加拿大养老保障体制特点、困境及经验启示

　　作为西方典型的高福利国家，加拿大社会保障体系包括养老保障、医疗保障、住房保障、工伤保险以及社会救助等多项内容，覆盖面广、保障能力强。特别是养老保障，历经数十年发展，逐步形成了广覆盖、高水平、多元参与、高效率与可持续性强的完善保障体系。人口老龄化和国际经济发展前景的不确定性仍对加拿大养老保障制度的可持续性带来严重挑战，现行养老保障制度也存在缴费率偏高、运营社会成本较高和公共部门与私人部门差距过大等问题。从加拿大养老保障制度的发展经验看，我国应尽快建立以全国统筹的基础养老保障为基本保障制度、以职业养老金和个人养老储蓄为辅助的多元化养老保障机制，同时应改革养老基金的投资运营机制，成立专门机构负责养老基金的多元化与市场化投资，以提高养老基金投资收益率，增强我国养老保障制度的可持续性。通过大力发展社区养老服务、规范发展养老服务机构、鼓励社会力量参与提供养老服务，增加养老服务供给，满足我国不断增加的多层次养老服务需求。

　　一、加拿大养老保障体制的基本特点

　　从加拿大养老保障制度设计、养老基金运营和养老服务供给三个方面来看，其制度完善、覆盖面广、参与多元、效率高、保障能力强等特点十分突出。

　　（一）广覆盖、多层次、高水平的养老保障制度设计

　　加拿大养老保险主要由三大支柱构成，第一支柱是财政全负担的老年保障金（Old　AgeSecurity,OAS）和收入保障补贴（Gurranted　In-come　Supplement，GIS），第二支柱是由雇主与雇员共同缴费的强制性加拿大/魁北克养老金计划（CPP/QPP），第三支柱是以延期征税为支持、自愿缴费的职业养老金计划及个人退休储蓄计划。三大支柱共同构建了一个广覆盖、多层次、可选择、高水平的养老保险体系。

　　1.财政全负担的福利性老年保障金和收入保障补贴制度

　　为使老年人晚年生活有基本保障，解决老年人口绝对贫困问题，加拿大于1951年设立了老年保障金项目OAS，在60年代又推出了针对老年人的收入保障补贴GIS。OAS和GIS项目均由政府财政负担，为老年人提供的收入替代率大约为15%。

　　老年保障金和老年收入保障补贴均为普惠制，领取条件是18岁以后在加拿大住满10年的居民，到65岁就可以领取养老保障金，但必须住满40年，才能领取全额保障金。老年金和收入保障补贴由就业与社会发展部门按月发放，每季度按CPI等指数进行调节。2012年有500多万人领取了养老保障金，总额达到400多亿加元，覆盖了适龄老年人口的95%。

　　老年保障金是以居民身份而非国民身份确定领取资格，只要符合条件，即使是移民和外国人也可以享受此福利。但如果想在国外领取，则必须18岁后在加拿大住满20年。此外，对领取者的收入水平也有规定，如收入超过71000加元，则老年保障金削减15%；如收入超过115000加元，则不再领取养老保障金。

　　收入保障补贴主要是针对65岁以上除老年金以外无其他收入的低收入老年人。如果有其他收入来源，则老年人获得的补贴就会相应减少，当收入达到最高收入保障补贴的2倍，就不再领取补贴。另外，还有配偶津贴、遗属补贴等。

　　养老保障金和收入保障补贴的主要目标是保基本，确保每一个加拿大居民年老后都能得到基本生活的保障。目前世界上有6个国家有类似的养老保障金。这与世界银行主张的“三支柱”模式（公共养老保险、企业年金和个人储蓄保险）相比，保障程度更高、覆盖面更为全面。近年来随着人口老龄化和老年人寿命增长，财政压力不断加大，加拿大将调整政策：一是把领取养老保障金的年龄提高到67岁，2023年执行，分6年过渡；二是鼓励老年人推迟领取养老保障金，每推迟一个月，全额增长0.6%，最多推迟5年。

　　2.由雇主与雇员共同缴费的强制性基本养老保险制度———加拿大养老金计划

　　20世纪60年代以前，加拿大养老金都是私人计划，由个人自愿储蓄，养老金覆盖面不高。1965年，加拿大政府出台《加拿大养老金计划法案》和《魁北克养老金计划法案》（CPP/QPP），作为加拿大养老保障的第二支柱，全面覆盖加拿大就业和半就业人口。

　　CPP计划属于强制性养老计划，缴费由雇员和雇主共同负担，法案规定加拿大所有年满18岁的雇员都要向CPP缴费，目前缴费率为雇员工资的9.9%，雇主和雇员各负担一半，自雇者由自己全部负担。缴费工资基数设有下限和上限，缴费工资下限固定不变，为年收入3500加元，缴费工资上限每年调整，2013年为51100加元，收入低于下限或高于上限的部分不缴费。

