中国社会保障向社会福利制度战略升级的研究

　　一、体制改革、结构性困境与制度创新
　　
　　中国正处于经济全球化、社会结构转型时期，政治、经济、社会与文化管理体制改革，城镇化、工业化与现代化建设，全面建设小康社会与构建和谐社会高度关联，个人生活和社会生活正在发生全面性、结构性、革命性和战略性转型，个人生活和社会生活的社会环境、内涵外延、范围内容、活动空间等水平结构发生战略转变，人口迁移、城市移民、四通八达的交通、繁荣兴旺的通讯、城乡交流和社会流动日趋增多。与此同时，个人生活和社会生活的分化、差异、层次、等级等纵向垂直结构发生战略转变，贫富悬殊、收人差距扩大、两极分化、等级制度、阶级阶层分化、社会分层等现象日益加剧，这说明中国社会结构处于全面、系统、结构和革命性转型过程之中，形成“社会革命现象”.更为重要的是，中国的社会结构转型与社会革命集中体现在水平结构与垂直结构两个方面，水平结构转变极大扩展了个人生活与社会生活的活动空间，个人生活和社会生活发生了数量、规模、范围、内容扩大的积极变化，社会生活日趋丰富多彩，垂直结构转变反映为个人生活与社会生活区分为不同层次、等级，高低优劣层次结构鲜明，个人生活与社会生活首次呈现三维立体、纵横交错、动态发展和日趋多元化的现代性现象。这意味着我们应从水平结构与垂直结构变迁两个角度，密切观察中国社会结构转型的基本趋势。

　　改革开放30年来，中国社会结构转型、体制改革和制度创新取得了世人瞩目的辉煌成就，但是，总体来说，全国社会结构转型、体制改革与制度创新普遍处于某种结构性困境之中，社会发展似乎处于某种平台期，停滞不前，个人生活与社会生活处于由量变到质变的飞跃期。中国社会经济发展状况就像飞机跑道上一架快速滑行、高速前进和即将“起飞”的飞机一样，社会结构转型、体制改革、制度创新、社会福利哲学和社会经济发展状况“不约而同”聚焦思想解放、理论创新、组织创新、机制创新和制度创新，科学发展观是理论创新的典型例证，“不约而同”聚焦于提高党的执政能力和社会服务能力，以代表最广大人民最根本的利益，“不约而同”聚焦积极推进政府职能和社会管理方式转变，高瞻远瞩、统筹规划、科学发展，“不约而同”聚焦于改善人民生活质量和社会质量，让人民群众分享经济、社会发展的成果。中国社会结构转型、体制改革、经济发展、制度创新正处于起飞、由量变到质变飞跃的前夕，正处于水平结构与垂直结构转型汇聚一起，形成全面性、系统性、战略性转型的关键性时刻，正处于体制改革、制度创新、体系重构，重塑制度框架和重新定向社会发展目标的攻坚阶段。简言之，中国社会保障向社会福利制度战略升级的主客观条件已具备，呼之欲出。

　　二、社会制度升级的基本理论与核心议题

　　社会制度升级和社会制度典范升级是个全新性、原创性、基础性和战略性理论政策议题，范围广泛，内容繁多，涉及制度建设和制度创新的性质、本质、目标、途径、过程和策略，是社会转型、制度主义、公共政策、社会发展、社会政策与社会福利理论的重要组成部分。制度升级理论是现代社会发展的历史产物，是社会结构转型、社会现代化与社会发展的结果，是社会制度水平结构转型、垂直结构转型与全面性、综合性、系统性制度创新的必然结果。社会结构与社会制度结构越多元、越分化、越复杂、越分层、越开放、越高级、越灵活，制度升级的动力源泉越强，制度升级的社会机会越多，制度升级的理论政策实践就越发达。这意味着欧美国家普遍经历多种多样的制度升级，制度升级成为衡量现代化程度的最佳指标。虽然，欧美国家制度发展的理论与实践丰富多彩，但是，明确提出制度升级理论的尚未见到。更为重要的是，由于中国社会发展环境、现代化模式、社会发展道路与欧美国家截然不同，制度升级理论与实践在当代中国社会具有特别重要的现实、理论、政策、国际和制度意义。

　　制度升级理论的核心是制度升级的概念和相关核心理论概念，主要回答什么是制度升级和制度升级的范围、内容、类型等基础理论政策问题，为制度升级实践奠定基础，指明方向。“制度升级”（，ystem.rinstitu-tion叩『ade）是笔者创造的概念，主要指社会体系或社会制度由初级阶段和低级层次向高级阶段与更高层次转换的社会化制度重建过程和社会发展趋势。社会制度与社会体系，社会制度与社会体系的发展阶段与层次结构，制度转型与体系转变，社会化发展过程与制度变迁形式、社会制度与社会体系重构过程，社会制度与体系发展趋势，以及制度升级的动力源泉和推动倡导者，这是制度升级概念最主要的八个构成要素和部分。

