城乡社会保障存在差异及其统筹发展

　　党的十七大报告在全面建设小康社会的新要求中，第一次明确提出建设生态文明的目标；党的十八大又首次将生态文明建设提升到更高的战略层面，要求将生态文明建设的理念融入到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设等各方面和全过程。 与此同时，社会保障的发展也成为新时期全面建设小康社会的目标之一和十八大以来全面深化改革的重要任务之一。 近年来，我国社会保障项目不断扩大，力求覆盖全体国民。 然而， 现已形成的城乡二元的保障制度，却在制度设计、保障水平上出现了严重的差异，这与新时期生态文明建设的目标和要求相背离，一定程度上降低了社会保障的保障效力。 因此，从社会生态平衡这一视角出发，深入分析和研究当前城乡社会保障存在差异的原因、所面临的生态平衡困境，并寻求城乡社会保障统筹发展的合理路径，对于实现社会生态平衡和完善生态文明建设的战略目标有重大意义。

　　一、 社会生态平衡与城乡社会保障统筹发展的关系

　　（一）社会生态系统与社会生态平衡

　　社会生态系统与自然生态系统类似， 是由人、自然、社会在其共同的生存环境中，相互作用而组成的高级复杂的系统。 在这个系统里，人作为主要的参与因素， 遵从一定的自然规律和社会发展规律，进而达到自然和社会的协同、平衡发展。按照系统范围的大小来分，社会生态系统可以划分为三个层次，一是影响个人的生物、心理和社会等子系统的微观系统；二是对个人有影响的小群体，包括家庭、单位和其他社会群体的中观系统；三是较为重要的宏观系统，主要有组织、社区和社会文化等。在整个社会生态系统中， 微观系统的行为受家庭成员、家庭环境和家庭氛围等中观系统的影响，同时也受到文化、社区、机构、制度和习俗等宏观系统的影响，同时，个人行为也会对这些系统产生重要影响。

　　社会生态平衡是社会生态系统的状态特征和动态规律，即在一定时期内，社会生态系统的物质、能量和信息的输入与输出，大体上保持相对均衡的状态，也包括处于不同社会生态层次的各阶层能够公平地参与环境与资源的管理分配、合理地占用资源。 根据党对生态文明建设的阐述， 社会生态平衡就是要面向全社会，使人类社会健康、持续、和谐地向前发展，就是要保障大多数平民的利益、逐步消除社会贫富差距，全面实现自然、社会、经济、文化的生态平衡，进而保障社会安定、和谐与进步。

　　（二）社会保障与社会生态平衡

　　社会保障制度是社会经济发展的产物， 在调节收入分配，保障人民生活需要、减少贫富差距、促进社会和谐等方面有着不可替代的重要作用，是促进社会生态平衡的重要环节。城乡社会保障制度统筹发展的格局直接关系到城乡社会生态平衡中各利益团体的利益，是调节社会生态平衡的重要砝码。 社会生态平衡的目的就是要平衡各个利益群体的利益，实现资源的合理优化配置，使得整个社会和谐、稳定地不断向前发展，而城乡社会保障制度牵涉到的利益群体正是整个社会生态的平衡主体。 一方面是人与人之间的公平。

　　我国的社会结构主要是城乡分割的二元社会结构，城乡间群体的差异也是社会矛盾的主要利益相关群体，而社会保障制度有着天然的利益调节和再分配功能，因此统筹社会保障的发展能有效的保障社会生态的平衡。 另一方面是人与资源的公平。 整个社会不仅仅是人的社会，也是人与自然、人与资源和谐相处的社会，社会生态的不平衡更多的是人们不合理地争夺社会资源所致，社会保障在调节收入差距，建立合理有序的分配制度和保障民生方面有着不可替代的作用，有了保障，民生目标才能得以实现，社会生态才能持续、平衡发展。

　　此外， 社会保障管理效率和方式的转变有助于应对新时期社会生态平衡面临的管理新挑战。 在新的社会生态形势下，社会成员的主体意识不断加强，社会管理和管理环境也发生了根本性的改变，这对维护社会生态平衡的管理也提出来新的难题，社会保障从一定意义上来看， 是一种社会管理手段，是通过保障的方式来实现社会的有序运行。 因此，在城市化进程不断加速的宏观背景下，提高社会保障的管理效率、转变社会保障的管理方式，以实现城乡社会保障的统筹发展，是维护整个社会生态平衡的重要方式。

