改革开放以来中国社会保障的发展历程

　　1978年以来，为适应经济体制改革和社会主义市场经济的发展，社会保障在我国经历了艰难探索与转型，并逐步发展成为服务于经济社会发展、惠及全民的多层次社会保障体系。我国社会保障的改革和发展是我国经济社会改革的重要组成部分，透过我国社会保障改革和发展的历程能够发现我国社会保障历史演进的基本逻辑，将有助于我国社会保障事业的更好发展。

　　关键词：     社会保障，历史演进

　　一、我国社会保障的艰难探索与转型（1978年至1992年）

　　自1978年开始我国经济社会的发展进入了新阶段，计划经济体制逐步向商品经济体制转变，社会保障的恢复和重建成为适应经济社会转型的重要方面，为此，政府对我国社会保障进行了一系列艰难的探索。

　　1978年的五届人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法》的第48条、第49条分别规定了公民有劳动的权利、劳动者有休息的权利，紧接着第50条进一步规定：“劳动者在年老、生病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家逐步发展社会保险、社会救济、公费医疗和合作医疗等事业，以保证劳动者享受这种权利。”1978年5月国务院民政部召开第一次党组会议，民政部重新设立并正式办公，同时社会保障、社会福利工作成为民政部的主要职责。1978年12月十一届三中全会胜利召开，我国经济社会的发展进入了新阶段，计划经济体制正式向商品经济体制转变，社会保障不得不提上议事日程。1982年国务院专门设立了劳动人事部，为社会保障推进提供了组织保障。1982年《宪法》的第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”

　　1983年的政府工作报告中提到“社会保障和社会福利事业也有较大的发展”，这是政府工作报告中首次使用“社会保障”的概念。1984年十二届三中全会确定了对国营企业的改革，国营企业与政府脱钩，成为国有企业，企业作为独立市场主体，自主经营、自负盈亏。社会保障的恢复和重建迫在眉睫。1985年的《国民经济和社会发展第七个五年规划纲要》中提出：“认真研究和建立形式多样、项目不同、标准有别的新的社会保障制度。社会保障资金应由国家、企业和个人合理负担，以企业和有收入的事业单位承担为主，改变过去全部由国家包下来的办法。”1986年国务院颁布的《国营企业职工待业保险暂行规定》，为保障国营企业职工待业期间的基本生活，针对被宣告破产企业的员工、因濒临破产被裁员的职工、被企业辞退的员工、企业终止后没有再就业的员工、解除劳动合同的人员，实行失业保险（待业保险）制度和劳动合同制度。职工待业保险基金的使用范围包括待业期间的待业救济金、医疗费、死亡丧葬补助费、供养直系亲属抚恤费、救济费、离休金、退休金。自1986年开始，政府着手对医疗保险进行探索，并就医疗保险引入个人分担费用机制与医疗费用社会统筹做了一系列的工作。如1989年在丹东、四平、黄石和株洲进行医疗保险制度改革试点，并在深圳市和海南省试点社会保障综合改革，为我国医疗保险制度的建立和发展积累了一定的经验。1988年国务院政府工作报告提出：“要加快社会保障制度的改革，建立和健全各类社会保险制度，进一步发展社会福利事业，继续做好优抚和救济工作，逐步形成具有中国特色的社会保障制度。”这是国务院政府工作报告中首次具体阐述社会保障，表明社会保障制度全面改革的正式启动。1989年3月劳动部专门召开社会保险制度改革座谈会，会上就工伤保险制度改革形成了原则意见，并着手在部分地区开展工伤保险改革的试点。

　　自1978年开始农村土地制度改革，家庭联产承包责任制逐步在农村推广，到1986年的《中华人民共和国土地管理法》明确了家庭联产承包责任制，与农村社、队集体核算相适应的合作医疗制度也逐渐解体。上世纪80年代后各地农村基本上都以乡、村、个人多方集资方式，以量入为出、综合服务的原则探索建立与家庭联产承包责任制相适应的合作医疗，保障农村居民健康，为后期新型农村合作医疗保险制度的建立奠定了一定的经验基础。1992年民政部颁发《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，标志着我国农村社会养老保险制度(老农保)的建立，我国农村开始了由传统的家庭养老向社会化养老的转变。