　　CPP为退休雇员提供的收入替代率为25%，缴费由加拿大税务总局直接收取，就业与社会发展部负责发放。

　　作为国家强制性的养老保险，CPP的目标是实现养老保险广覆盖，给老年人以更多的基本保障，这一计划提供的收入替代率为25%，加上OAS和GIS大约能够提供15%的收入替代率，二者共同构成加拿大基本养老保障制度，为老年人提供40%左右的收入替代率，这一替代率在发达国家基本养老保险中是较高的。

　　3.以延期征税为支持、自愿缴费的补充养老保险计划

　　加拿大的补充养老保险包括职业养老金计划和个人退休储蓄计划两部分，是加拿大养老保险的第三支柱。通过补充养老金计划，加拿大雇员退休后的收入替代率可以提高到70%，但公共部门与私人部门补充养老金计划的覆盖面存在较大差别。

　　职业养老金计划是雇主自愿为雇员提供的养老保险，通常根据30%的收入替代率，确定雇主和雇员双方的缴费比例并反映在劳动合同中。雇主与雇员缴费时免税，但领取时根据收入水平缴税。职业养老金计划分为待遇确定型（DB，Defined　Benefit）和缴费确定型（DC，De-fined　Contribution）两种类型，DB型确定了雇员未来收益水平，大部分风险由雇主承担，保障程度较高。加拿大公共机构职员的职业养老金计划基本为DB型。DC型的雇员收益取决于基金投资状况，待遇不确定，如果投资失败未来雇员退休收益会遭受损失，私营部门提供的职业养老金计划基本为DC型。从职业养老金计划的覆盖面看，公共部门近90%的雇员拥有此计划，私营部门中只有大型企业能够提供职业养老金计划，大部分中小型企业没有为雇员提供职业养老金计划。

　　为提高缺失职业养老金计划雇员的保障程度，加拿大政府鼓励个人建立养老储蓄计划（RRSP，Registered　Retirement　Saving　Plan），该计划对缴费额和投资收益延期征税，即缴费时免税，领取时计入个人收入纳税，但规定每人每年最高储蓄额为5000加元，目前有20%的雇员有此储蓄账户。

　　4.完善的养老保障法律体系

　　加拿大针对每种养老金计划都制定了完善的法律法规，并通过收入法案和完善的个人所得税法案确定养老金计划的最高收益与最低收益，避免因不合理避税行为加大居民收入差距。目前加拿大老年人的贫困率为5.9%，较其他发达国家低。

　　（二）独立决策、市场化运作的养老保险基金投资运营机制

　　加拿大的三大支柱，除第一支柱由税收筹资支付外，其他两个支柱都是采取市场化基金运作方式。其运作模式具有接续方便，监管到位，投资组合高度国际化、多元化，投资决策独立，投资收益率高等特点。

　　1.接续方便，监管到位

　　除CPP/QPP外，2011年加拿大共有19463个登记养老金计划，这些养老金计划或独立成立基金投资管理委员会。如CPP于1997年成立了专门的投资委员会，或通过信托方式委托给专业投资机构投资运营，各养老金投资机构之间通过协议进行转移衔接，接续结算十分方便。各级政府财政部门下属的金融服务局，依法对各基金进行监管，但不干预基金的具体操作。

　　各基金每三年向金融服务局提交一次财务报告，确保收支不出现缺口，使基金的整体安全和可持续性得到保证。

　　2.基金投资组合多元化、国际化

　　从各基金的投资组合看，负责职业养老金计划资金运营的机构投资组合在20世纪90年代即进行多元化投资，2000年以后加大了投资组合的国际化比重。2000年以前CPPIB投资组合主要以债券为主，2000年债券投资占比93%，2000年以后转向多元化投资，且国外股权与债券的投资比重大幅度提高。2013年投资组合中债券仅占35%，股权投资占65%，加拿大本地股权投资仅占8%。

　　3.基金投资运营由专业机构独立决策

　　专职负责加拿大养老金计划基金投资的CPPIB共有12名成员，这些成员由联邦财政部长和各省财政局长共同商榷任命，都不是公务员，而是相关领域资深专家。CPPIB实行自我治理，主要对公众负责，每年将年度报告和财务报表向公众公布，确保操作的透明度。CPPIB从市场上雇用高水平的管理团队，对缴费资金进行投资经营。管理团队实行独立经营，在一定的风险空间里，有较高的自主决策权。团队薪酬并非来自政府预算，而是根据经营业绩从资金中提取固定的管理费，以保持在人才市场上有较强的竞争力。

　　补充养老金计划的资金主要由雇主或雇主工会委托投资公司进行投资，投资公司根据委托协议在可控风险范围内自主决策投资组合与投资策略。个别规模较大的工会也会自己经营投资，如安大略省中小学教师工会和政府共同建立了养老金管委会，管理安大略省30万名教师的养老金投资事务。管委会成员都是投资领域专家，并雇用专业管理团队进行独立投资运营，薪酬为固定的管理费和一定的奖金。