　　制度升级性质是一种渐进式制度变迁和制度创新的过程，目标是更好地回应变化中的社会需要，及时有效、更好更快地解决社会问题，改善个人福利和社会总体的福利，提高公民生活质量，实质是社会发展进人更高阶段和更高层次，精髓是政府职能与社会福利范围扩大、内容增多，核心是政府以现代价值观念、制度安排和政策工具名正言顺、恰如其分地提供社会公共服务。

　　制度升级的范围广泛，内容繁多，类型和形式多种多样，范围覆盖制度建设、制度变迁、制度转型与制度创新的所有领域，是制度变迁的重要形式和基本内容，是观察制度发展方向的最佳视角。制度升级是个典型的社会系统工程，涉及政府、社会服务提供者和所有公众，尤其是社会权力结构调整，社会资源分配原则和模式的转变，公共服务和社会服务提供体系。制度升级内容是制度安排与社会体系由初级阶段和低级层次向高级阶段与更高层次的转换，是制度安排与社会体系的“更新换代”或“升级换代”,目的是建立更高、更好和功能作用更加强大的制度体系，是制度体系功能作用的扩容增量，是进一步提高公共、社会服务质量。制度升级的类型可以从多种角度划分，从制度升级的形式看，可以分为无意识或自然性的与有意识、有计划的制度升级；从制度升级发生的国别看，制度升级可以区分为初发、原生型与后发、摹仿型；从制度升级的社会环境与社会条件看，制度升级可以区分为超前型与适时型；从制度升级的性质看，制度升级可以区分为循序渐进、按部就班型与激进、革命、跨越型；从制度升级的方向看，制度升级可以区分为由低到高、发展进步的与由高到低、倒退降低型；从制度升级的范围看，制度升级可以区分为世界范围、普世性与民族主权国家范围内、国别型。简言之，制度升级是社会结构转型与制度创新的重要内容，类型多种多样，具有世界性意义。

　　制度升级的主体、客体、社会背景、社会条件、社会前提、最佳时机和发展过程等议题，是制度升级理论体系的重要组成部分。谁是制度升级的主体，理论上界定与实际的状况并非吻合一致，理论上说，制度升级主体是政治精英、国家立法者、政府官员和社会管理者群体，他们代表最广大人民的根本利益，为了维护社会秩序，承担社会管理与公共服务的社会责任，他们有责任、有义务、有能力高瞻远瞩、统筹兼顾，科学规划设计社会制度安排与政策框架，根据社会需要和条件，有意识、有目的、有计划地引导社会变迁，实现制度创新和升级。需要强调的是，在制度升级实践过程中，往往是专家学者和少数精英扮演制度升级的主角。制度升级的客体和服务对象主要是制度体系、政策框架和服务体系所服务的普通社会公众。制度升级的社会背景通常是社会结构转型、社会革命、社会进步发展的重大历史转折关头，制度升级的社会条件广泛多样，包括价值观念、政治意愿、经济发展、社会结构、文化传统，制度升级的社会前提多种多样，尤其是社会不同阶级阶层、利益群体形成广泛“社会共识”,最佳时机是指制度在最适当的时间实现升级，制度升级的最佳时机取决于环境、条件和需要，制度升级的过程可以区分为准备积蓄期、核心和主导领域的部分升级，全面系统整体升级，总体来说，制度升级过程和发展阶段不会一帆风顺j埔旨会充满矛盾冲突，过程曲折坎坷。简言之，制度升级主客观条件、社会发展阶段与水平、选择最佳时机是制度升级的重要前提。

　　如何实现制度升级，这既是制度创新的基础理论问题，又是实际操作化的制度变迁问题。这并非是简单的操作化问题，途径、方式、方法问题往往决定制度升级成败。此问题也并非技巧性问题，而是反映着深层次的理论基础、学科取向和专业兴趣点。更为重要的是，如何实现制度升级和有计划的制度创新，并没有普遍适用的规则和规律可寻，关键是目标社会能够最大化地发挥政治智慧、社会智慧、民间智慧、文化智慧的功能作用，以最低的社会成本、最低的社会交易成本、最低的社会组织和社会管理成本实现制度升级，在最佳的时机，最佳的地点和场所，最佳的领域和范围，以最适当的方式方法实现制度升级。简言之，如何实现制度升级的实质是个政治艺术和政治智慧问题，精髓是最佳时机和方法。

　　为什么要实行制度升级，制度升级功能作用和社会影响是什么，实质是回答制度升级的目的是什么，关键是阐明制度升级的好处和优点是什么，制度压迫或体制压抑的主要危害与弊端是什么，这是理解制度升级必要性、重要性、紧迫性、经常性和基础性地位的关键所在。制度升级现象是不以人们的主观意志为转移的，是人类社会发展的客观规律和普世性现象，从结构功能与地位作用的角度看，制度升级的主要目的是更好地满足不断发展的社会需要，实质是反映现代政府承担更多社会责任，反映政府公共服务、社会服务和福利服务范围扩大，内容增多，反映政府社会服务能力提高，精髓是公民的生活质量和社会的整体质量不断提高。