　　二、当前城乡社会保障统筹发展的现状与困境

　　（一）制度设计上，制度全覆盖已经实现，但制度间衔接不畅通

　　我国的社会保障是基于 1951 年《劳动保障条例》建立起来的，主要保障城镇职工，农村居民和城镇居民的保障相对缺失。 随着 2003 年新农合的实施、2007 年城镇居民医保的建立、2009 年新农保的试点推行和 2011 年城居保的开展，自此公民的基本保障制度在制度层面实现了全覆盖。 2014 年国务院常务会议决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，这在统筹城乡社会保障制度上迈出了第一步，但居民和职工保障制度仍无法对接。 由于在筹资标准、缴费方式上的差异使得制度无法有效衔接，此外，地域分割管理和地区间经济发展水平的不同导致了异地保障的失效，这对于统筹城乡发展和维护社会生态平衡带来了威胁。

　　（二）保障水平上，各保障制度水平均有提高，但城乡差异大

　　随着我国近年来的发展，社会保障事业在一定程度上取得了巨大成就，城镇职工养老金截至 2014年已连续 10 年增长；医疗保障报销比例连续提高，报销范围不断扩大，其中门诊报销也纳入到统筹范围；此外，特殊人群诸如城乡低保、残疾人保障等保障水平都在不断增强。 但是从各类保障制度不同保障人群来看， 城乡间的保障水平差异仍然比较大，就养老保障来说，与城镇职工社会养老保险连续十年上调养老金水平相比，城乡居民养老保险待遇显得捉襟见肘；从养老保障的调节机制上来看，城镇职工养老保障水平已随着工资等水平的上涨逐步调整，而农村养老保障水平取决于自身缴费能力和地方政府的补助力度，这在一定程度上是严重缺乏张力的，若没有合理的调节机制的指标，未来城乡社会保障水平的差距有可能进一步扩大，社会保障再分配功能和保障社会公平的性能缺失，从而制约了社会生态平衡的形成和维护。

　　（三）覆盖范围上，保障范围不断扩大，但存在制度空白点

　　从保障人群上看，按照传统的职业性质、户籍区分，目前已经建立起来了由城镇居民、农村居民、城镇职工“三驾马车”托起的全民基本保障，据人社部公布的相关数据显示，目前医疗保险覆盖的人群超过了 13 亿，养老保险覆盖人群达到了 8 亿多，全民基本保障已基本实现。 但是我国的城镇化进程不断加速，伴随着这一进程出现了两大新型社会群体,即“农民工”和“失地农民”，这两大群体的社会保障依然没有妥善解决， 大多数的失地农民处于无耕、无保、无岗的状态，自身利益受到了损害，也加剧了社会的不稳定；同时，“农民工”由于自身工作的流动性大，社会保障难以落实，处于社会保障的边缘状态。这两大社会群体保障的缺失，不仅加剧了社会的不稳定，阻碍了城镇化进程的发展，也阻碍了社会生态文明的和谐发展。

　　（四）基金储备上，财政投入力度增强，但资金储备仍有限

　　随着近年来国民经济的发展， 政府重视民生的工作越来越强化，中央财政资金用于社会保障事业比重也不断加强，但是在农村，社会保障水平依然主要依托地方政府投入和农民自身经济能力，而其他各类资金来源如慈善、社会捐赠等又难以落实的农村，加之人口老龄程度的日益严重、通货膨胀的压力、资金缴费的不确定性等因素影响，农村社会保障事业资金储备明显不足。 由于社会保障资金储备不足，统筹城乡社会保障发展的目标就难以实现，也会进一步阻碍公平合理有序的社会生态文明建设目标的实现。

　　（五）管理服务上，信息化程度增强，但权属责任难辨

　　我国的社会保障事业不断增强， 在社会保障的管理与服务上，近年来，各地区都已建立社会保障网络信息服务平台， 为广大参保者提供了便利，也加强了社会保障管理的公平性和效率。 但随着城乡一体化社会保障目标的推进，制度间出现权责不清的现象日益明显。 目前，我国社会保障工作管理分散、政出多源，由劳动部、民政、卫生、计生等多个部门管理，相互间不衔接，制度运行不统一，尤其到基层，更是管理权属不清晰，责任难辨，导致了社会保障管理混乱，直接损害了社会资源的再分配，阻碍了城乡一体化的进程和社会生态的平衡。