　　4.基金投资收益高

　　加拿大养老保险基金投资按照全球化趋势和市场规律进行的多元化、国际化与专业化独立经营，使各基金均取得了非常高的投资收益。如2004~2013年CPPIB的平均收益率高达7.4%。其他的基金虽各有不同，但收益率都保持在较高水平。如OPB1990年至今平均投资收益率达到8.5%。安大略省OPT近10年的平均收益率也达到8.6%。安大略省中小学教师养老金计划信托基金的平均收益率高达9.05%，剔除通货膨胀因素后实际收益率高达7.18%。基金投资取得的高收益，使加拿大养老基金的可持续能力大幅度提高。

　　（三）供给多元化、多层次、高效率的养老服务体系

　　除完善的养老保障制度设计和高效的基金投资运营机制外，加拿大还有完善的养老服务体系。这一体系的主要特点是服务供给多元化、多层次，服务质量与效率高，对服务机构监管严格。

　　1.服务机构多元化，服务供给多层次

　　加拿大养老服务体系比较完善，特别是机构养老十分发达，基本保证了不同情况老年人的养老服务供给。养老服务机构按老人护理需求可分为老年公寓（生活完全自理）、辅助公寓（每天需要一小时医护）、老人屋（需要日间照料）和护理安老院（完全失去生活能力）等。而按举办主体可以分为政府公立养老机构、非营利性养老机构和营利性养老机构。2000年以后，政府不再设立新的公立养老机构，通过购买服务或按人头给予补贴等方式鼓励社会力量举办养老机构。

　　各种养老机构提供了多层次的养老服务，满足不同群体的养老需求。公立养老机构和教会机构主要针对丧失生活能力或低收入老人，提供护理和临终服务，收费较低或不收费。加拿大公立养老院每个居民都可以申请入住，但床位有限需要排队，往往等待很长时间。

　　非营利养老机构主要针对中等收入老人，一般收费不高，根据所在地区和服务的不同档次，每月从1000到2000多加元不等。如多伦多市的FellowshipTower养老院，是一所基督徒募捐的慈善养老院，其董事会成员都是志愿者，董事会雇用专门的管理团队进行管理，单人公寓每月2249加元，夫妇双人公寓每月2692加元，包括每人每月15个营养餐、2次房间清扫和床品清洗，其他服务另收费。营利性养老院一般比较高档，主要针对中高收入群体。如安大略省的Revera集团，下辖200多家连锁经营的养老院，单人公寓收费一般每月3000加元左右。

　　除养老机构外，还有大量社会组织，在社区内提供包括居家养老的各类服务。如加拿大最大的民间组织联盟“联合之路”，就在社区层面，通过募集慈善资金，开展向居家老年人提供照料服务的项目，满足了部分老人居家养老的需求。

　　2.服务效率和质量较高

　　各类养老院根据老人的不同状况，配备不同的设施和服务。如FellowshipTower养老院主要针对生活尚可以自理的老人，院内包括娱乐室、餐厅、理疗室、图书馆等设施，服务包括24小时看护和安保服务、有线电视、休闲娱乐、康复锻炼及其他活动。而Revera集团下属的Donmills养老院，设施达到五星级酒店水平，提供包括基本家具、家用电器、房间清扫、24小时紧急呼叫、选餐计划、健身理疗、影视放映、每周购物、宠物照料等全方位的服务。入住者家属可以随时来访。养老院还配有专业的医疗护理服务，对于生活不能自理的老人，可住在护理区域，院方提供包括临终护理服务等所有服务。这种“医养结合”的养老模式，大大提高了养老服务的质量与水平，该院一直保持着近100%的入住率。

　　3.政府依法、分类、严格监管

　　对于各类不同的养老机构，加拿大制定了完善的法律法规并进行严格的监管。养老院由省级卫生部门统一审批，在员工人数、建筑、安全及筹款方面都要符合有关要求，经审批合格后颁发执照。土地管理部门对养老用地进行严格规划，并实行养老土地用途管制，以养老用地建设的养老院即使公司破产，也只能由下一家机构接手继续举办养老事业，而不能转作他用。

　　政府对非营利养老机构实行免税，规定其床位数量限制，并进行定期检查，确保各项设施和服务都能够达标。对于营利性养老机构，则没有床位数量的限制，但要进行严格的年检，根据年检情况决定是否继续颁发执照。

　　二、加拿大养老保障体制面临的挑战

　　历经多年改革与发展，加拿大建立了广覆盖、高水平的养老保障制度。但与众多高福利国家类似，加拿大养老保障的可持续性仍面临人口老龄化的严峻挑战，其养老基金高度国际化的投资配置也面临国际经济波动的风险，同时现行养老保障制度也存在缴费率偏高、运营的社会成本较高和公共部门与私人部门差距过大等问题。

