国有资本经营预算中民生支出的适应性问题研究

　　一、引言

　　十八届三中全会 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了国有企业未来改革的目标及任务，在完善国有资本经营预算制度上，提出要提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到 30%，并更多用于保障和改善民生。为落实这一政策目标，财政部在 《关于 2014 年中央国有资本经营预算的说明》中提出，从 2014 年起，中央企业国有资本收益收取比例在现有基础上再提高 5 个百分点。预计 2014 年公共财政收取的中央企业税后利润可达 1414. 9 亿元，比 2013 年执行数增长 36. 1%①。随着国有资本收益的收缴范围的扩大及比例的不断提高，纳入国有资本经营预算的收入也将不断增长。

　　如此庞大的国有资本经营预算收入的支出流向问题，自然受到各界的高度关注。目前，关于国资预算支出流向，学术界基本形成两类观点: 一类主张国有资本的经营性，认为其预算收入应主要用于国有企业的再发展。陈少强 ( 2010)②主张国有资本经营预算应重点支持国有经济布局和结构调整，可适当用于履行社会责任。一类则主张国有资本经营预算支出应向民生倾斜，在其支出中，应着眼于构建和谐社会，体现民生政策导向 ( 文宗瑜，2008)③，向社会保障、医疗、教育等民生领域倾斜( 汪立鑫、付青山，2009)①。但从两类观点来看，二者并不完全对立，双方并没有否认资本性支出与民生支出的必要性，只是侧重点不同。事实上，无论是现有的政策文件，还是相关的研究观点，对于国有资本经营预算支出应当投向民生领域这一问题上，已经基本达成一致。但对于应该在多大程度上用于民生支出，还存在分歧。因此，笔者认为，关于国有资本经营预算的支出流向，问题的关键并不是方向问题，而是结构问题，亦即本文所要研究的国有资本经营预算中民生支出的优度问题。本文拟从适度普惠型社会福利的视角来检验我国国有资本经营预算中民生支出的适应性问题，以期为该问题的深入探讨拓展一个新的研究视角。

　　二、国有资本经营预算收入与民生支出的现状

　　在探讨国有资本经营预算民生支出的优度之前，有必要先对近年来我国国有资本经营预算的执行情况进行简要的分析。

　　( 一) 国有企业利润大幅增长

　　随着国有企业改革的深化，国有企业的盈利能力不断增强，自 2003 年国资委成立至 2013 年底，国有企业资产总额从 7 万亿元增至 91 万亿元，实现营业总收入 464749. 2 亿元，利润总额达 24050. 5亿元②。从图 1 可以看出，自 2003 年以来，我国国有企业利润增长较快，虽然 2008 年、2009 年受经济危机影响，利润总额有所下降，但仍然保持在万亿以上。2010 年，国民经济回升，全国国有企业主要效益指标创历史新高。2010 年后，虽然增长速度放缓，但国有企业仍保持较强的盈利能力，2013 年国企利润总额创出 24050. 5 亿元的新纪录。

　　

　　( 二) 国有资本经营预算收益及比重较低

　　从国有资本经营预算执行的情况来看，虽然利润征缴的范围和比例持续扩大与上调，但总体水平仍然较低。从 2007 年国有资本经营预算试行开始，纳入中央国有资本经营预算的企业范围不断扩大，截至 2013 年底，已纳入中央国有资本经营预算编制范围的中央企业资产总额达 422667. 86 亿元，占全部中央国有企业资产总额的 87. 5%。而财政部有关统计数据显示 ( 见表 1) ，国有资本经营预算的收入比例仍处于低水平，2013 年中央国有企业实现利润 16224. 2 亿元，但上缴公共财政的收益仅为1058. 27，占比 6. 5% 。从央企缴纳的资本收益及占比变化趋势图 ( 见图 2) 来看，不管国有资本收益的绝对数还是相对占比都呈现不规则的变化，2010 年国有企业主要效益指标创历史新高，但中央企业缴纳的国有资本收益及比重反而不断走低。

