度等，就成为现阶段社会保障体系建设的重要任务。

　　二、新常态下社会保障体系建设面临的问题

　　对照现阶段我国经济社会发展的阶段性特征，新常态不仅意味着新机遇，同时也意味着新的问题与挑战。总的来说，新常态下的社会保障体系建设，关键需要解决好两大方面的问题： 一方面是经济新常态作为"大逻辑"对社会保障体系建设环境的影响，以及新常态对社会保障体系本身的新要求； 另一方面则是新常态下社会保障经济效应的充分发挥，尤其是收入分配调节和扩大内需方面。

　　1. 经济基本面决定发展环境并加剧财务方面的压力。

　　目前，我国的经济下行压力依然存在，全球性金融危机的阴霾仍未彻底消散。众所周知，从 2008 年第四季度开始，全球金融危机就通过国际收支、国际市场价格及市场信心等渠道，对我国的经济增长产生显着的影响，当时的进出口增速同比下降了 8. 8个百分点，经济增速也陡降至 7. 6%.此后，我国的工业增速就开始大幅度回落，工业企业实现利润也大幅下降。尽管同一时期我国通过积极的财政政策与适度宽松的货币政策（如推出了"4 万亿投资计划"和扩大消费需求等一系列政策与措施，而到2010 年之后也的确出现了经济回升的迹象） ,但是整个国民经济运行的复杂性和不确定性仍然在增加，而且整个世界经济也仍然处于徘徊之中。根据国家统计局的最新统计结果，2015 年第一季度我国的经济增速"跌至 6 年来最慢",GDP 同比增长7. 0% ,[3]创 2009 年以来同季最低增速（2009 年第一季度为 6. 5%） .

　　我国的社会保障体系运转也一直存在财务上的可持续性问题，如养老保险基金个人账户的"空账运行"与巨大资金缺口，医疗保险费用的过快上涨等。在社会保险基金滚存结余规模不断增加的同时，如何实现这部分资金的保值增值以应对当前和未来的社会保险待遇支付，成为了影响和制约社会保险制度乃至整个社会保障体系正常运转的重要问题。例如，有统计表明，目前我国社会保险基金的年均收益与同期银行活期存款利息水平相当，尚不足2% ,剥除物价上涨因素外，社会保险基金实际贬值达到 1000 亿元，社会保险基金的不断"缩水"正在成为常态。以养老保险基金为例，2014 年时养老保险"个人账户"的资金缺口规模，已经达到了 3. 1 万亿，超过了同期的 2. 8 万亿的基金结余，做实"个人账户"正在面临着越来越大的资金缺口。

　　所以，经济新常态下的经济基本面，不仅决定了现行社会保障体系建设与发展的环境，同时也加剧了财务方面的压力： 一是政府需要不断地增加更多的资金投入，来应付越来越大的资金缺口； 二是企业经济效益的下滑会导致缴费不足，从而影响整个社会保障体系的运转，尤其是养老和医疗等社会保险待遇的支付； 三是个人工资和收入水平的下降，会导致费用负担相对增加，从而影响职工的社会保障待遇和实际生活水平。

　　2. 经济结构优化和创新驱动对社会保障体系提出了更高的要求经济结构的优化和创新驱动模式的形成，都要以劳动力结构和就业结构的优化为前提，而劳动力结构和就业结构的优化又要以社会保障体系的完善为基础。例如，从改革以来整个国民经济与社会发展的情况来看，诸如比较迫切的富余劳动力的转移与隐性失业的消除，公共就业服务水平的提升，以及人力资本投入的增长等问题的妥善解决，都在很大程度上要求社会保障体系在现行基础上更加完善。

　　现阶段我国农业转移人口的"市民化",迫切要求加快农民工市民化社会保障体系的建设与完善。改革以来，农村的富余劳动力大量涌入城镇和工业领域，逐步造就了城镇居民、乡村居民和农民工社会保障制度的"三元格局".扩大养老和医疗等社会保障制度的覆盖面，解决富余劳动力转移的后顾之忧，成为维护社会稳定与经济发展的重要任务之一。

　　然而，即便是经过了数十年的努力，农民工的"市民化"也依然因为一系列社会保障方面的问题困扰着。如有调查表明，2013 年上半年，安徽省超过50% 的外出农民工，都没有能够与用人单位签订劳动合同，96%的农民工都是在户籍地参加医疗保险（新农合） ,仅有 1. 2% 和 2. 1% 的农民工参加了城镇职工的基本医疗保险与养老保险。[4]