　　制度升级现象背后反映的深层次的基础理论问题是说明现代社会结构的分化程度越来越高，社会体系与社会制度由简单低级升级为复杂高级的发展规律明显，人类需要层次结构明显。制度升级的最大好处是功能最强大的制度安排与政策模式可以更好、更有效地解决社会问题，使有限的社会资源发挥更大的作用，有助于决策者更加清晰、明确界定主要问题和政策目标，增强不同制度体制之间的兼容性，增加不同制度体系之间的系统性和整体性，降低制度成本。相反，如果形成制度压迫或体制压抑格局，即用简单低级的制度安排解决高级复杂的问题，那么不仅现有制度安排不能有效解决社会问题，而且可能导致一系列新的体制与社会问题。简言之，制度升级是社会变迁与制度创新的灵魂，反映社会发展与政府服务水平的趋高规律。

　　最后，制度升级理论与社会结构转型、制度创新理论的关系。制度升级理论的灵感来源于社会结构分化与结构功能、现代化理论，但是又不完全等同于结构功能理论和现代化理论。从某种意义上说，制度升级理论来源于中国社会结构转型实践和不完善的社会结构转型理论。目前，社会结构转型理论只是描述了中国社会结构分化与制度创新的总体状况和发展趋势，指明社会结构转型是“另一只看不见的无形之手”?.制度升级理论阐明了社会结构转型的范围内容和制度创新的主题，这意味着制度升级是社会结构转型与制度创新的核心部分。

　　三、社会保障制度与社会福利制度的关系

　　目前，中国社会保障制度与社会福利制度的关系呈现典型的制度压迫或体制压抑状态，初级简单和最低层次的社会保障制度压抑高级、复杂的社会福利制度，以小带大、以偏概全，既严重影响社会保障制度发挥应有的作用，又严重妨碍政府职能转变和社会福利制度建设。社会保障制度压抑社会福利制度的标志众多，反映在制度建设与政策框架设计的所有领域，一是社会保障概念的流行程度广，社会大众的知晓度高，尤其是政府法规和政策声明中经常使用的概念是社会保障，政府对外公布的是中国的社会保障制度，而非中国的社会福利制度，社会保障是个“大”概念，社会福利是个“小”概念，社会保障概念内涵包括社会福利?.二是政府的官方话语和学术界的主流话语所使用的都是社会保障制度，而非社会福利制度，有关社会保障的学术组织、会议、论文和研究比比皆是，社会福利则凤毛麟角、屈指可数?,这意味着社会保障制度压抑社会福利制度是国家制度建设与思想文化学术建设的制度化结果。三是人大、政府、政协的组织机构设置与社会资源配置是按社会保障，而非社会福利概念，导致政府组织机构的职能主要停留在社会保障功能层次上，而不是社会福利的功能层次上，政府组织机构中业务司局的设置名称典型反映这种状况，如财政部与审计署的社会保障司。四最关键的是，政府将公共服务、社会服务和福利服务的性质、目标、范围、内容、层次，将政府职能与责任都定位在社会保障概念框架之中，而不是更高、更广的社会福利概念之中，例如国务院职能部门中有“人力资源与社会保障部”,却没有“社会福利与社会事务部”.同时，国务院各职能部门已普遍建立社会救助制度框架，如民政部的城乡最低生活保障制度、农村五保供养制度、城乡医疗救助制度、自然灾害救助制度、流浪乞讨人员临时救助制度，住房与城乡建设部住房救助和廉租房制度，司法部的法律援助服务制度，社会救助盛行?.简言之，无论是概念流行、政府官方话语、学术研究重点，还是政府机构设置、政府职责和社会服务体系建设的重点领域，普遍存在社会保障制度主导和压抑社会福利制度的现象。