　　（一）人口老龄化对养老保障的可持续性带来严重挑战

　　随着人口出生率的下降和预期寿命的延长，世界各国、特别是发达国家人口老龄化程度不断提高，给养老保障的可持续性发展带来重大挑战。

　　加拿大是高收入国家中人口老龄化问题比较突出的国家。其人口出生率持续下降，从1980年的1.54%下降到2011年的1.1%，比高收入国家的平均人口出生率低0.094个百分点，人口死亡率也大幅度低于高收入国家的平均水平。同时，加拿大人口预期寿命不断提高，从1990年的77.38岁提高到2000年的79.24岁，到2011年达到81.07岁，比高收入国家人口预期寿命高2岁左右。加拿大人口结构从20世纪70年代的金字塔形逐步演变为当前的橄榄形，人口老龄化程度从1980年的9.41%提高到2000年的12.57%、2012年的14.82%，老年抚养比（每100劳动人口供养65岁以上老龄人口数量）也从1980年的13.86%提高到2000年的18.39%、2012年的21.54%。

　　人口老龄化持续提高对加拿大养老保障可持续性构成严重挑战。20世纪，受人口老龄化带来的养老金支出规模过大影响，加拿大CPP的储备资产曾从1993年的420亿加元下降到1997年的360亿加元，养老金计划收支一度严重失衡。

　　为解决收支失衡、增强养老保障制度的可持续性，加拿大政府对加拿大养老金计划作出三大改革：一是将CPP的缴费率从1997年的5.85%提高到2003年的9.9%；二是降低收益，实行弹性退休制度，通过降低提前领取养老金（65岁以前领取养老金）的收益率，鼓励延迟退休（或领取养老金）年龄；三是放松养老金基金投资管制、提高投资收益率。

　　改革后的加拿大养老保险制度可持续性明显增强，但未来仍面临收支失衡的挑战。根据CPPIB测算，在维持当前缴费率和投资收益率的情况下，加拿大养老金计划到2021年能够保持收支平衡。但2021年以后加拿大人口老龄化程度和老年抚养比将大幅度提高，到2025年加拿大老年抚养比将提高到33%，到2055年将进一步提高到50%，未来养老金基金的收支平衡仍将面临巨大挑战。据加拿大AonHewitt（全球最大的人力资本咨询与外包公司）测算，2012年加拿大养老金计划的偿付能力比率(养老金基金资产与长期负债折现额的比率）仅为69%，即长期看加拿大养老金计划将存在31%的资金缺口。

　　需要强调的是，加拿大养老金计划偿付能力比率或资金缺口的大小取决于养老金基金投资收益率，投资收益率提高意味着养老金基金增值幅度加大，偿付能力比率将提高，资金缺口缩小，如2013年加拿大基金投资收益率普遍提高，预计偿付能力比率将提高到78%，但即便如此仍存在22%的资金缺口。

　　（二）国际经济波动及发展前景的不确定性影响可持续性

　　与20世纪90年代比，2000年后加拿大养老金计划的资金收支平衡状况明显改善。其中，养老金基金投资组合的多元化与国际化调整使加拿大养老金基金投资收益率大幅度提高，这对增强加拿大养老保障体制的可持续性至关重要。但与此同时，也使加拿大养老金基金收益率深受国际经济波动的冲击。从长远发展看，国际经济增速放缓引致的投资收益率下降趋势，将使加拿大养老金基金收支平衡可持续性面临重大挑战，加拿大各个养老金基金偿付能力不足压力将持续存在。

　　1997年CPPIB成立后，将CPP基金的投资组合从低风险、低收益的加拿大国内债券为主，转向风险与收益较高的国外股权与不动产为主。2000年CPPIB的投资组合中低收益、低风险的债券占比高达93%，股票仅占7%。2007年投资组合调整为加拿大股票25%、国外发达市场股票40%、债券与货币市场证券25%、房地产5%、通胀链接债券3%、基础设施投资2%，到2013年3月末投资组合进一步调整为加拿大股票8%、国外发达市场股票35%、新兴市场股票7%、债券和货币市场证券占比28%、不动产11%、基础设施6%、其他债券5%、通胀链接债券0.2%，其中加拿大国内投资占比只有36.7%，其余63.3%的投资均为国外资产。投资组合的多元化与国际化，使加拿大养老金计划基金资产获得了很高的投资回报。

　　加拿大职业养老金计划的投资组合在20世纪90年代即采取多元化组合，2000年后也作出了向国外股票和替代品转换的重大调整，如在1993年和2010年职业养老金计划基金资产构成中，加拿大股票占比从1993年的29.4%下降到2010年的16.5%，国外股票占比从1993年的14.9%提高到2010年的27.5%，加拿大固定收入产品（主要是债券）占比从1993年的44%下降到2010年的33%，房地产投资占比从1993年的3.1%提高到2010年的8%，其他替代品（主要是基础设施）投资从1993年的1.4%提高到2010年的13%，现金与短期证券投资占比从1993年的7.2%下降到2010年的2%。投资组合的国际化取向也使职业养老金基金投资回报大幅度提高。