　　在整个农村富余劳动力转移的过程之中，农民工不仅面临着社会保障制度设计不完善和缴费负担过重的问题，同时也面临着缺乏社会救助、社会福利和就业指导等基本公共服务的困境。

　　从总体上来看，在经济结构逐步走向高级化和创新驱动模式形成的过程中，三次产业之间比例关系的变动，以及创新人才的培养与流动等，都必然要求劳动力结构和就业结构的相应变动，而这一系列变动的实现首先都离不开社会保障体系。没有更加完善的制度体系与配套政策，劳动力素质的提升，就业结构的转换与升级，以及人力资本投入的增长等，都会成为"无源之水，无本之木".所以，经济发展的新常态，对现行社会保障体系的建设与完善，显然提出了更高的要求。

　　3. 新常态下社会保障体系的再分配功能更关乎社会公平

　　现代社会保障制度的建立与发展，其主旨不仅仅是在于预防社会成员由于年老、疾病、失业等各种因素而带来的收入水平降低或中断，进而解决基本的生存保障问题，同时也有着十分重要的收入分配调节功能。换言之，为了能够将社会成员及其家庭之间的收入水平差距维持在一个相对合理且能够被广泛接受的限度以内，政府始终都要承担着经由各种制度、政策和措施进行合理的收入分配调节的职能，而建设和完善社会保障体系就是其中的重要内容之一。为此，结合目前我国所处的经济发展新常态来看，社会保障体系建设对于维护现阶段的社会公平与稳定发展，更是有着特殊重要的意义。

　　在我国，收入差距过大局面的形成，既有着特殊的历史和现实方面的原因，如建国后的经济基础非常薄弱、计划经济时期的"重工业优先发展战略",以及改革开放后的"先富带动后富"政策等，同时也有着来自制度、政策和市场机制等方面的原因。一方面，以城乡居民之间的收入差距为例，20 世纪 50年代末，城镇居民的人均可支配收入是农村居民人均纯收入的 3 倍以上，一直到改革开放以前，城乡居民的收入差距也始终维持在 2 倍以上的水平； 改革开放以后，城乡居民的收入差距再次扩大，并且很快超过了建国初期的水平（2006 年为 3. 29 倍，超过了1957 年的 3. 23 倍） .近年来，尽管我国城乡居民的收入差距有所缩小，但依然也维持在了 2. 5 倍以上，如 2014 年我国城镇居民的人均可支配收入为26635 元，而农村居民人均纯收入为 10489 元，[5]两者依然相差 2. 54 倍。另一方面，除了城乡之间的收入水平差距过大以外，当前在不同的行业、地区和部门之间，同样也存在着比较大的收入差距。这些收入差距的存在，对于当前的社会经济发展造成了一定的消极影响。例如，按照国家卫生计生委最新发布的《中国家庭发展报告（2015 年） 》的统计结果，当前中国家庭之间的收入差距非常明显，收入水平最高的 20%的家庭，与收入水平最低的 20%的家庭之间，差距已经达到了19 倍左右。[6]

　　同时，随着家庭朝着规模小型化和类型多样化方向的持续发展，养老、医疗和教育方面需求的不断扩张却无法得到及时满足的问题，正在困扰着千千万万的中国家庭。

　　从调节收入差距以增进社会公平的角度来看，无论是依靠"平均分配",还是依靠"市场的一次分配",都不可能取得令人满意的结果，而最终只能是依靠政府来主导的"二次分配".因此，进一步完善现行的社会保障体系，就应该调整税收政策和其他相关民生政策。

　　4. 新常态下社会保障体系的消费促进效应亟待充分发挥

　　经济发展的新常态之下，我国的经济发展模式正在实现由"投资驱动"向"消费驱动"转型，而受全球性金融危机和经济不景气的影响，"三驾马车"中的"出口"近期必然会受到一定的影响。所以，现阶段我国依然面临着如何解决增加和促进消费以"扩大内需"的问题，而结合多年来的相关政策和实践经验来看，没有社会保障体系的进一步完善，就不可能真正实现储蓄率的下降和消费水平的大幅度提升，从而也就不能顺利地推动和实现整个经济发展的转型与升级。