　　( 三) 国有资本预算的民生支出比例偏低

　　2007 年 《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》 中只对国有资本营业预算支出进行了方向性的规定，包括资本性支出、费用性支出和其他支出， “必要时，可用于社会保障支出”。从中央国有资本经营预算编制情况来看 ( 见图 3) ，资本性支出占比都在 80% 左右。这表明我国国有资本收益主要用于国有企业的再投资，呈现出现行国资预算 “体内循环”的特征。在民生支出项目上，从财政部预算司编制的预算表中，剔除用于国有企业自身社会保障支出等项目外，真正惠及全民的民生支出有两项: 一项是国有资本经营预算补充社保基金支出 ( 反映为国有股减持收入等充实社会保障基金) ，另外一项是调入公共财政的支出 ( 用于补充社保等民生支出) 。从 2010—2013 年执行的情况来看，中央国有资本经营预算支出中惠及民生的内容较少，比例偏低 ( 见表2) ，近三年 ( 2011—2013)国资预算中用于民生支出的比重均不足 10%。需要说明的是，由于预算与决算的支出口径统计不一致，故本文的结构图的数据用预算数据，而民生支出项目数据用决算数据，两者之间会有一些差距，但并不影响基本判断。

　　三、适度普惠型社会福利的内涵界定与考量标准

　　从上文对国有资本经营预算民生支出的现状分析来看，2007 年国有资本经营预算制度试行以来，我国国有企业利润总额不断提高，但缴纳公共财政的国有资本收益总量及用于民生支出的比重都比较低。针对这一问题，很多学者从国有资本全民所有等角度出发，提出国有资本经营预算支出应该向民生领域倾斜的观点或建议，但在倾斜程度的考量上并没有给出具体的标准。本文拟从适度普惠型社会福利视角来考量我国国有资本经营预算民生支出与经济发展的优度。

　　( 一) 适度普惠型社会福利的内涵与特征

　　对于社会福利的定义，不同的学者给出了不同的定义。着名社会保障学者郑功成认为，社会福利是一个整体的概念，是一个社会全体成员的个人福利的总和或个人福利的集合①。社会福利可以有广义和狭义之分，狭义的社会福利是国家政府部门改善特定人群社会生活的一种制度措施，广义的社会福利扩展到了全体公民，是为保障全体社会成员过上更好的物质和精神生活而进行的一种制度安排。

　　而适度普惠型的社会福利其服务对象是介于狭义的社会福利与广义社会福利之间一种福利制度。适度普惠型社会福利是 2007 年底由民政部门提出来的，“认为我国未来福利事业要由 ‘补缺型’向 ‘适度普惠型’转变。”本文在综合各学者社会福利定义及国家相关部门关于福利政策导向的基础上，将适度普惠型社会福利的内涵界定为: 与特定的社会发展阶段相联系，从传统的补缺型社会福利向全民普惠型社会福利转变的一种中间的社会福利状态。

　　根据上述界定，笔者认为，我国适度社会福利应该具备以下几个特征: 一是阶段性。适度普惠型的社会福利是一个历史范畴，是我国从 21 世纪初进入小康社会到 21 世纪中叶达到中等发达国家这一阶段相适应的福利化进程。二是适应性。适度普惠型的社会福利应该是与经济发展水平、国民观念、社会民主发展及物质技术条件相适应的。三是渐进性。我国适度普惠型社会福利应该是一个随着经济发展程度稳步提高，渐进发展的福利化过程。

　　( 二) 适度普惠型社会福利的考量标准

　　上文已经阐明，适度普惠型社会福利应该是与我国现阶段经济发展水平相适应的一个福利化进程，其应该是一个什么样的水平以及我们用什么样的尺度来考量是我们要解决的问题。

　　1、社会福利与经济发展水平的适应关系

　　关于社会福利水平的评估，我国学者大多是以社会保障的支出水平来测度。因此，关于社会福利与经济发展适应性的分析也主要借鉴社会保障水平理论。国际上关于社会保障水平的测度方法主要是用社会保障支出总额占国内生产总值的比重来衡量，即