　　社会保障制度压迫社会福利制度现象的成因错综复杂，既有政治体制和权力结构、经济发展程度与产业结构因素的影响，又有社会结构分化、社会福利文化传统、习惯因素的影响，是1949年尤其是改革开放以来中国社会经济发展的历史产物，典型反映中国制度建设模式。首先，1949年以来，由于社会福利、公益慈善事业与近代西方传教士、帝国主义侵华活动，与极左意识形态、无产阶级革命、父权主义和权威国家社会主义制度建设密切联系在一起，社会福利概念、福利服务活动和福利制度安排始终受到意识形态和政治体制安排的压抑限制，人们长期将社会福利“等同”资本主义社会专利，将社会福利“等同”破坏无产阶级革命?.其次，1949年以来，由于中央集权的计划经济体制和统分统配的劳动就业政策等体制因素，经济社会发展水平相对较低，产业结构呈现1、2、3的发展状况，农业经济为主的产业结构，尤其是单纯的经济增长模式和重工业化为主的国家发展战略，严重缺乏社会发展政策视角，无法为发展社会福利事业提供相应经济基础和产业结构，人民基本生活需要满足存在问题，改革开放30年来，市场经济、产业结构、经济发展、收人水平和生活方式发生根本性变化。第三，1840年鸦片战争以来，在帝国主义列强侵略下，中国被迫追求民族独立与民族解放，开始拉开曲折坎坷、漫长的社会结构转型、社会结构分化与社会现代化建设历史过程的序幕，但是由于经济基础薄弱、经济发展水平偏低、左倾意识形态和国内外环境、政治因素的影响，社会结构尤其是社会阶级阶层分化程度不高，罕见水平社会流动与垂直的社会分层现象?.改革开放30年来，结构分化速度、程度显著提高，水平社会流动与垂直社会分层现象普遍。第四，1949年尤其是改革开放以来，由于社会主义国家面子问题和对社会问题的忌讳态度，对西方“福利国家”的敌对、漠视和反感态度，长期闭关锁国和缺乏应有政策研究，1980年代经济体制改革起步，从美国引进的“社会保障”概念迅速流行，适应中国的多方面需要。

　　社会保障制度压制社会福利制度的负面社会后果和不利社会影响众多，成为实现政府职能转变，促进经济社会协调发展，构建和谐社会和提高综合国力的主要障碍。首先，社会保障的理念与制度安排禁锢了人们的思想，容易误导人们的思想认识和社会理解，妨碍贯彻落实科学发展观和中国特色福利社会“社会共识”的形成，束缚人们的思想与手脚，严重影响人们的价值观念、舆论导向、态度倾向、思想解放、观念更新、社会认识和理解，压抑和限制人们追求幸福美好生活的愿望，将个人福利与社会福利局限于社会保障层次上，与构建和谐社会，让人民群众分享改革开放与社会发展成果，全面建设小康社会的理念冲突。其次，社会保障的理念与制度安排限制了人们追求社会公平、机会均等、自由平等博爱、社会福利最大化等价值目标和政策目标，将社会发展的价值目标和社会政策目标局限于最低的“社会安全”层次上，人为降低、简化和压抑社会发展的价值目标和社会政策目标的层次，不利于将社会福利服务与所有普通公民的日常生活联系起来，不利于公民权利思想的发展，因为社会保障概念基本涵义是社会安全，社会福利概念内涵外延丰富多彩，以社会公平为主。第三，社会保障理念与制度安排的负面政治影响广泛深远，直接影响政府治理与机构设置，一是削弱政府的统治权威、社会治理的合法性，妨碍政府职能定位和社会资源再分配的模式，二是严重影响社会立法的目标层次、结构功能和范围内容，如残疾人权益“保障法”的模式，三是直接影响国务院的职能部门与机构设置，例如社会福利职能分散在多个政府部门之中，四是直接影响国务院各职能部门组织机构的设置和名称，例如财政部与审计署社会保障司，五是直接影响国家权力结构功能和社会利益集团的发展格局，不利于公民合法表达需要?.简言之，社会保障制度容易抹杀和淡化政府的功绩，限制、约束政府的行为与影响行政管理，减少政府的社会责任和降低政府的社会影响，不利于政府政治资本、权威和合法性的建设。

　　社会保障理念与制度安排不利于“社会服务”产业持续稳定健康的发展，不利于形成以社会服务和第三产业为主的现代产业结构，不利于政府雇员制度和公共服务、社会服务事业的健康发展，不利于服务经济学和福利经济学的发展，妨碍提高服务可及性，不利于公共经济、公共财政、社会公共福利财政体制健康发展，不利于社会市场体系发展?.换言之，社会保障制度抑制产业结构的转型升级与社会服务市场的健康发展，无助于经济发展。第五，社会保障理念与制度安排不利于社会政策理念、社会政策框架与社会福利制度的形成，不利于将环境保护、人口政策与计划生育、义务教育、卫生保健、住房保障、就业援助服务等纳人社会政策框架与社会服务体系，容易导致这些领域的政策性质与服务性质发生蜕变，例如卫生事业性质由改革开放前的福利性质，转变为目前“政府实现一定福利政策的社会公益事业”,导致公立医院普遍存在趋利化和市场化的行为，加剧“看病难、看病贵”问题?.第六，社会保障理念与制度安排不利于建立全民性、城乡一体化和中国特色的社会福利制度，不利于公民广泛参与公共服务、社会服务与福利服务，社会救助的资格收人审查、条件限制和选择性原则，妨碍所有公民机会平等和无耻辱感接近使用公共服务、社会服务与福利服务，限制服务对象的范围和数量，不利于建立覆盖全民和以公民权利为基础的现代社会福利制度，致使社会福利制度难以发挥社会预防、社会稳定、社会团结、社会投资与社会发展的积极作用，无法培养全体公民的深度安全感，社会归属感、民族自豪感、国家认同感和享受美好生活。第七，社会保障理念与制度安排无法将环境保护、人口政策与计划生育、义务教育、卫生保健、住房保障、就业援助服务等整合成一个全面、整体、系统、综合的社会福利制度与体系，致使社会福利制度四分五裂，许多行业、部门和工作人员不认同自己的社会福利性质和目标，导致个人发展目标、组织行为模式与发展目标、行业部门发展目标和国家发展目标之间脱节。第八，社会保障理念与制度安排不利于国际合作，不利于不同民族国家之间文化交流对话，不利于开展国际比较政策研究，不利于人类社会经验知识积累和加深相互间深度理解?,容易导致中国例外论和中国特殊论，忽视人类社会发展共同需要，妨碍全球社会福利制度发展。