　　加拿大养老金计划投资组合的多元化与国际化有其客观必然性。加拿大属于经济发达国家，经济规模较小，经济增速较低，2012年GDP规模为1.82万亿加元，1980~2012年GDP年均增长率只有2.52%。但其养老金基金资产规模庞大，2013年全部养老金基金资产总额高达2.1万亿加元，超过加拿大GDP规模，加拿大国内市场难以提供能够满足基金投资规模要求、收益率较高的投资产品，只能走投资组合多元化、国际化的路子，以获取高收益、分散投资风险。

　　在给加拿大养老基金带来较高投资收益的同时，投资组合的国际化也使加拿大养老保险基金面临国际经济波动带来的收益波动风险。

　　2008年美国金融危机引致全球经济衰退，加拿大养老基金投资也蒙受重大损失，2008年OPT投资损失24.35亿加元、投资回报率为-16.2%，最大损失来自股票投资，2008年OPT投资加拿大股票资产净值比2007年减少13.86亿加元，投资国外股票资产净值比2007年减少16.95亿加元；2008年和2009年CPPIB投资损失分别为3亿加元和23.6亿加元，投资回报率分别为-0.3%和-18.6%，其中2009年的投资损失主要来自股票投资，2009年基金投资加拿大股票资产净值减少13.3亿加元，投资国外股票资产净值减少7.1亿加元。重大投资损失导致加拿大养老金基金偿付能力比率大幅度下降，2001~2007年加拿大养老金基金的偿付能力比率在90%以上，但2008年的投资损失导致偿付能力比率下降到70%，2009年和2010年投资收益回升，偿付能力比率也回升到85%左右，但2011年和2012年再度下降到70%左右。

　　在人口老龄化程度不断提高的情况下，加拿大养老金基金的收支平衡高度依赖于投资组合国际化程度很高的基金资产投资收益状况，当前养老金支付资金的75%来源于基金投资收益，只有25%的资金来自参保人员的缴费。从长远发展看，全球经济增速放缓引致的投资收益下降趋势，将使加拿大养老基金未来收支平衡面临日益严峻的挑战。未来全球经济增速也将趋于放缓，国际市场的股权、债券收益率必将下降，高度国际化的加拿大养老金基金投资组合将难以获取类似危机前的高收益，目前建立在投资组合高收益基础上的加拿大养老金基金收支平衡可持续性面临未来投资收益下降带来的重大挑战，加拿大各个养老金基金已出现的偿付能力不足问题将持续存在。

　　（三）缴费率偏高，维持养老保障体制的社会成本较高

　　加拿大养老保障水平在发达国家属于较高水平，公共部门雇员退休后的收入替代率高达70%。高保障水平意味着高缴费率和政府财政的高负担，维持养老保障体制正常运转的社会成本较高。从微观层次看，加拿大养老保障体制的高成本表现为个人、雇主和政府财政负担均很高。从宏观上看，加拿大庞大的养老金基金资产投资组合的国际化，意味着每年流失大量储蓄资金。

　　在加拿大养老保障体制的三大支柱中，OAS和GIS资金全部来源于财政收入，CPP和职业养老金计划由雇员和雇主共同负担，个人登记退休储蓄计划由雇员个人承担。从不同主体的缴费率或支出情况看，个人缴费包括CPP计划的4.95%、公共部门职业养老金计划的10%左右（年收入51100加元以下缴费9.4%，以上部分缴费11%），不包括个人登记退休储蓄计划每年最高5000加元的储蓄额，雇员缴费占年工资收入的比率在15%左右。

　　为雇员提供职业养老金计划的企业缴费率与雇员缴费率大致相同，也占雇员工资的15%左右。加拿大公司所得税的联邦基准税率为38%，加上养老保险、补充医疗保险等社会保障缴费，企业实际税负超过40%，过重的实际税负必然会对企业发展造成负面影响。实际上，由于职业养老金计划是非强制性的，私营部门除大企业外，中小型企业很少有能力为雇员提供职业养老金计划。

　　从政府角度看，政府财政需负担OAS和GIS的全部支出，为公共部门雇员缴纳占雇员工资4.95%的CPP费用，此外，90%的公共部门雇员拥有职业养老金计划，即联邦政府和地方政府还需要为其雇员的职业养老金计划缴纳雇员工资总额的9.4%~11%的职业养老金费用。

　　加拿大是高福利国家，政府除负担基本养老保障外，还全面提供免费医疗保障，2009年以后仅医疗卫生支出就占加拿大政府财政收入的80%以上（2009~2011年医疗卫生支出占加拿大财政收入比重分别为86.3%、83.1%和82.6%），加上养老保障和其他支出，近年来加拿大政府财政收支一直处于赤字状态，2009~2012年财政赤字分别为419.33亿元、394.64亿元、233.07亿元和195.17亿元。

