政府在农村社保工作中的责任及当前的政策建议

　　农村社会保障工作作为我国社会保障事业的重要组成部分，不仅关系广大农村居民的切身利益，也关系到整个社会的协调发展。政府必须在农村社会保障工作中承担应有的责任，更好地促进农村社会保障事业的发展。

　　一、政府在农村社会保障工作中承担的责任及历史变迁

　　1.政府在农村社会保障工作中应承担的主要责任。政府是我国农村社会保障工作的主要责任主体，其责任主要包括：一是立法和制定制度责任，是社会保障制度改革顺利进行的保障。二是财政支持责任，增强财政支持力度，确保农村社会保障资金落实到位。三是组织和引导责任，农村社会保障工作是一项社会系统工程，需要大力发挥政府的组织和引导作用。四是监管责任，政府对农村社会保障机制的运行和对社会保障资金运用的大力监管，才能保障农村社会保障制度及各项政策的顺利实施。五是协调责任。农村社会保障体系涉及到很多相关的利益主体，他们之间的利益和相互关系需要政府进行协调。

　　当然，政府支持农村经济发展，提高农民收入，是农村建立健全社会保障制度的基础。

　　2.政府在农村社会保障工作中承担责任的历史变迁。我国是一个农业大国，农业人口占到总人口数量的65%以上。建国以来，我国农民为国家工业化建设和社会经济发展做出了巨大贡献。为此，国家有必要大力发展农村社会保障事业。

　　多年以来，政府发展农村社会保障事业经历了几番制度变迁。新中国成立后，各级政府采取系列措施，大力恢复和发展农业生产，增加农民收入，改善农民生活，救助处于生活困境中的贫苦农民，对我国农村社会保障事业的起步起到了极大的推动作用。但由于国家处于国民经济的恢复时期，政府难以拿出较多的资金用于农村的社会保障建设，所提供的社会保障项目处于辅助性的地位，农村社会保障水平不高，结构较为单一。从1956年到十一届三中全会，我国农村集体经济有了一定的发展，农民的基本生活保障转向以农村集体经济为依托、国家予以适当扶助的保障轨道。农民的社会保障主要是对灾民、贫困人口和优抚对象的救灾救济、五保供养、社会优抚以及水平较低的合作医疗等集体保障制度。

　　这一时期的农村社会保障更多地强调了集体的保障责任，政府主要承担了组织责任。

　　十一届三中全会以后，以家庭联产承包责任制为基础的双层经营体制建立起来，以集体经济为依托的农村社会保障丧失了经济基础，强调农民以家庭承包的土地为自己提供社会保障，农村的社会保障制度发生了一些重要变化。1985年，国家颁布了《国营企业职工待业保险暂行条例》、《国营企业实行劳动合同制暂行规定》等文件，标志着以社会保险制度改革为起点的城镇社会保障制度改革正式开始。

　　在这一时期，农村社会保障中的责任主要由农民自己负担。

　　随着工业化和城市化进程的加快，农村家庭保障和土地保障的功能逐渐弱化，农民对社会保障的需求越来越迫切，政府在农村社会保障工作中的责任问题受到越来越多的重视。我国从1996年开始建立新型农村社会保障制度，在全国农村范围内恢复合作医疗制度，并在此基础上引进一部分保险机制，并积极探索建立农村最低生活保障制度、养老保险制度等。2006 年，修订后的 《农村五保供养工作条例》将农村最困难的群众纳入了公共财政的保障范围，农村社会保障开始向现代社会保障体制迈进。经过政府的大力推进，党的十七大以后，中国城乡低保制度逐步建立，全民医疗保险的框架初步形成，城乡养老保险与老年保障制度快速推进，全民社会保障和社会福利体系的框架基本形成，人人享有社会保障的目标逐步实现。到 2012 年，我国新型农村和城镇居民社会养老保险制度实现全覆盖。

　　二、我国农村人口老龄化的现状、特点及面临的挑战

　　近年来我国农村人口老龄化程度日益严重，对我国农村社会保障事业提出了更高的要求。自上世纪七十年代我国开始全面推行计划生育政策以来，农村人口出生率急剧下降，同时随着我国医疗事业的进步和人民生活水平的提高，人口平均寿命不断提高，加速了我国农村人口老龄化的进程。加上近年来大量农村青壮年劳动力进城务工，使得农村人口老龄化的形势更加严峻。据2010年第六次人口普查的数据显示，全国60岁及以上的老年人口共1.8亿人，其中农村就达到了 1 亿人，占农村总人口数的11.2%，其中 65 岁以上老年人口达到6667万人，占农村总人口数的7.5%，我国成为世界上唯一老龄人口超过1亿的国家，更罕见的是仅农村老龄人口就过亿。

