失独群体社会保障中政府责任的缺失与完善

　　一、引言

　　自从 2012 年 3 月 22 日《新华每日电讯》以《“失独”之痛需社会抚慰》为标题对失独问题进行报道以来，失独问题开始引起社会的关注。然而，失独问题真正进入政府与社会公众的视野始于 2012年 6 月 5 日全国 100 多位失独父母联名上书原国家计生委要求国家补偿事件①。这次事件让政府和社会各界开始意识到失独问题已成为一个不容忽视的社会问题，也使得失独群体的生存现状与困境受到关注与重视。

　　失独群体是独具中国特色的特殊弱势群体，它与独生子女政策相伴而生，是独生子女政策的遵守者、执行者与利益受损者，在恪守独生子女政策后失去了唯一的子女，心无所系、老无所养、病无所医、困无所助。几千年来，“不孝有三，无后为大”“养儿防老”的传统观念和家族文化影响着中国一代又一代人。在每个家庭中，子女成为父母生命的延续、情感的寄托、精神的纽带和生活的全部希望。我国第六次人口普查数据显示，子女供养仍然是我国大多数老年人最主要的生活来源②，尤其在当前我国经济还不够发达、人民生活还不够富裕以及社会保障制度尚不健全的情况下，子女依然是绝大多数老年人安度晚年的主要依靠。对于独生子女家庭，一旦独生子女不幸去世，父母不仅承受着难以言说的身体和心理创痛，而且丧失了生命的传承、精神的依托、生活的依靠和最可靠的老年保障③。毫无疑问，独生子女父母为遏制我国人口膨胀和经济社会发展作出了巨大贡献，同时失独父母也因独生子女去世作出了重大牺牲。因此，对于失独群体而言，他们在丧失了子女这一最基本、最重要且最可靠的生活保障之后，有可能面临养老和医疗等社会保障的巨大压力，政府理应为他们提供相应的社会保障。

　　近年来，中央和地方各级政府开始就失独群体社会保障问题出台了一些关爱措施与帮扶政策。可以说，政府在解决失独群体的社会保障问题中取得了一些成就。然而，在多种因素的制约下，当前政府在解决失独群体社会保障问题中还存在责任缺失问题，从而造成失独群体缺乏基本的社会保障、各地进行的失独群体社会保障试验混乱以及失独群体社会保障权益受损的现实状况。④这就要求我国政府承担起相应的责任，努力改善失独群体的生活状况，使其免遭养老、医疗等社会保障困境。这对于改善民生与促进社会和谐发展具有重要的理论意义与实践价值。

　　二、失独群体社会保障中政府责任的缺失

　　整体而论，失独群体的社会保障问题是多种因素相互作用的结果，而政府责任缺失无疑是其中非常重要的因素。近年来，我国失独家庭人口数量日渐庞大，新闻媒体对此关注度不断增加，社会公众关注程度也逐步提升。为此，中央和各级政府出台了一些针对失独群体的关爱措施与帮扶政策。仔细研读这些关爱措施与帮扶政策，可以发现，在解决失独群体的社会保障实践中，政府存在比较严重的责任缺失问题。

　　1.失独群体社会保障法律法规不健全

　　纵观西方发达国家社会保障制度的产生、发展、改革与成熟历程，立法先行是一个重要的经验⑤。目前，我国尚未出台有关失独群体社会保障方面的法律，我国《人口与计划生育法》中没有相关的章节与条款，2012 年修订的我国《老年人权益保障法》对数量日趋庞大的失独父母只字未提，国务院也没有出台失独群体社会保障方面的法规。这些都从一定程度上体现出失独群体社会保障法律法规的严重缺位。这种缺位，一方面导致了各级政府在应对失独群体社会保障问题时处于“无法可依、无章可循”的被动地位，政府只能根据一些相关的部门规章来制定失独群体社会保障政策，严重削弱了这一政策的合法性、权威性与可行性； 另一方面也使得失独群体在社会保障权益受到侵害时难以依据明确的法律规范来维护自身合法权益。

　　2.失独群体社会保障制度缺乏顶层设计

　　一项制度的完善，不仅需要地方层面“摸着石头过河”,更需要中央层面“顶层设计”.二者相辅相成，缺一不可。失独群体的社会保障制度亦是如此。从当前各地的实践来看，由于国家对失独群体社会保障问题尚无相应的制度安排，中央政府对失独群体的社会保障制度缺乏统一的政策指导，各地都在“摸着石头过河”,即根据本地的实际情况探索失独群体社会保障方案。这些地方政府坚持以人为本的执政理念和为人民服务的做法是值得肯定与赞许的，但是，由于缺乏顶层设计，各地这种“摸着石头过河”的做法使得不同地方失独群体社会保障方案存在较多差异，给失独群体社会保障制度的长效运行带来一些负面影响，造成失独群体社会保障制度的“碎片化”与“断裂化”.这不仅损害失独群体的合法权益，也不利于失独群体社会保障制度的成熟、定型与可持续发展。