　　从宏观上看，高水平的养老保障体制为加拿大养老金基金积累了巨额资产，估计2013年加拿大养老金基金总资产将达到2.1万亿加元（CPP资产占10%，职业养老金计划资产占57%，个人登记退休储蓄计划占33%）。目前加拿大基金传统的投资组合大致为40%债券、60%股权,其中国外股权投资占比大约为37%，实际可选择投资组合的国外投资（股权35%、债券10%和其他投资5%）比重在50%左右，据此估算，2013年加拿大养老金基金对国外投资规模在7770亿加元到10500亿加元之间，是2012年加拿大储蓄总额（3834.24亿加元，占GDP的20.88%）的2~2.74倍，即按目前加拿大养老基金的资产规模及其投资组合，加拿大每年流失的资金规模在1万亿加元左右。

　　（四）公共部门与私营部门养老保障程度存在显著差距

　　社会保障是调剂居民收入差距的重要手段。加拿大养老保障制度解决了老年人绝对贫困问题，为雇员提供了能够维持退休前生活水平的基本养老金收入，但公共部门与私人部门在职业养老金计划方面存在的差异，导致老年人养老金收入出现巨大差距。

　　1.加拿大公私部门职业养老金计划覆盖程度存在巨大差异加拿大公共部门雇员大约在360万人左右，占全社会雇员的比重在24%左右，2011年拥有登记养老金计划的公共部门雇员为314.09万人，占公共部门雇员的比例为87%；私营部门的雇员在1140万左右，2011年拥有登记养老金计划的雇员只有292.5万人，占私人部门雇员的比例只有25.6%，特别是中小企业职工普遍缺少雇主提供的补充养老计划。

　　2.私人部门职业养老金计划覆盖面呈下降趋势。1995年以来，加拿大劳动力的登记养老金计划覆盖面持续下降，拥有登记养老金计划的雇员占全部雇员的比例从1995年的42.8%持续下降到2010年的38.8%。雇员登记养老金计划覆盖面的下降主要是由私人部门登记养老金计划覆盖面下降及拥有登记养老金计划雇员人数减少引致。2008年美国金融危机之后，受经济增速下降、企业经营困难或破产企业增加的影响，拥有登记养老金计划的加拿大私人部门雇员人数不断下降，从2008年的308.14万人减少到292.48万人，但公共部门拥有登记养老金计划的人数仍保持上升态势，从2008年的282.72万人增加到2011年的314.1万人。

　　3.私人部门雇员登记养老金计划的缺失意味着其退休收入与公共部门雇员退休收入会出现巨大差距。

　　缺失登记养老金计划的私人部门雇员只能获得基本养老保障机制提供的40%收入替代率和个人登记退休储蓄计划的收入，而公共部门雇员可以获得基本养老保障与职业养老金计划共同提供的70%收入替代率。鉴于个人登记退休储蓄计划适用于公私部门所有雇员，在不考虑个人登记退休储蓄计划对雇员养老金收入贡献的情况下，30%的收入替代率差距将使缺失职业养老金计划的私人部门雇员养老金收入比公共部门雇员养老金收入低75%。以2011年加拿大平均雇员工资40100加元估算，假定私人部门和公共部门的雇员领取养老金的条件完全相同，缺失登记养老金计划的私人部门雇员退休后养老金收入只有16040元，但公共部门雇员退休后的养老金收入高达28070元，比私人部门退休雇员高75%。

　　4.受职业养老金计划类型不同影响，拥有职业养老金计划的私人部门雇员养老金收入也低于公共部门雇员养老金收入从公私部门职业养老金计划的类型看，公共部门的职业养老金计划基本都是由雇主（政府）承担风险的待遇确定型（DifinedBenefit,DB）的养老金计划，私人部门的职业养老金计划越来越多地采用风险由雇员承担的缴费确定型（DifinedContribution,DC）养老金计划，由于DC养老金计划投资收益的不确定性风险由雇员承担，即使拥有职业养老金计划的私人部门雇员，其养老金收入也会低于公共部门雇员的养老金收入。

　　由此可见，虽然加拿大的养老保障体制通过OAS和GIS解决了老年人的绝对贫困问题，但公私部门在职业养老金计划（登记养老金计划）方面存在的差别，使公私部门老年人的养老金收入出现巨大差距。针对公私部门养老保障水平存在的巨大差异，加拿大社会已出现较大争议。

　　三、加拿大养老保障制度的发展经验对我国养老保障制度改革的启示

　　与加拿大等发达国家的养老保障制度相比，我国养老保障制度在制度覆盖、公平性和可持续性等方面仍有差距，需进一步完善。由于基本国情、制度和发展阶段不同，我国不宜也无法复制加拿大高福利的养老制度，但其政府保基本、基金专业化运作、鼓励社会广泛参与的理念和做法，值得学习和借鉴。

　　（一）以提高公平性和可持续性为着力点，完善多支柱、多层次养老保障体系

　　当前，我国养老保障在城乡、区域和不同群体间制度不统一、保障水平差距大，补充养老保险发展滞后，未来基金缺口压力大，严重影响养老保障的公平性和可持续性。须在保基本、广覆盖原则下，坚持社会统筹与个人账户相结合，加快完善现行养老保障制度，构建多元化、多层次的养老保障体系。