　　四、社会福利制度的战略升级与构建和谐社会

　　改革开放30年来，中国社会环境、社会结构、社会需要、社会制度发生翻天覆地变化，由经济政策进人社会政策时代。，由政治经济福利进人社会文化福利时代，由城乡二元福利进人城乡一体化社会福利时代，由选择性福利进人全民性社会福利时代，由剩余消极补救控制型福利进人积极预防发展型福利时代，由行政化、半专业福利进人专业化福利时代。，现代社会福利制度框架与服务体系初见端倪，已完全具备由社会保障制度向社会福利制度“战略升级”的主客观条件和宏观的社会环境，社会福利转型与转型社会福利学应运而生。

　　首先，社会现代化建设，全面建设小康社会，以人为本，让人民群众分享经济社会发展成果，统筹城乡协调发展，三个代表思想，执政为民，构建和谐社会，尤其是科学发展观等新型社会福利哲学思想与理论体系，为建设具有中国特色福利社会和社会福利制度奠定思想基础。党、政府改善人民生活质量和创造幸福美好生活，提高社会福利的政治意愿和承诺空前高涨。其次，改革开放以来；经过1982、1988、1998、2（X）4和2008年五次机构改革，国务院职能部门的数量和职能定位发生重大变化，政府部门的职能定位已清晰界定为建设服务型政府，中国特色的社会政策框架与公共服务、社会服务体系形成，“健康与社会福利部”呼之欲出，这为社会保障制度向社会福利制度的“战略升级”,奠定了政府职能定位和组织机构功能基础。第三，改革开放30年来，劳动就业关系、市场经济体制、产业政策与宏观经济调整发生重大变化，尤其是财政体制和国家再分配模式发生重大变化，由经济生产型财政向生产性与公共性财政体制转型过渡，财政体制转型与转型财政学，部门预算体制和新型公共财政体制，为政府提供公共服务，社会保障制度向社会福利制度“战略升级”奠定相应的经济基础第四，改革开放30年来，由于市场经济发展，民间组织日趋活跃，社会结构分化程度提高，社会分层与社会流动日趋频繁，国家、市场、市民社会三个部门三足鼎立的局面已经形成。更为重要的是，中国人的社会需要结构已发生革命变化，绝大多数国人衣食住行等基本生活需要已经满足，身心健康已成为最重要需要，幸福美好生活与健康生活方式成为社会目标。

　　在经济全球化、社会结构转型、深化体制改革、促进政府职能转变、公共财政体制建设、社会现代化建设、构建和谐社会和建设服务型政府的宏观社会历史背景下，一方面社会保障制度已严重压迫、压抑和制约社会福利制度的发展，妨碍建设服务型政府，另一方面社会保障制度已无法涵盖义务教育、医疗卫生、住房保障和就业援助等福利制度，例如按照官方界定，目前中国社会保障范围内容，由养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、社会福利、优抚安置、社会救助、住房保障、农村社会保障十大领域组成，它们主要由社会救助、社会保险、福利服务、军人福利、住房保障和农民福利六大部分组成，这种中国社会保障制度既不是西方国家的社会保障制度，又不是西方国家的社会福利制度，西方国家社会保障主要由社会救助、社会保险、遗嘱津贴三部分组成，社会保障制度是社会福利制度中最基础部分，社会福利制度主要由社会保障、教育、健康、住房服务等组成实际上，中国特色的社会福利制度框架早已突破、超越和覆盖社会保障制度的框架与体系，中国社会发展的现实状况和人类社会发展的国际惯例不约而同聚焦社会福利制度战略升级，这些是为什么目前中国要实现由社会保障制度向社会福利制度战略升级的最主要社会原因。这意味着社会福利制度战略升级的客观条件与主观愿望都已具备，具有坚实的社会需要基础。更重要的是，社会保障制度向社会福利制度战略升级蕴涵的丰富多彩政治意义和政治好处，对建设服务型政府和贯彻落实科学发展观，推动政府职能转变，对发展公共服务与社会服务，对开拓国内消费市场，拉动内需，满足不断增长的需要，推动产业结构升级和服务经济发展，对中国真正融人国际社会，重塑中国的国际形象，增强综合国力，对推动世界和平与发展，具有特别重要的政治经济、社会文化意义，以及现实意义、理论意义、政策意义和国际意义。