　　其中，CSS 表示社会保障水平发展系数，表示社会保障水平对经济增长的反应程度。ＲSSL 为人均社会保障水平增长率，ＲGDP 为人均国内生产总值增长率。如果 CSS ＜ 0，说明社会保障水平与经济发展呈反向变动。如果 0 ＜ CSS ＜ 1，说明其与经济发展呈正向变动，但增长幅度小于经济发展。如果 CSS = 1，说明社会保障水平与经济发展同水平增长。如果 CSS ＞ 1，说明社会保障水平增长速度快于经济发展。

　　2、不同阶段社会保障水平估值

　　由于经济发展不同阶段，国家对社会保障的发展策略是不一样的，因此，不能单凭社会发展系数来判断其与经济发展程度的适应性。国内外的相关研究表明，社会保障与经济发展之间呈现低水平适应———高水平调整———高水平适应的向右上倾的倒 U 型曲线。穆怀中 ( 1997) 从西方国家社会保障发展轨迹中通过实证分析将社会保障水平分为四个阶段，并给出了与其相适应的经济发展水平与社会保障水平 ( 参见表 3) 。从表中我们看到，人均 GDP 在 4000—10000 美元是社会保障发展最快的时期。2013 年我国国内生产总值达568845 亿元，同比增长7. 7%，人均 GDP 约为6767 美元。这意味着我国具备建立适度普惠型社会福利的经济实力，已经进入了社会保障快速增长的上升期。

　

　　四、国有资本经营预算民生支出的优度检验

　　如上文所述，我国已经进入适度普惠型社会福利制度的建设时期，而且进入了社会保障快速增长的上升期。因此，其社会保障发展系数 CSS 应该略 ＞1，适度超越经济的发展速度以弥补前期低水平适应的不足。另外，社会保障水平 ( 即社会保障支出总额占 GDP 的比重) 应该达到 17. 24%—26. 58% 。笔者认为，要建立与现阶段我国经济发展水平相适应的适度普惠型社会福利制度，除了进一步加大公共财政的民生投入力度外，还应该拓展新的资金来源渠道，逐步提高国有资本经营预算民生支出的比重。基于这一观点，首先有必要对现行国资预算民生支出与社会保障水平提高之间的关系进行优度检验。

　　( 一) 国有资本经营预算民生支出优度的考量标准

　　其一，从现有国有资本经营预算民生支出的内容来看，其主要也是投入社会保障，因此，我们对全国社会保障水平的测度，应该是公共财政与国有资本经营预算中社会保障支出的加总，即社会保障照历史发展经验，这一时期社会保障支出水平应该占 GDP 的 17. 24%—26. 58%，我国是否达到这一水平，其中国有资本财政的民生支出的贡献度多大是首要的考量标准。

　　其二，我国已经进入社会保障发展快速增长的时期，其社会发展系数 CSS 应该略 ＞1，即社会保障增长率应该略快于经济增长。全国社会保障的收入来源由公共财政社会保障支出与国有资本财政的民生支出构成，因此，这两个部分支出的增长都应该略快于经济增长才能确保这一时期社会保障需求的快速增长。综上，对国有资本经营预算民生支出的优度考量可以从以下两个方面进行: 一是国有资本经营预算民生支出在 17. 24%—26. 58%优度值中的贡献度 ( 占比) ，二是国有资本经营预算民生支出增长对经济发展的反应程度。

　　( 二) 国有资本经营预算民生支出的优度检验

　　由于中央国有资本经营预算在 2010 年才正式开始编制，关于国有资本经营预算的民生支出才有比较准确的统计数据，所以本文在对其进行的优度检验只能从国有资本经营预算实行前后对比来考察。选取的数据为中央国有资本经营预算正式编制后 4 年 ( 2010—2013) 及其对称的前 4 年( 2006—2009) 。

　　首先，从国有资本经营预算民生支出在 17. 24%—26. 58% 优度值中的贡献度 ( 占比) 来看。从表 4 中可以看到，中央国有资本经营预算试行前后，我国社会保障支出总额占 GDP 的比重都没有超过 3%，远远低于国际经验实证所得 17. 24% 的下限。2006 年达 5%，但应该是由于统计口径不一致造成的。而从国有资本经营预算中民生支出的贡献度来看，其并没有对提高我国社会保障水平起到应有的作用。除 2010 年外，我国国有资本经营预算中的民生支出对社会保障支出总额的占比不到 1%，这样的水平远不能体现国有资本经营预算支出的民生导向，广大国民并没有分享到国企改革和发展的成果。