　　1.完善城乡最低生活保障制度，充分发挥低保制度在养老保障中的托底功能

　　加拿大的老年金和老年收入保障补贴制度，解决了老年人口的绝对贫困问题，在养老保障制度中发挥了很好的托底作用。我国现行养老保障机制没有面向所有老年人口的类似制度，但城乡最低生活保障制度、各地城乡居民养老保障制度和老年津贴等机制，均有针对老年人口养老保障的相关措施，只是总体保障水平偏低，各地保障水平差距较大。建议根据经济与财政状况，增加中央财政支持力度，适度提高最低生活保障水平和老年津贴水平，特别需要增加失独、鳏寡、贫困等特殊老年人口的低保与津贴水平，以增强低保在养老保障中的托底功能。

　　未来可以考虑在各地实践的基础上，探索建立以财政负担为主、全国统一的普惠制高龄补贴制度。

　　2.推进制度统一，增强基本养老保险制度的可持续性

　　由雇主和雇员强制性共同缴费的加拿大养老金计划（CPP），以9%的缴费率为雇员提供了25%的收入替代率，是加拿大养老保障制度的第二大支柱。我国职工基本养老保险制度与CPP类似，具有兼顾社会互济和职工个人利益的优点，但实际运行中存在一系列问题，需要在坚持统账结合的基本制度前提下，进一步改革完善。

　　一是提高统筹层次，尽快实现基本养老保险全国统筹。受经济发展水平和劳动力分布不平衡影响，我国地区间职工基本养老保险基金收支状况差异悬殊，目前有19个省（区、市）收不抵支，但总体上基金处于收支平衡、略有结余状态。统筹层次低，地区间养老保险转移接续困难，不仅导致大量流动劳动力弃保，也使区域性养老保险收支失衡，最终由财政托底，加重了中央政府财政负担。建议在适度考虑地区利益的情况下，加快提高统筹层次进程，尽快实现职工基本养老保险全国统筹。

　　二是适度降低缴费率。目前我国职工基本养老保险制度为职工提供了45%左右的收入替代率，略高于加拿大基本养老保障制度提供的40%的收入替代率，但我国平均缴费率高达28%，基金投资收益率不足3%，过高的缴费率和过低的投资收益率影响了企业和职工参保积极性，降低了养老保险制度的可持续性。建议在适当扩大保险缴费基数和提高保险基金投资收益率基础上，适时适度降低缴费率。

　　三是渐进延长退休年龄，探索弹性领取养老金办法。受人口加速老龄化影响，即使实现全国统筹，未来我国基本养老保险基金也会出现缺口。为增强可持续性，建议在渐进推迟退休年龄、延长缴费年限的基础上，探索实施弹性领取养老金的办法。在法定退休年龄前，达到一定缴费年限但尚未退休，可允许领取退休金，但要按年限扣减一定数额；退休后延后领取退休金可以多领取，但要设定比例上限。

　　四是扩大覆盖面，推进制度统一。将农民工全部纳入职工基本养老保险体系，加快推进机关事业单位养老保障制度改革，使之与职工基本养老保险制度并轨。机关事业单位养老保障机制可分为两部分：一部分为基本养老保险，并入职工基本养老保险；一部分为职业年金，费用由财政（或事业单位）与职工共同缴费。

　　3.鼓励发展企业年金和职业年金

　　加拿大最终养老保障的收入替代率可达70%，其中基本养老保障之外的30%收入替代率，是靠职业计划和个人退休储蓄制度实现的。目前我国养老保险总体收入替代率较低，重要原因是补充养老保险发展滞后。要制定有效的财税政策，支持建立企业年金和职业年金制度。在规定缴费率条件下，允许企业年金一定比例从企业所得税前列支；对机关事业单位职业年金，应按照一定的规则从预算经费中安排。对经营规模较小、无力设立企业年金的企业或个体经营者，应加大政策支持力度，鼓励个人建立养老储蓄个人账户。要制定个人养老储蓄缴费免税、延期征税政策，即缴费和储蓄时免税，领取养老金时根据个人收入状况依法纳税。还要设定个人储蓄的最高额度，防止企业或个人借此逃避所得税。

　　（二）推进基金市场化、多元化投资运营，提高养老基金投资收益率

　　养老基金较高的投资收益，是加拿大养老保障实现高水平和可持续的重要基础。目前我国由人社部门管理的基本养老保险基金结余已达2.4万亿元，而现行养老基金运营管理机制不健全，基金主要投资领域是风险低、收益率也低的债券与银行存款，扣除通胀因素，一些年份实际处于贬值和亏损状态。由全国社保基金理事会运营管理的储备基金规模已达1.2万亿元，近年来基金投资运营领域虽不断拓宽，收益逐年提高，但资产配置和投资组合过于强调风险防控，投资决策治理结构和人才激励机制不完善，制约着基金投资收益和运营水平的提高。