　　虽然社会保障制度与社会福利制度具有许多共同之处，都属社会政策，但社会保障与社会福利制度存在诸多本质差别，二者在范围内容和层次结构上均明显不同，这是社会保障向社会福利制度战略升级的深层次制度原因，反映社会福利制度的结构变迁规律。概括来说，社会保障与社会福利制度，无论是在核心概念的语意学涵义、产生的历史背景、制度发展的主要动力源泉、制度的价值目标与政策目标、制度涵盖的基本范围与主要内容，还是在制度的主要服务对象、主要服务方式、资金来源渠道和筹资模式、制度的功能作用、制度发挥的社会作用与社会影响、在社会发展中所处社会地位，以及制度与服务性质等方面，均存在广泛性、多样性、本质性差异，二者是一个制度与体系中两个层次截然不同的部分。社会保障制度是部分，社会福利制度是整体，社会保障是历史性，社会福利制度是永恒性的，社会保障是基础性的，社会福利是主体性的，社会保障是低级的，社会福利制度是高级的，社会保障是物质性的，社会福利是社会性的，社会保障是个人性，社会福利制度是社会性的，社会保障对象是弱势，社会福利面对所有公民，社会保障是现实，社会福利制度是未来取向，社会保障性质是消极，社会福利性质是积极，社会保障是小概念，社会福利制度是个大概念。这些本质差异反映社会福利制度结构性变迁规律，说明社会福利制度的范围内容不断扩大，说明社会福利制度经历由以社会保障制度为主阶段，向以社会福利制度为主阶段战略升级，说明社会福利功能由最初的缓解贫困、社会保险，向基础教育、住房保障和健康服务升级，说明社会福利由收人保障、经济保障、物质福利为主向服务保障、精神心理健康服务升级，说明贫困、疾病、文盲、养老、住房、犯罪、环境污染问题性质由个人倒霉升级为社会问题，说明政府社会职责范围和公共财政范围不断扩大，政府承担越来越多的社会福利责任?.简言之，社会保障制度向社会福利制度的战略升级是社会福利体系结构性变迁的普世规律。

　　社会保障制度向社会福利制度战略升级最重要、最关键的制度原因是，科学发展观和构建和谐社会的实质是发展和构建中国特色的福利社会，构建服务型政府和创造幸福美好生活，这种制度创新的精髓是实现由社会保障制度向社会福利制度的战略升级。改革开放30年来，中国社会发展哲学、发展战略、发展模式与发展道路发生革命性的变化，以人为本、代表最广大人民的根本利益、全面建设小康社会、统筹城乡发展、让人民群众分享改革发展的成果，构建服务型政府和和谐社会，说明发展哲学由经济增长转变为社会福利。与此同时，改革开放30年来，一方面国家已建立以社会救助、社会保险和生活困难补助为主体的社会保障制度，对缓解贫困，保障劳动者的基本生活和社会稳定发挥重要基础性作用，另一方面，政府逐步建立以免费义务教育、住房保障、医疗卫生、就业援助服务和环境保护等为主要内容的社会政策框架与社会服务体系，极大地拓展政府责任和社会福利服务范围。更为重要的是，政府改革原有的生产性财政体制，逐步建立新型公共财政体制，将发展社会公共福利作为公共财政体制建设的核心与战略重点，大力发展全民性公共服务和社会服务，目的是贯彻落实以人为本和执政为民理念，改善全体人民的生活质量，缔造幸福美好生活。社会保障制度是社会福利制度框架中最早产生、最基础、最重要和制度层次结构最低的部分，其最重要和最核心的功能是就业保障、经济保障、收人保障和最低层次结构的物质福利保障。改革开放30年来，全体中国公民的价值观念、收人水平、家庭生活、生活方式、社会需要和生活目标都发生翻天覆地的变化，追求幸福美好的生活，追求健康文明向上的生活方式，追求个性化、多元化和现代化的个人福利与生活意义，追求更高层次的精神心理文化福利，已成为全社会和全体公民的主流文化和社会需要，这与政府构建和谐的战略目标相一致。不言而喻，要正确处理国家与个人的关系，实现社会发展的宏伟战略目标，构建和谐社会，社会保障制度的性质、目标、功能、范围、对象和资源都已无法满足构建和谐社会的需要，中国福利哲学、社会发展目标、社会发展现状、政府的职责定位和全体公民的社会需要结构“不约而同”聚焦于社会保障制度向社会福利制度的战略升级，构建中国特色的福利社会。