　　多年来有关国内的国民储蓄与投资水平居高不下的各种研究和探讨已经表明，居民的消费决策和消费水平不仅取决于当下的收入水平，更多受到未来收入与支出预期的影响。同时，社会保障体系建设与发展过程中所牵涉到的居民养老、医疗、失业和住房等问题，又统统地影响和决定着居民对于未来的收入与支出水平的预期。换言之，正是由于社会保障体系的不健全且社会保障待遇水平的低下与不足，使得居民对于未来应付养老、医疗、失业和住房等问题的信心，出现了严重不足的情况，从而不敢消费并不得不进行"强制性"的储蓄。例如，根据 2011年中央财经大学中国社会保障研究中心发布的《中国社会保障发展指数报告》显示，尽管现行的社会保障制度"总体公平",但"社会保障发展水平总体低下"且"待遇存在着一定的差距".[8]

　　又如，根据平安养老保险股份有限公司发布的《2014 年中国企业员工福利保障指数大中城市报告》可知，尽管社会保险覆盖率超过 90%,但由于待遇水平较低和补充保险的不足等原因，当前我国大中城市企业员工的福利保障仍然处于"基础水平的中间偏下位置".

　　所以，如何通过完善现行的社会保障体系，包括彻底实现所有社会保险项目的"全民覆盖"、完善社会救济与社会福利制度，并不断加大投入和提高社会保障待遇等，从而增加居民对于应付未来支出预期的信心和免除"后顾之忧",就在很大程度上关系到新常态下经济发展模式的顺利转变与不断升级。

　　三、深化社会保障体系改革以适应经济新常态

　　无论是从现行社会保障体系的公平性、持续性，还是从当前我国经济社会发展的基本面与阶段性特征的角度来看，深化社会保障改革都势在必行。然而，现行社会保障体系改革的深化，在目标上并不能仅仅定位于制度体系自身的可持续，同时在方式与手段上也不可能产生一一对应的效果。基于经济发展的新常态以及社会保障体系建设与发展的现状，现阶段深化社会保障体系改革应当把握好以下四个方面： 一是通过完善顶层设计解决定位与碎片化等问题； 二是通过推进城乡一体化解决公平问题； 三是通过加强基金管理解决安全性与持续性问题； 四是通过稳步提升保障水平来解决扩大内需发挥更大的积极效应的问题。

　　1. 完善社会保障体系的顶层设计

　　现行社会保障体系的整体架构，是在原有的计划经济时期"国家保障模式"的基础上形成的，并经过了改革开放以后 30 多年的调整与变革，在根本上取决于整个国民经济与社会发展的总体水平。根据不同时期的经济社会发展水平，社会保障体系的顶层设计不可能一步到位，而必然要经历一个逐步予以调整和完善的过程。结合当前我国经济发展的新常态所决定的经济基本面与发展环境，以及对现行社会保障体系所提出的新要求，现行社会保障体系的顶层设计需要解决好"定位"与"衔接"两个方面的问题。

　　深化社会保障体系改革首先就要解决好"定位"的问题。我国现行社会保障体系的建设与发展历时并不长久，同时由于经济社会发展水平的限制，无论是在制度的覆盖面和项目设计，还是在资金筹措和待遇支付上，都一直存在着各种问题。在总体经济与社会发展水平不高的情况下，将社会保障体系建设与发展定位于"生存保障",本身并没有多少不妥之处，但是如何通过逐步扩大覆盖面和完善制度设计，以及多方筹集所需资金满足待遇支付需要，就逐步牵涉到了目的与过程之间的分离问题。具体而言，现行社会保障体系的"碎片化"特征的形成，很大程度上就是因为在起步阶段为了尽可能地"广覆盖",结果却导致"低水平"的保障待遇，在一定程度上脱离了既定的目标。例如，20 世纪七八十年代农村地区的养老保险与合作医疗制度的发展，就是一个比较典型的例子。为此，基于现阶段不同层次和类别的社会保障需求，进一步明确各个社会保障项目的功能定位，显然是适应经济发展新常态和发挥社会保障体系"安全网"功能的基本前提。

　　现行社会保障体系顶层设计的完善，还需要着重解决好"衔接"的问题。由于历史和现实的原因，我国的社会保险、社会救助及社会福利制度等的发展，存在不同群体、项目和地区之间的差异性，而随着社会经济发展水平的提高及经济新常态的出现，要求逐步通过合理的关系衔接来消除种种差异。例如，当前我国有着面向不同群体的不同类型的基本养老保险和基本医疗保险制度，它们无论是在筹资比例还是在待遇支付上，都有着极为不同的条件与标准，这类差异性往往会起到固化不同群体之间的福利差别的效果。同时，不同地区之间的基本社会保险关系的转移接续困难，也给当前的人力资源流动与配置造成了不利的影响。为此，以基本社会保险关系的合理衔接为核心，当前需要加快提升基本养老保险和基本医疗保险的统筹层次并推进跨地区的可转移性。