　　3.中央财政在失独群体社会保障制度中存在责任缺位

　　西方发达国家的经验表明，社会保障制度的有效运行与健康发展离不开政府财政的大力支持⑥。换言之，政府财政支持是一项社会保障制度赖以存在与发展的重要物质基础。失独群体社会保障制度的有效运行与可持续发展同样需要政府财政的支持。这里，中央财政对失独群体社会保障制度的支持尤为重要，对失独群体社会保障制度提供财政支持也是中央政府履责的重要体现。然而，从北京和泉州等地的实践来看，社会保障资金主要来源于各地财政部门、卫计委和社会捐赠等（ 见表 1） ,比如北京市的“暖心计划”资金主要来源于北京市财政厅和计生委，泉州市开展的计生特殊家庭关爱行动的资金主要来源于地方政府拨款和社会捐赠。可见，中央财政在失独群体社会保障制度中严重缺位。这不仅造成了失独群体社会保障资金来源不足，给一些地方政府带来较大的财政压力，也导致了一些地方失独群体的社会保障待遇偏低，无法有效解决失独群体的后顾之忧，从而引发失独群体对政府的怨恨与不满，不利于社会安定与和谐。

　　4.失独群体社会保障制度的责任主体之间关系紧张

　　在失独群体社会保障制度中，政府、社会公众和失独者构成了这一制度的三个责任主体。毫无疑问，政府在其中起主导作用。政府、社会公众和失独者之间关系的和谐与否对失独群体社会保障制度的健康运行与长远发展具有重要影响。然而，当前政府、社会公众和失独者之间的关系并不和谐，甚至是趋于紧张（ 见图 1） .在政府与失独者之间，一些失独者坚持认为，政府强制执行独生子女政策是造成自己在独生子女去世后“心无所系、老无所养、病无所医、困无所助”的罪魁祸首，政府作为“始作俑者”必须对此负责。故而，2012 年 6 月至 2014 年 4 月，来自全国各地的失独父母代表曾四次到国家有关部门上访⑦，强烈要求政府对其进行经济赔偿和精神慰藉。对此，各级政府要么没有回应，要么互相推诿，要么避重就轻，从而造成政府与失独者之间关系比较紧张。在社会公众与失独者之间，社会上一些人对失独父母中老年丧子这一事件心存恐惧，认为失独父母是“霉运”的携带者，排斥甚至是歧视失独父母的现象时有发生。这对于处于失子之痛中心理极度敏感与脆弱的失独父母来说无疑是雪上加霜，强烈的被排斥感和被歧视感使他们大多选择与外界疏远，与社会公众关系并不和谐。

　　三、失独群体社会保障中政府责任的完善

　　贡献者奖，违规者罚，受害者助，牺牲者救，这是文明社会的基本准则。⑧一个文明社会的政府理应对其重大决策所产生的后果负责。无论从法律上还是道义上，我国政府都有责任、有义务帮助失独群体解决养老和医疗等后顾之忧。对于当前政府在失独群体社会保障制度中存在比较严重的责任缺失问题，政府应当采取措施履行自身责任，促进失独群体社会保障制度的有效运行与健康发展。

　　1.加强失独群体社会保障法制建设

　　现代社会是法治社会，优良的法律是解决诸多问题的关键。失独群体的社会保障问题亦是如此。只有经过法律法规的规范与调整，失独群体的社会保障制度才能予以完善。事实上，我国失独群体社会保障制度缺乏顶层设计、中央财政在失独群体社会保障制度中责任缺位以及失独群体社会保障制度责任主体之间关系紧张等问题，或多或少都与法律法规不健全有关。因此，为了促进失独群体社会保障制度的健康发展，维护失独群体的合法权益，必须加强失独群体社会保障法制建设。具体来说，可以从以下两个方面着手： 第一，由中央政府根据实际情况制定《失独群体社会保障条例》，或者对我国《老年人权益保障法》和《人口与计划生育法》进行修订，增加与失独群体社会保障相关的章节与条款，让各级政府在应对失独群体社会保障问题时有法可依、有章可循。第二，为失独群体建立无偿法律援助制度，最大限度地帮助失独群体维护自身合法权益。