　　人类需要和社会福利体系结构性变迁规律为社会保障制度向社会福利制度的战略升级提供超越政治、经济、文化需要的社会现实基础，深刻反映社会福利制度战略升级的必然性。从社会福利与社会服务领域划分、产生历史背景和社会环境、适用范围与社会形态、服务性质和需要性质、价值观念与价值目标、政策目标与政策性质、服务对象与服务群体、服务范围与服务内容、服务方式与工作手法、服务人员与服务提供组织、资金来源渠道与资金性质、国家角色与政府责任、市场角色与承担责任、市民社会与民间组织、运行机制与服务过程、功能作用与社会效果等角度看，我们可以清晰地将社会福利体系划分为不同性质和等级制度，说明农业社会在战略升级为工业社会的结构分化转型过程中，社会保障制度向社会福利制度战略升级是整个社会结构分化、转型和战略升级的重要组成部分，凸显社会发展普世规律。

　　社会保障制度向社会福利制度的战略升级既不会一帆风顺，又不会一墩而就，更不可能在短时间内完成，这是一项空前绝后、缓慢长期、错综复杂、曲折坎坷的社会系统重建工程，是社会福利制度水平结构范围与垂直层次结构历史转型，是制度创新与制度发展的关键时刻。中国是世界上人口最多的发展中国家，历史文化悠久灿烂、社会环境、人口结构、社会结构、社会需要、社会问题和制度变迁的复杂程度、多样状况和困难程度是世界各国无法比拟的，因为要顺利实现社会保障制度向社会福利制度的战略升级，这既是项前所未有的伟大事业，又是项全面的制度创新与艰难的体制改革过程，涉及国家政治意愿、权力结构、立法传统、政府机构、经济发展、产业结构、人口结构、阶级结构、生活方式、文化传统和价值观念，涉及政府职能部门之间的协调沟通，社会各界人士形成广泛的社会共识，经济社会发展水平和公共财政体制建设状况，实质是社会利益结构的调整，是社会福利制度趋高化的发展过程。

　　概括来说，社会保障制度向社会福利制度战略升级所面临的主要障碍和社会阻力有六，首先是政治精英、决策者、社会管理者、学术界和知识分子，以及普遍社会公众对社会保障与社会福利概念内涵外延，范围内容、异同之处、相互关系和发展趋势，形成广泛社会共识，尤其是缩小学术界内部有关社会保障与社会福利内涵外延异同之处的专业理解和学科分歧，在此基础上逐步形成专业理解、官方理解与社会理解协调一致的局面，为制度升级创造条件。价值观念、思想态度、舆论导向、主观理解和生活目标至关重要，是只看不见的无形之手。其次，社会保障制度向社会福利制度战略升级面临的主要障碍和结构阻力是现有既得利益，尤其是部门利益和国务院职能部门职责范围边界的划分，这是福利制度升级面临的最大障碍。社会保障制度向社会福利制度战略升级意味着政府需要进一步转变职能，加强宏观发展管理，正确处理和综合协调社会救助、社会保险、义务教育、住房保障、就业服务、医疗卫生制度和公共服务制度之间的关系，加强社会发展、社会福利与公共服务、社会服务宏观调控力度，将城乡有别、支离破碎、四分五裂和各自为政的社会福利制度进一步合并整合、系统综合，实质是重构社会权力结构和社会资源再分配模式，必然会妨碍和影响某些部门和个人利益，直接涉及政府机构改革，部委设置和国务院各职能部门职责范围、权力结构和资源分配模式。需要强调的是，制度升级既不是为了专家学者的利益，又不是为了某些政府职能部门的利益，而是为了人民的利益，为了国家发展的最高利益，为了全体公民幸福美好生活和社会福社。第三，最为关键的是，社会保障制度向社会福利制度战略升级的实质是政治革命与社会管理方式的革命，精髓是国家明确规定政府的社会责任范围，明确提出公共政策与社会政策框架，明确指出公共财政责任范围和主要内容，将社会生活与社会管理简单区分为创造物质财富（市场经济）和确保社会消费（社会福利）两大领域，政府在社会福利领域承担主要责任。实际上，中国政府已经在社会救助、社会保险、职工困难生活补助、义务教育、住房保障、就业援助服务、医疗卫生服务、市政工程、社区服务与社区建设等领域承担主要福利责任，并建立相应的公共财政科目和体制，从公共财政和经济保障角度看，已建立了社会福利制度。目前我们面临的关键问题是，如何将现行这些城乡有别、支离破碎、四分五裂和各自为政的公共福利财政资源“纳人”性质更为明确、目标更为清晰，范围更为广泛，内容更为综合、体系更为系统、功能作用更为积极、制度保障层次结构更加高级的社会福利制度框架之中，使社会全体会议共同享受改革发展的成果，建立全民性、连续性和综合性的社会福利体系。这意味着社会保障制度向社会福利制度战略升级面临的主要障碍和阻力不是“财政资金问题”,而是“非财政资金”

