西方国家社会保障制度演变、改革及启示

　　社会保障法律制度，从其产生发展至今，无论是在欧美、日本等发达国家，还是在广大发展中国家，对维护社会的稳定和有序运行都发挥着积极的作用，被视为现代社会的一种“社会安全网”或“稳定器”。

　　一、西方国家社会保障制度演变的新趋势

　　社会保障制度伴随着资本主义生产方式的确立不断演化，是一个国家经济、社会制度发展的重要组成部分。19世纪80年代到20世纪30年代是西方社会保障制度的萌芽时期，之后在西方发达国家得到了全面发展，逐步形成了“从摇篮到坟墓”的全覆盖、全方面社会保障体制。这种强调统一的、全社会团结和公平的“福利国家”政策得到了西方国家的大力推崇。但在进入70年代中期以后，伴随着经济危机的爆发，世界主要资本主义国家经济相继遭遇寒冬，经济“滞胀”带来的通货膨胀以及居高不下的失业率使得政府财政压力日益突出，而人口老龄化则让“高福利”的社会保障制度难以为继，西方各国开始面临不同程度的社会保障制度危机。从80年代开始，西方国家先后对各自的社会保障制度进行不同程度的调整改革，试图破解社会保障与经济发展的结构性难题，找到两者的平衡点。如1979年英国采取新经济政策，美国里根政府通过立法取消了一些社会福利津贴，法国、比利时、荷兰等国家则通过立法提高了社会保险费率等改革措施。

　　1.从国家主义、新自由主义到公民社会模式。社会保障制度的国家主义，其实质是国家包揽一切，包括社会保障责任。这种理念主张国家是社会保障的价值起点和实际承担者，强调国家在社会财富再分配中的主导地位。国家主义可以有效实现社会保障的法律平等和公正，虽然在一定程度上导致政府和市场的责任边界不够清晰，但却一直得到学界和西方国家的支持。新自由主义认为社会保障责任的承担主体应该是市场和劳动者个人，政府只有在家庭和自由竞争这两个主要福利来源都失灵时才应承担暂时性扶助义务。这种理念主张削减社会福利，政府应着力加强劳动岗位供给，实现贫困者的再就业，以工作代替福利。公民社会模式认为国家应承担社会保障的主要责任，市场和个人也要承担相应责任。这种理念主张走“第三条道路”，倡导国家权力的下放与分权，主张社会保障不能全部依靠市场和个人，但也反对国家对社会保障的包办代替。

　　2.从“工作福利国家”到“能力建构的福利国家”。上世纪80年代开始，英美等国鼓励人们回到工作中，大力推行“工作福利”。然而随着经济全球化和知识经济的发展，资本和劳动力频繁出现跨国界的流动，政府依国家权力调控劳动力市场和社会保障的能力不断削弱，西方国家开始注重通过加大教育和培训投资实现劳动就业，采取通过提高劳动者素质确保社会保障制度功能实现的新途径。

　　3.从“为福利而工作”到“工作有其酬”。从本世纪末到现在的二十多年的时间里，世界范围内的劳动力市场由全职稳定就业向不稳定临时就业和非正规就业转变，“工作贫困”现象日增多。所以，消除“工作贫困”，实现“工作有其酬”成为许多发达国家社会保障的主要目标。西方各国纷纷实“行反工作贫困”计划，例如英美等国对低收入的个人和家庭实行“负税制”， 澳大利亚和加拿大采取实行家庭补贴制，其他国家则通过税款抵扣或免除部分社会保障税等方式增加劳动者收入。

　　4.更注重社会保障与经济发展的良性互动。西方各国在经济发展的同时也逐渐认识到社会保障制度不仅仅是危机的一种补救措施，是社会稳定的“安全网”和“减压阀”，它也能促进经济的发展。在市场经济国家中，社会保障制度及其运行体制和经济增长密不可分。一方面，社会保障运行和改善的前提在于经济持续的增长， “另一方面，现代市场经济运行机制本身是造成诸多社会问题的深层原因之一，如失业、贫困、分配不公等等，这些问题的相对普遍化、严重化会妨碍市场经济机制的正常运行，并且也正是社会保障法律制度产生和发展的经济社会根源。”所以，西方国家开始注重社会保障与储蓄、投资和资本市场的关系，确保社会保障与经济的良性互动。