　　1978年至1992年,为适应或配套我国经济体制由计划经济到商品经济、市场经济的深刻转型和探索，我国对社会保障事业也进行了一系列艰难探索，这一时期的社会保障尽管从成熟度、深度及广度都不能满足社会需求，但为之后我国社会保障的发展奠定了坚实的基础。

　　二、我国社会保障体系的逐步确立与稳步发展（1993年至今）

　　1993年十四届三中全会将社会主义市场经济体制改革作为我国改革的重要目标，并将建立多层次社会保障体系作为市场经济体制改革的配套任务。1994年颁布的《中华人民共和国劳动法》用专门一章规定了社会保险制度。1996年国务院政府工作报告中提出：“‘九五’期间要加快养老保险、失业保险和医疗保险制度改革，发展社会救济、社会福利、优扶安置、社会互助、个人积累等多层次的社会保障，初步形成适合我国国情的社会保障制度。”2000年国务院发布了《国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》，该方案涉及城镇职工养老、医疗、失业等社会保险和城市居民的最低生活保障，探索完善城镇社会保障体系。2010年10月第十一届全国人大常委会第十七次会议通过了《中华人民共和国社会保险法》。

　　（一）养老保障方面

　　1995年国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》中提出：“基本养老保险费用由企业和个人共同负担，实行社会统筹与个人账户相结合，建立基本养老金正常调整机制。”1997年国务院发布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，标志我国企业职工现代养老保障制度的初步建立。2005年国务院发布的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》对养老金发放、社会统筹与个人账户相结合进行了完善，将城镇个体工商户和灵活就业人员纳入参保范围。2009年国务院发布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，尝试建立村民个人缴纳一定的保险费、村集体给予补助、政府财政适度补贴三结合的新型农保。2011年《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》由国务院发布，试点建立城镇居民社会养老保障。2014年国务院出台了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，将农村村民新型社会养老保险和城镇居民社会养老保险合二为一、统一实施。2015年国务院出台了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，机关事业单位工作人员开始实行社会化养老保险。2017年《国务院办公厅关于加快发展商业养老保险的若干意见》发布和2018年发布的《企业年金办法》等补充养老保险制度，推进了多层次养老保障体系。

　　（二）医疗保障方面

　　1998年国务院发布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，城镇职工的现代医疗保险制度确立。2002年和2003年中共中央、国务院分别发布了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》和《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见》，探索建立新型农村合作医疗。2006年《关于加快推进新型农村合作医疗试点工作的通知》，试点和逐步完善新型农村合作医疗制度。2007年《国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》发布，探索建立以大病统筹为主的城镇居民基本医疗保险制度。2012年《关于开展城乡居民大病保险工作的指导意见》下发，进一步完善了城乡居民基本医疗保障制度。2016年国务院印发《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，将城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗两项制度进行整合。

　　（三）工伤保险方面

　　1996年劳动部为探索建立现代工伤保险发布了《企业职工工伤保险试行办法》。2003年国务院颁布《工伤保险条例》（2010年修订），以行政法规形式确立了工伤保险制度。2003年劳动和社会保障部发布《因工死亡职工供养亲属范围规定》。2010年人力资源和社会保障部出台了《工伤认定办法》，2013年卫生部发布了《职业病诊断与鉴定管理办法》，2014年施行人力资源和社会保障部颁布的《工伤职工劳动能力鉴定管理办法》。2016年人力资源和社会保障部、民政部、国家卫计委颁布《工伤保险辅助器具配置管理办法》(2018年修订)。这些行政法规、行政规章的出台，表明工伤保险目前是我国法制化程度较高的社会保险。

　　（四）最低生活保障方面

　　1996年民政部发布《关于加快农村社会保障体系建设的意见》，各地农村在最低生活保障方面积极试点。1998年国有企业改革实行“减员增效、下岗分流”的政策，下岗职工的生活保障问题急需解决，于是1999年国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》。为了保障在城市生活无着的流浪、乞讨人员的基本生活权益，2003年国务院颁布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。为了保障农村五保供养对象的基本生活，国务院《农村五保供养工作条例》于2006年发布。2007年国务院为救助生活困难的农民发布了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》。2012年国务院为进一步规范和统筹城市和农村最低生活保障出台了《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》。