　　三、新时期城乡社会保障统筹发展的完善路径

　　（一）整合“碎片化”，建立统一的基本社会保障基础

　　我国当前的社会保障制度呈现出“碎片化”的特点，所谓的碎片化，不仅包括机关事业单位、职工、居民、农民工等大制度层面的碎片化，也包括各地区、各市区建立起来的地方社会保障税呈现出的碎片化。 碎片化的局面使得社会保障的管理成本增大、保障的效率降低，同时，也使得不同制度的管理责任难辨，制度间衔接不畅通，影响城市化进程和社会和谐。 因此，需要整合社会保障基础，形成城乡统一的社会基础养老、大病医疗保障和最低生活保障组成基础社会保障，并实行统一的制度框架，以体现公民权利的公平性，而整合社会保障基础，也应该建立起城乡统一的管理机构和管理模式。

　　在社会保障管理机构方面，要整合成全国统一的社会保障管理机构，实行城乡统一的社会保障管理机构，避免政出多门降低保障效率，同时，设立统一的监督机构，确保社会保障的有序运行；在管理模式方面，无论是城市还是农村，用以支持最低生活保障的国家财政划拨标准应该是统一的，基本养老和基本医疗的国家责任与个人责任在城乡应该是统一的，在此基础上，由企业或集体经济承担的责任在城乡间可以有所差别； 在基金的管理方面，应该有统一的社会保障监督机构对政策的执行和收支情况进行监督检查；此外在管理方式上，应实行城乡统一的技术手段与服务方式。

　　（二）修复“断裂化”，建立梯度的城乡社会保障待遇序列

　　我国当前的社会保障制度以职业、户口等特征归属于不同的制度中，各制度的缴费来源、保障标准、管理责任的不同，导致了不同社会保障制度待遇序列的断裂。 一方面社会成员的社会保障关系在不同地区、不同部门间不能够有效衔接，带来社会保障关系的断裂； 另一方面城乡居民间的保障水平差异比较大，造成待遇上的断裂。 因此，在设计社会保障待遇标准时， 应该根据地方政府公共财政承受能力、 部门和企业经济承受能力以及个人收入承受能力设置合理的梯度待遇标准，同时，要建立全国统一的社会保障个人账户， 个人账户可以随着劳动者的迁移而迁移，以确保个人社会保障能有效转移衔接。

　　（三）树立“法制化”，促进城乡一体化社会保障目标的实现

　　整体而言，我国的社会保障法制性不够强，尤其是农村方面的社会保障政策，大多出自于政府的政策性文件，缺乏法律的有效约束力，因此在推动城乡一体化的社会保障方面， 往往达不到预期目标。统筹城乡社会保障是战略性目标，是维护整个社会生态平衡的重要保障，需要通过法律的强制性特征来保障目标的实现。 尤其是要建立专门的城乡社会保障统筹发展的法律，来确保城市化进程中最为重要的农民工、失地农民、 个体经营者等群体社会保障的落实， 同时要运用法律手段为新型农民工建立完善的工伤、失业、生育等其他保障措施，逐步实现农工一体化的经济发展，进而促进社会保障的统筹发展，维护整个社会生态系统的平衡。

　　城乡社会保障的差异化存在断裂化、 碎片化的发展方式， 使得城乡二元结构的矛盾不断凸显，亟需通过统筹规划进行改革，保证社会保障制度利益调节和再分配功能的实现。只有不断整合“碎片化”、修复“断裂化”、树立“法制化”，实现城乡社会保障的统筹发展，形成公平、合理的制度框架，才能更好地调节收入差距，从而发挥社会保障在建立合理有序的分配制度和保障民生方面的作用，推动社会生态持续、平衡发展，实现更加公平、和谐的社会。

　　[参考文献]

　　[1]马斌,汤晓茹.关于城乡社会保障一体化的理论综述[J].人口与经济,2008，（3）:76~80.

　　[2]高宏伟,张民省.基于社会生态环境视角的我国社会保障管理创新[J].生态经济,2011，（6）：76~79.

　　[3]丁东铭,罗公利.生态文明社会内涵在公共政策导向中的制度性势能[J].青岛科技大学学报(社会科学版),2012，（1）：79~83.

　　[4]毛蒋兴,郑雄彬.社会生态平衡:新时期城乡规划调整思考[J].规划师,2012，（12）：10~14.

　　[5]王文兰.我国统筹城乡发展中社会保障制度存在的问题及其对策[J].重庆行政(公共论坛),2013，（1）:22~23.

　　[6]汤兆云.论我国社会养老保险制度的整合[J].社会保障研究,2014，（3）：23~27.