　　为此，必须从完善养老基金投资运营机制入手，适度放宽养老基金投资范围，进行多元化投资，在风险可控的基础上提高投资收益，实现基金保值增值和可持续。

　　1.完善基金投资运营机制

　　加拿大养老基金之所以取得较高的收益率，关键在于有一个既能防控风险又保持决策独立性的管理机制和一支较高素质的运营团队。建议在现有基本养老基金管理格局下，完善投资管理机制。现由人社部门管理的养老基金，要组建专门的管理机构，聘请专业的投资团队进行市场化、专业化投资运营。

　　从加快职工基本养老保险全国统筹、实现投资规模效益角度看，基金管理机构应全国统一。但目前我国基本养老保险统筹层次仍较低，各地基金收支状况存在较大差异。在没有实现全国统筹前，可在统一的投资运营机构内进行各地区分账管理，待全国统筹后再作相应整合。对全国社保基金理事会管理的基金，要进行机制创新，构建新的管理运营机制。不管是人社部门还是社保基金理事会，新的管理运营机制都要突出市场化、独立性和专业化。管理机构要建立董事会框架，下设若干委员会，对养老基金的各项投资业务和事务进行监管，董事要经过严格程序进行选定。要按照市场化方式聘请专业运营团队，薪酬参照同类金融机构水平，确保人才队伍的专业水平和竞争力。

　　要赋予投资运营团队较大的投资自主权和独立性。在严格精算与风险可控的前提下，选择多元化投资组合，把直接投资和间接投资、短期投资和长期投资结合起来，实现基金充足流动性与高收益的统一。

　　2.鼓励职业养老金计划和个人养老储蓄计划自主投资

　　在加拿大，企业年金、职业年金以及个人养老储蓄计划，都是自主委托基金管理，灵活性强、投资收益率高，这对养老保障形成了重要的补充。我国这方面是薄弱环节，需要从体制机制上作出安排，形成分散化的基金投资格局。政府要支持发展职业养老金计划和个人养老储蓄计划，鼓励企业年金、职业年金等补充保险进行市场化、多元化投资运营，减少直接干预和行政审批，赋予投资主体更多自主权和选择权。同时要建章立制、加强监管，维持良好的市场秩序，促进其规范健康发展。

　　（三）大力发展养老服务业，促进居家养老、机构养老发展壮大

　　居民的养老方式受传统文化、人口与家庭结构等多方面因素影响。加拿大多子女家庭少、子女对老人也没有法定赡养义务，因此老年人以机构养老为主，多数居住在养老院或老年公寓。近年来在政府资助下，社会参与和服务增加，不少老人实现了居家养老。我国家庭文化观念强，养老机构又发展滞后，养老一直以居家为主。但随着人口结构改变，机构养老将成为许多“421”家庭的被迫选择。必须统筹考虑，加快发展适合我国国情的养老服务业。

　　1.大力支持社区养老服务发展

　　社区养老服务是居家养老的重要支撑。应加大对社区老年服务机构的支持，健全服务设施，统筹服务资源，加快信息化建设，为居家养老提供专业化、特色化和方便及时的服务。要通过政府购买服务等方式，扩大社区养老服务的供给和质量。当前，要特别支持社区医院参与发展医养结合的养老模式。

　　2.规范发展机构养老

　　社区养老服务按照“营利性和非营利性分开”的原则，制定和完善养老机构发展的法律法规与政策措施，健全养老机构监管机制。政府举办的养老机构重点是保基本，为低收入和困难老年人提供服务，要设定进入门槛，建立退出机制，并降低设施条件标准，政府不能再建豪华养老院，而应把有限的资金给更多老年人提供基本养老服务。实行养老用地用途管制，严禁借经办养老机构之名行房地产开发之实等违规行为。加强资质和标准管理，由监管部门统一对养老机构资质和从业人员资格进行审批和监管，并进行定期检查。强化营利性养老机构的监管，实行年审制度。非营利机构要实行公开透明的年报制度，向社会公开财务状况等基本运营信息。

　　3.鼓励社会力量参与提供养老服务

　　鼓励社会力量举办非营利性养老服务机构，给予免收所得税，在举办初期给予用地、用水、用电等方面一定的优惠政策。支持社会力量建立营利性养老机构，鼓励营利性养老机构的合法经营、规范发展。政府可按人头、按服务内容向非营利性和营利性养老机构购买服务，探索更多的民营公助、公办民营等不同公私合作的方式，促进养老事业发展。

　　参考文献：
　　[1]张秋霞等：《加拿大养老保障制度》，中国社会出版社，2010年．
　　[2]冯佺光等：《养老产业开发与运营管理》，人民出版社，2013年．
　　[3]张丽君等：《加拿大养老保障体系对我国建立养老保障制度的启示》，《开发研究》2013年第4期，第129~133页．
　　[4]鲁全蔡泽昊：《养老保障基金投资管理体制改革及其影响》，《重庆社会科学》2012年第4期，第14~21页．