信访之制：涉法涉诉信访概述

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【题目】法社会学角度下涉法涉诉信访案件发生原因探析 
【绪论  第一章】信访之制：涉法涉诉信访概述 
【第二章】由诉转访：涉法涉诉信访案件的运作流程 
【第三章】诉访之间：涉法涉诉信访主体的法定权利和策略 
【第四章】引访入讼：政策、法律对涉法涉诉信访案件的影响 
【结语/参考文献】涉法涉诉信访案件法社会学研究结语与参考文献

　　绪论

　　一、选题背景与意义

　　二十一世纪的中国，社会生活获得长足地进步和发展，同时也步入了社会矛盾的频发期。自2004年以来，涉法涉诉信访量的大幅攀升引起国家层面的关注，涉法涉诉信访问题业已成为影响我国社会稳定发展的因素之一。涉法涉诉信访的专门研究只占了信访研究极小的一部分，而涉法涉诉信访在社会实践中是信访领域的重点和难点，这样的研究比例显然是极为不对称的。尽管近年来已经有了一些关于涉法涉诉信访的研究成果，但研究规模仍较小。大部分文献只是单纯地研究涉法涉诉信访制度的现实性问题，并针对现实存在的问题提出对策建议。涉法涉诉信访制度的研究仍然较分散、不够系统。除了对现实性问题研究之外，还应当从法学理论和社会学角度探究涉法涉诉信访案件大量涌现背后更深层次的原因。党的十八届三中全会以来，出台了一系列立法文件和指导意见，较为明确地提出了对涉法涉诉信访案件实行诉访分离、引访入讼等指导性意见。这为正确处理涉法涉诉信访问题提供了法律依据，也为笔者研究涉法涉诉信访问题提供了理论基础和方向指引。

　　二、选题研究的对象、方法、创新

　　（一）选题研究的对象与方法

　　本文以涉法涉诉信访案件为研究对象，明晰涉法涉诉信访的内涵与特点。之后，从涉法涉诉信访人的视角，剖析涉法涉诉信访案件的运作流程，揭示涉法涉诉信访案件发生的内在与外在因素之间的相互关系。继而，分别从涉法涉诉信访双方主体的视角出发，分析了主体双方的权利（力）与基本策略。最后，从立法层面，分析立法本身对涉法涉诉信访案件的实际影响。

　　本文拟采用法社会学的角度来分析涉法涉诉信访案件的成因。即，以社会学的角度，来观察研究“法”这一社会现象，并从涉法涉诉信访各主体的社会行为去探寻法的真谛。主要关注信访法律制度和信访法律本身对涉法涉诉信访产生的实际效果和实际作用，并着重观察法律与社会利益之间的密切联系。

　　本文主要采用了以下研究方法：

　　（1）案例分析法。结合文献资料对涉法涉诉信访典型案件进行分析，分析诉访程序各自存在哪些问题影响了涉法涉诉信访案件的运作流程。

　　（2）归纳分析法。通过分析典型涉法涉诉信访案件中涉法涉诉信访主体双方的权利、策略，分析涉法涉诉信访主体的行为选择模式，以及涉法涉诉信访案件由此产生的问题。

　　（3）文献分析法。通过对国内有关涉法涉诉信访案件及其法律制度的关联进行收集、整理、分析和比较，充分掌握涉法涉诉信访问题的研究情况。

　　（二）可能的创新点

　　本文的创新点有以下几个方面：第一，一般对涉法涉诉信访的研究仅停留在对其产生的原因予以解析并提供对策。本文则深入分析涉法涉诉信访案件频仍的内因--即，涉法涉诉信访人法定权利和涉法涉诉信访机关法定权力间的互相作用，及这种交互作用所可以推演出的结论。第二，分析从中央到地方信访立法活动细化的过程，以及现行立法体系与立法活动对涉法涉诉信访双方主体的规制，并以此分析涉法涉诉信访机关裁量性权力滥用及涉法涉诉信访人非正常上访行为的成因。