　　二、西方发达国家社会保障制度的改革

　　西方各国实行的社会保障制度已经历了近百年，取得了丰富的发展经验。但是随着社会经济环境的不断变化，原有的社会保障制度日益无法和现实相适应。尤其在一些高福利国家，社会保障体制在运行中出现了比较突出的问题和弊端。

　　第一，西方国家普遍实行的高福利政策使得政府公共支出不断加大，国家和企业不堪重负。人们的过高需求无法和经济增长保持同步，西方各国政府近年来普遍出现巨额财政赤字，负债累累甚至面临破产。上世纪80年代以来西方资本主义的发展模式加速了社会分化，为了解决民众对福利保障的需求与政府可提供服务之间的矛盾，国家只能靠借钱维持财政，长期寅吃卯粮。

　　第二，过高的社会福利造成了一定程度的社会惰性，降低经济运行的效率。由于保障救济水平高，少数失业者宁愿失业也不愿接受工资水平相对较低的就业职位，出现“工作贫困”现象。同时西方国家普遍在收入分配上实行过高的累进税率，造成了实质上的平均主义，从而大大挫伤了人们的工作积极性，对经济的持续发展和社会创新造成障碍。

　　此外随着人口老龄化的加重，西方国家在医疗保障方面的支出持续扩大，医疗保健费用大幅度上升，养老金支出也有增无减。为了平衡财政收支、解决财政困难，政府只得通过加大税收解决难题。而税收负担的加大使得国内一些企业转向国外投资，减少了国内投资，这样就会削弱产品在国际市场上的竞争能力。在新的形势下，西方国家在上世纪80年代开始纷纷进行制度改革，以期解决社会保障下的财政危机和经济发展平衡问题。
　　
　　1.实行多层次的养老保障体制。为了解决人口老龄化带来的巨大养老金缺口，西方各国政府在实施全面基本养老保险制度的基础上，形成国家、市场和个人三方面主体相结合的多支柱、多层次的养老保障体系。鼓励企业和个人通过商业保险投保补充养老保险或进行养老储蓄，从而降低政府的财政给付压力，提高抗风险能力。以德国为例，它先后实行了两次养老保险制度改革，2001年提出优先发展企业补充养老保险，强化个人自愿养老保险体系的改革主张，2004年又完善养老金计算体系，通过了延长法定退休年龄解决养老金缺口的财政方案。

　　2.在社会保障制度中适度引入市场机制，提高社会保障基金的管理水平和运行效率。社会保障作为一种准公共物品，具有有限的非竞争性和非排他性。按照公共物品理论，社会保障原则上应当采取政府和市场共同分担的原则。因此很多发达国家将市场机制作为社会保障运行管理的重要手段，希望通过市场减少资金浪费，提高运行效率。

　　例如德国将社会保障基金由政府集中垄断管理模式转变为社会力量分散竞争管理模式，鼓励社会机构参与到社会保障项目的运行管理活动中。

　　3.适应社会经济的新发展变化，不断完善保障项目。上世纪末发达国家面临的社会经济环境发生显着变化,家庭小型化、人类预期寿命延长和老龄化趋势都让各个国家的养老和医疗保险制度面临巨大的资金压力.无家庭成员照料的老人面临的生活护理成为一个必须要解决的社会问题。为此，发达国家在上世纪90年代开始建立老年人长期护理的社会保险制度，将老人护理问题纳入国家和社会共管，对老年人入住社会医疗机构或在家中接受社区护理产生的各种费用由国家给予补贴，既降低政府支出又可保障日常护理待遇的不过分降低。

　　4.社会保障以普遍性和全民化原则为制度设计的基点。21世纪以来，发达国家的社会保障改革的总体目标围绕着增收节支、控制成本过快上涨而展开，但这些改革措施都是一些细枝末节性的改变，着重于具体制度的微操作。从总体上来说，发达国家社会保障制度改革的基础性原则并没有改变，仍然坚持社会公平的基本价值取向，以普遍性和全民化为制度基础，强调对所有国民的平等保障。例如日本在2006年医疗保险改革中明确提出“国民皆保险”的基本原则。美国奥巴马医改的目标也明确提出要削减赤字、降低成本，实现全民免费医疗。