　　三、1978年以来我国社会保障演进的基本逻辑

　　（一）从单一的社会保障政策向多层次社会保障体系发展

　　1978年以来我国的商品经济、市场经济改革是一项全新的事业，与商品经济、市场经济改革相配套的社会保障改革需要在摸索中前进，需要以社会保障政策方式先行先试。如上世纪80年代的企业职工退休费用社会统筹试点、90年代医疗保险改革的试点及21世纪初期的完善城镇社会保障体系、新型农村居民养老保险、城乡居民医疗保险等，都先行试点，在积累经验、把握规律后再全面推广，逐步建立了以养老保险、医疗保险、工伤保险、最低生活保障制度为重点的社会保障体系。同时在各类社会保障方面，注重逐步发展该类社会保障的多层次性，以充分发挥社会保障的效果。如养老保障方面，形成了基本养老保险和补充养老保险两个层次。基本养老保险覆盖范围由城镇企业职工到城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员，由新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险到2014年起在全国合并实施城乡居民基本养老保险。补充养老保险方面，发布《企业年金办法》建立企业职工补充养老保险、颁布《职业年金试行办法》建立事业单位职工补充养老保险，并加快发展商业养老保险。

　　（二）从满足人民群众物质文化需求到满足人民日益增长的美好生活需要

　　1978年开始的我国经济社会体制改革是为了解决“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”，与我国经济社会体制改革相伴而行的社会保障改革和发展自然也是服务于这一目标。1986年国务院颁布的《国营企业职工待业保险暂行规定》就是为了保障企业职工待业期间的基本生活。1998年通过的《失业保险条例》就是为了保障城镇企事业单位职工中失业人员失业期间的基本生活。从企业职工养老保险制度的建立，到开展的新型农村社会养老保险改革，都是为了改善民生、满足城乡老年人的物质文化生活需求。十八大以来我国社会保障进一步完善与发展，城乡居民基本养老保险制度在2014年的统一和城乡居民基本医疗保险制度在2016年的整合，进一步提高了城乡居民基本养老和基本医疗的保障水平，以满足人民日益增长的美好生活需要。党的十九大以来，我国在不断完善、健全养老保险、医疗保险、工伤保险等各类社会保障的同时，更加注重多层次社会保障体系的建设。如养老社会保障方面，在不断完善企业职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险、改革机关事业单位基本养老保险的基础上，发展商业养老保险、发布《企业年金办法》、颁布《职业年金试行办法》，建立补充养老保险制度，就是为了提高养老保障水平，满足人民对美好生活的向往。

　　（三）社会保障与经济发展良性互动及共同发展

　　1978年我国开启了经济体制改革，由商品经济逐步发展到社会主义市场经济。经济体制改革激发了社会活力和经济活力，有力地促进了我国社会主义经济的发展。经济高水平地发展又为社会保障的改革和发展提供了坚实的经济基础，为高水平的社会保障创造了条件。同时，1978年以来我国社会保障的改革和发展通过建立工伤保险、医疗保险、社会救助等方式对居民进行基本生活保障和经济补助，为劳动力再生产的正常进行创造了有利条件，促进了经济增长和社会进步。1984年十二届三中全会确定了对国营企业改革之后，1984年至1992年我国社会保障的改革和发展主要围绕国有企业改革展开；1993年十四届三中全会确定了建立社会主义市场经济体制，1993年至2004年我国社会保障的改革和发展主要为社会主义市场经济建设与发展保驾护航。我国经济体制改革的顺利进行和经济高水平的发展，为社会保障的进一步改革创造了条件，2002年11月党的十六大提出了建设与我国经济发展水平相适应的社会保障体系。党的十八大以来，我国经济保持平稳发展的同时，社会保障水平和能力进一步提高。以习近平总书记为核心的党中央把改善民生、提高人民福祉作为社会主义经济发展的根本目标，在大力发展经济的同时不断完善多层次社会保障体系。党的十九大报告中明确提出：“按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。”