　　其次，从国有资本经营预算民生支出增长对经济发展的反应程度来看。从表 4 我们可以看到，2010—2013 年我国国有资本经营预算中民生支出分别为 158. 54 亿元、40. 51 亿元、67. 21 亿元、84. 29 亿元，2011 年较 2010 年急剧下降，但后两年又有上升，规律性并不明显，且其基数比较小，因此用其本身对经济发展的反应程度来衡量并不能反应真实情况。而全国的社会保障总额为公共财政社会保障支出与国有资本财政民生支出的加总，我们可以对比 2010 年加入国有资本财政民生支出后，社会保障发展系数 CSS 是否有所提高，提高的幅度有多大。按照国际经验，我国现已经进入社会保障快速增长的上升期，因此，社会发展系数 CSS 以大于1 的速度发展是符合社会发展规律的。但相比之下，我国国有资本经营预算中民生支出对整个社会发展系数的提高并没有发挥多大的作用。从图 4社会保障支出增长弹性图可以看到，公共财政社会保障支出增长弹性线与加总后的社会保障支出的增长弹性线几乎重合。2011 年加入国有资本经营预算民主支出后，社会保障发展系数反而下降了 0. 1个百分点，这是由于 2011 年国有资本经营预算中民生支出急剧下降造成的。

　　

　　五、结论及进一步的政策建议

　　我国实行的是社会主义公有制为主体的基本经济制度，广大国民是国有资本的终极所有者，应该让全民共享国企发展的成果，国有资本经营收益支出应该向民生领域倾斜，这已在各界基本达成共识。但是，从前面笔者对国有资本经营预算民生支出的优度检验不难看出，在具体执行过程中，现行国有资本经营预算中虽然已有关于民生支出的内容，支出总额也在不断增大，但相比整个国有资本收益及资本性支出，其比重明显偏低，并未发挥其应有的作用。按照国际经验，我国现在社会保障水平应该占 GDP 的 17. 24%—26. 58%，但目前不足 5%，存在较大的差距。而国有资本经营预算民生支出在其中的贡献非常微弱，不足 1%。而对比公共财政社会保障支出与加总后社会保障支出增长弹性来看，二者几乎没有差别。这就表明，我国国有资本经营预算民生支出对社会保障水平发展系数 CSS提高的贡献度也非常有限。因此，笔者认为，在下一步的政策制定与执行过程中，相关决策及职能部门应当对现行国资预算支出体制进行进一步的调整与完善: 一是要从法律上保证国有资本经营预算中民生支出的明确地位。

　　《试行意见》中对民生支出的表述过于含糊和笼统，在资本性支出与民生支出产生冲突时，极有可能产生对民生支出的挤占问题。国家应该通过法律明确规定国有资本经营预算中民生支出的支出比例、资金分配和支出流程。同时，还应该明确民生支出的内涵，将其从单一的社会保障向教育、医疗、就业等更宽泛的民生内容扩展。另外，要规定国有资本经营预算中民生支出的适度增长比例。如前文所述，我国现处在社会保障快速增长的上升期，民生支出增长比例应略高于经济发展速度，以弥补前期低水平适应的不足。二是要健全国有资本经营预算制度中民生支出的监管体系。首先，要完善国资预算的审计制度，审计国有企业是否存在转移收益，虚增成本的情形以保证国有资本收益的应收尽收。

　　在此基础上，审计支出的合理性，以确保民生支出的相应比例。其次，要建立民生支出的绩效考核体系。我国已有的民生支出不足，但也存在滥用民生资金的情况。为了合理利用有限资源以及强化监督效果，我们应建立完善的民生支出绩效考核机制，其内容应涵盖支出的规模效应，支出效率以及执行效果等。再次，要建立民生支出效果的反馈机制。明确民生支出的目标、任务以及落实时间等并定期检查执行情况。同时，通过信息化、网络化管理以提高全国范围内对民生支出的监督和管理。