　　的价值观念、政治体制、权力结构、政府机构、职责范围和运行机制。最后，社会保障制度向社会福利制度战略升级的基本策略、遵循的基本原则和升级过程至关重要。这些操作化问题的重要性并不比重大的理论政策问题更低，有时侯政策实施更加重要。在某种意义上说，政策实施过程是一种艺术重构，并不等于简单机械地贯彻实施国家意志，尤其是在福利制度升级主客观条件已经具备，国内外宏观社会环境适宜的背景下更是如此。

　　五、简要讨论与基本结论

　　中国社会正处于史无前例的社会结构分化与社会革命时期，社会生活与制度创新在横向水平结构的范围内容和纵向垂直结构的层次等级两方面发生翻天覆地变化，社会生活空间与政府服务活动范围不断扩大，内容日趋丰富多彩和多元开放，与此同时，社会阶级阶层结构与社会流动、社会分层导致分化、差异、不同、等级、分层、品味、兴趣、爱好的多元化，社会生活和制度安排开始进入“立体交叉”和“三维立体空间时代”,社会生活与制度安排的内涵外延空前丰富多彩，体制改革、制度框架设计、制度创新和制度升级问题应运而生。

　　制度升级是制度发展和制度创新的重要社会形式之一，广泛存在于现代社会生活与制度建设中，制度升级主要存在于制度发展和社会现代化的早期，反映制度框架与政策模式发展的阶段，是制度发展周期的早期阶段，是制度发展处于儿童期、青春期和朝气蓬勃、充满活力的时期。制度升级现象的出现预示社会福利主题的现代社会制度框架与错落有致层次结构已经形成，预示制度框架设计、政策模式选择和国家发展战略具有特别重要的现实意义和理论政策意义，因为这是制度框架设计、制度塑造、制度社会化人格和制度结构性特征形成的关键奠基时刻。令人高兴的是，党和国家关于现代化建设、全面建设小康社会、代表最广大人民的根本利益、统筹城乡经济社会发展、让人民群众分享改革发展的成果，构建和谐社会的宏伟战略目标，已经清晰指明制度建设的方向，描绘幸福美好生活的蓝图，为社会福利制度升级创造条件。

　　社会保障制度与社会福利制度的关系是理解现代社会生活与制度安排的基础，涉及现代民族主权国家的角色，政府职责范围，国家与市场的关系、国家、市场与市民社会的关系，经济发展与社会发展的关系，个人福利与社会福利，国家、市场、社区、家庭、个人责任等诸多基础理论与政策议题，是理解现代社会生活、制度安排、政策模式与社会发展的关键。社会生活和制度安排的最高目标是缔造幸福美好的生活，是运用制度化方法化解社会风险，经济发展、物质财富和货币收人只是实现人的价值，满足人的需要和造福人的生活的工具，幸福美好的生活才是社会发展、制度安排和政府职责追求的最高目标，社会福利范围广泛，个人政治福利、经济福利、社会福利、文化福利和环境福利是社会福利制度框架的主要部分。由于经济增长的发展模式，由于社会保障与社会福利涵义的理解有误，由于经济发展水平，由于改革开放30年，由于中国社会保障制度框架已普遍建立起来，由于政府职责范围界定，目前中国社会已形成社会保障制度压迫或压抑社会福利制度的现象，社会保障制度向社会福利制度战略升级的主客观条件、国内外宏观社会环境、政府构建和谐社会和中国特色的福利社会的政治意愿都已具备，中国科学发展的福利哲学、社会政策和全民福利时代已经来临。

　　我们应积极顺应社会保障制度向社会福利制度战略升级的规律，构建中国特色的福利社会。

　　社会主义社会的性质不是贫困，贫困不是社会主义，社会福利制度既是社会发展的目标，又是社会发展的制度工具，并不是资本主义国家的专利和特权，而是人类社会共同的目标。中国社会主义未来和发展方向是建立中国特色“福利一民主一市场社会主义”与福利社会⑧。社会保障制度向社会福利制度的战略升级，尤其是中国特色福利社会的发展规律、发展方向来源于社会福利基础理论研究，来源于人类社会发展规律与社会福利制度结构性变迁规律，社会福利基础理论成果既可以用于对过去社会发展历史状况的理论解释和历史变迁的研究，又可以是对社会福利制度发展现状的理论说明，为社会福利政策实践活动提供理论的指导，还可对社会发展和社会福利制度的发展方向提供理论预测，指明未来发展和制度建设的方向。无论是历史回顾、现状研究，还是从未来预测角度看，社会保障制度向社会福利制度战略升级，构建和谐社会和中国特色的福利社会，这是政府职能转变，社会经济发展和体制改革的目标，民政部门将在社会福利制度建设和幸福美好生活这个社会发展的永恒主题中处于战略地位。