　　由于我国的特殊国情，我国农村人口老龄化具有其特征：一是老年人口规模大，发展速度快，超前于社会经济的发展，中国人口老龄化“未富先老”的典型特征在我国农村地区体现得更为明显。二是人口老龄化在空间分布上不平衡，城乡之间、东中部与西部之间的差别很大。东部沿海省份的农村进入老龄化的时间较早，速度比中西部地区快；西部各省份是中国进入老龄化最晚的地区，老龄化发展程度最低；中部地区的老龄化水平则基本处于全国平均水平。今后，农村地区将是中国未来人口老龄化最严重的地区。随着农村人口老龄化程度的不断加深以及我国农村人口老龄化状况的复杂性，对农村社会保障的各方面，如养老保障、医疗保障和养老服务等带来更大挑战。因此，必须强化政府的主体责任，大力推进农村社会保障制度建设。

　　三、加强政府农村社会保障工作的政策建议

　　1.完善农村社会保障法律体系，加强法治建设。政府应明确和落实在统筹城乡社会保障体系建设中的立法责任，在进行农村社会保障立法时，应加大农村社会保障立法力度，制定适应我国农村实际情况的有关农村社会保障的法律法规，既要与社会主义市场经济相适应，符合全国统一的社会保障制度的长远需要，又要考虑到城乡差别的现实以及农村社会保障内容的特殊性。农村社会保障立法必须坚持普惠保障和重点保障相结合，适应农村经济社会发展状况，满足农村基本生活需求，把政府统一管理与农民自我管理结合起来。

　　2.健全农村社会保障制度体系，创新农村社会保障运行机制。良好的制度设计是保证农村社会保障体系建设的关键。要根据各地经济发展状况，循序渐进，逐步建立和完善适应农村实际情况的社会保障制度。现阶段，健全农村社会保障制度体系可从以下几方面入手:一是完善农村居民最低生活保障制度。建立覆盖全国农村的统一的农村最低生活保障制度，科学确定最低生活保障的对象及标准，最大限度地使应当得到保障的农村人口得到保障；二是完善农村新型合作医疗制度。加大宣传力度，积极引导农民参与新型农村合作医疗，加强民主管理和社会监督，切实体现制度特色；三是积极推进农村社会养老保险制度。在有条件的农村地区建立和完善以个人缴费为主、集体补助为辅、国家政策扶持的农村社会养老保险制度；四是整合农村扶贫开发和社会救助工作，切实保障农村特困群体的基本生活。

　　3.加大对农村社会保障的投入力度，保障财政资金供给。保障充足的资金来源是农村社会保证的核心问题，国家的财政支持是关键。

　　改革开放以来，随着经济的飞速发展，我国财力显著增强，应当进一步增加社会保障支出规模和比重，社会保障投入应更多地向农村倾斜。一方面，中央财政、地方财政都要适当调整财政支出结构，提高社保资金支出比例，加大对农村社会保障资金的投入。同时，中央财政、地方财政要明确划分各自责任和投资分配比例。另一方面，政府在资金筹措渠道方面应当高度重视，拓宽思路，统一规划。为弥补国家投入的不足，可考虑开辟新税源，征收社会保障税，发行社会保障彩票等。

　　4.健全监管机制，提高农村社会保障基金监管水平，确保基金保值增值。为使农村社会保障工作健康发展，必须建立健全农村社会保障管理机制和监督体系，需要有专门的机构进行管理，对农村社会保障经办部门的管理过程和结果进行监督，切实执行农村社会保障政策，确保各有关方面的合法权益。社会保障基金是社会保障体系的物质基础，其筹集、运用及规模决定着社会保障制度实施的广度和深度，确保基金的安全完整和保值增值是各级政府义不容辞的责任。政府应进一步建立健全农村社会保障基金的运行机制，应结合农村的实际情况，规范社会保障资金的筹集和缴纳方式，切实做好养老保险基金的管理及保值增值工作。同时加强对社会保障基金的运行监管，建立统一的监管机制，并加强信息公开，接受人民群众的广泛监督，保证社会保障基金监管责任的履行。

　　5.发挥政府主导作用，引导农村居民参与。农村居民社会保障参与意识较低会制约农村社会保障的发展，因此，政府有责任提高农村居民的社会保障意识。要真正解决农村社会保障问题，除了财政作支撑，还需要政府积极唤起广大农民群体的积极性，提高农村居民的参保率，进一步推进农村社会保障体系建设。由此，明确和加强政府在农村社会保障中的责任，扩大农村社会保障覆盖面，完善农村养老、农村医疗等保障体系才能使农村社会保障事业得到迅速发展。