　　三、西方国家养老制度对我国社会保障制度完善的借鉴意义

　　改革开放以来，我国社会保障制度改革所取得的成就举世瞩目。但是我们也应该清醒地看到，由于经济还不够发达、经济体制尚在转轨中、存在着城市和农村二元经济结构等原因，我国在社会保障法制建设中存在的问题和困难还不少。因此，需要我们分析研究西方国家社会保障制度方面的改革经验，为我国社会保障制度的改革与完善提供借鉴。从我国社会保障的具体制度上，笔者认为应当从以下几个方面逐步改进：

　　1.完善多层次养老保障制度，加快建立企业年金制度，鼓励商业养老保险制度的创新摸索。我国目前的养老社会保障制度有三个层次，第一层面是政府提供的基础性社会保障，以社会全体成员的基本养老制度为核心，主要资金来源于国家财政和强制性缴费。这是我国养老保险体系的基础和核心。第二个层面是以个人和所在企业公同出资的养老金计划，即职业年金。第三个层面是商业养老保险或储蓄，由个人自己决定购买。可以说，我国目前已经初步建立了由国家、社会和个人责任共担的多层次、多渠道的养老保障制度，但远远无法满足养老保险的社会需要。按照目前养老金的计发标准，只有当地职工平均工资的30%，加上个人账户资金，也只有退休前工资的58%，过低的替代率不仅不能保障职工退休后的生活水平不下降，而且根本无法保障养老所需的医疗、护理等额外费用支出。而即使以目前水平的国家财政给付来说，每年的资金缺口也在1000亿元，未来压力会越来越大，所以当务之急是在保持现有的基础养老金基础上，如何尽快建立企业职业年金制度。目前只有少数国有大型企业和垄断性企业参与到该计划之中，给自己员工办理了企业年金。而广大的民营私企和效益不高的国有企业还没有建立企业年金制度。对此笔者认为，政府应当企业建立职工年金制度给予一定的财政支持，对职业年金实施减免税收政策，帮助困难企业建立职业年金制度。鼓励个人购买商业补充性养老，对商业银行参与“以房养老”计划进行积极探索，尽快完善目前的多层次养老保障制度。

　　2.社会保障要依据本国国情量力而行，社会保障水平要与经济发展水平相一致。社会保障的水平，必须以社会经济发展发展水平为基础和条件。我们国家社会保障制度的发展应该与我国经济的发展水平相一致，不宜盲目一味扩大社会保障的范围。在保障对象、保障形式和保障标准上，要充分考虑国家、企业、个人三方的经济负担能力和问题的轻重缓急。政府对社会保障的完善要统筹规划，先解决最紧迫的国民生存发展和社会安定问题，再随着经济发展要求慢慢推进。要吸取西方福利国家的教训，避免高福利带来的高赤字、高债务问题。

　　同时要谨记，社会保障支出亦有刚性，易升不宜降，否则就会引起社会的动荡与不满，不利于国家安定有序地发展。

　　3.加快社会保障的法制建设，完善社会保障的法律体系。社会保障制度是一项复杂的经济和社会制度，为了保证它在我国经济转型时期能够顺利实施，促进经济增长，就必须保证它稳定性和规范性。目前，我们国家社会保障体系中普遍性的基础养老金制度已经建立，全民医疗保障正在逐步推进，以社区为主的社会救助体系初见成效，在社会保障制度的法制化和规范化上已取得重大突破。但要看到，目前制度仍然存在着保障水平低、范围覆盖面窄、制度碎片化、社会不同层次的成员权益不平等等内在缺陷，还需要全面优化建设。对此，要尽快从国家层面完善社会保障立法，兼顾地区发展不平衡的现状，加大对落后地区省份的倾斜照顾和政策引导。

　　4.强化对社会保障资金运作的监督力度，严格财务运行管理制度。西方国家的改革历程中突出的一点是推行社会保障制度完善的同时坚持严格的执行和监督制度，杜绝贪腐现象。然而由于一些国家建立的监督机制过于繁琐，在实际操作中有时难以贯彻到底。有些西方国家社会保障开支过度膨胀的根本原因就在于监督和约束机制不畅而导致的医疗费用增幅过大。对于我国电视会保障制度改革来说，要吸取西方国家的改革经验，就是加强社会保障资金运作的监督力度和法制化，严格财务运行管理制度，坚决打击社会保障资金被挪用、浪费的现象，切实保证社会保障资金只能用于社会保障目的，专款专用，从而避免重蹈西方国家的覆辙，确保社会保障各项工作的顺利开展。