　　三、文献综述

　　国内有关一般信访制度研究的学术论文在数量上也可谓蔚为壮观。然而，在信访制度中，涉法涉诉信访的研究成果则比较稀少。根据笔者截止于2015年3月在中国知网数据库输入“主题：信访”查询所有文献得到的结果显示：从1961年至2015年3月共有主题关于信访的文献37901篇，其中主题关于信访的报纸21154篇，期刊14779篇，硕博论文1367篇，大部分文献都集中于2002年以后。

　　学者对信访进行了详细的研究，如肖唐镖主编的《信访研究》，对信访制度的沿革和运作机制进行了细致的梳理，为笔者进一步分析研究信访的子概念涉法涉诉信访奠定了夯实的基础。徐艳所着的《涉诉信访问题研究--以制度博弈为视角》，则为笔者分析涉法涉诉信访主体的行为模式提供了富有启发性的思维方式。

　　之后，笔者再次输入“主题：涉法涉诉信访”查询所有文献得到的结果显示：从1990年至2014年10月主题关于涉法涉诉信访的文献总共只有813篇，其中主题关于涉法涉诉信访的报纸493篇，期刊261篇，硕博论文42篇，而且文献大多集中于2008年以后。也就是说，有关涉法涉诉信访的专门研究实际上只占了信访研究极小的一部分。2008年以后，涉法涉诉信访方才广泛引起学者们的重视，涉及涉法涉诉信访的研究方才增多起来。但是，大部分学者对涉法涉诉信访的研究仅仅局限于对涉法涉诉信访问题进行解析并提出现实性对策，尚且缺乏对涉法涉诉信访案例大量涌现的原因进行系统性的梳理和解析，本文则将分析重点集中于此。而涉法涉诉信访制度就其内涵和外延而言，颇具有“中国特色”,在国外实难找到一个相似的概念。因此，本文仅以国内文献作为研究参考的依据加以分析，这是本文对涉法涉诉信访进行解析的局限之处。

　　第一章信访之制：涉法涉诉信访概述

　　一、涉法涉诉信访的界定

　　“信访，即人民来信来访的简称。”

　　1一般认为，“信访为信访人提供救济权利源自于宪法第四十一条的规定。”

　　2随着信访制度的发展，行政信访、涉诉信访、涉检信访等信访术语逐渐出现在人们的视野中。而有关涉法涉诉信访的说辞，则可以追溯到2004年2月，中央政法委召开的关于全国集中处理涉法信访问题的会议上提出“涉法上访”的概念。这个“涉法上访”的说法，一般被认为是“涉法信访”概念的前身。2004年4月，最高人民法院在长沙召开了关于全国涉诉信访工作的会议时，首次提出“涉诉信访”的概念。2004年8月，中央集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议则要求：“涉法涉诉信访问题”的集中处理工作由中央政法委牵头。这次会议是第一次在国家层面明晰了涉法涉诉信访的相关问题，并且使得“涉法涉诉信访”这一说辞逐步替代了“涉法信访”和“涉诉信访”等相关概念。2005年5月1日起正式施行的《信访条例》中，只是在第十五条的规定中，将一般信访中属于人大、法院和检察院处理的信访从中排除开，并没有在概念和范围上对涉法涉诉信访加以界定。但一般的行政信访，则可以根据《信访条例》第二条的规定，作出如下界定：“行政信访是指信访人采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级政府、县级以上政府工作部门反映情况，提出建议意见或者投诉请求，依法由相关行政机关处理的活动。”

　　3涉法涉诉信访的概念，在中央政法委于2005年2月印发的《涉法涉诉信访案件终结办法》中第一次被明确提出。《涉法涉诉信访案件终结办法》第二条指出：“涉法涉诉信访案件是指依法属于人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门处理的信访案件。”

　　4这对涉法涉诉信访下了一个基础性的定义。2003年8月，最高法院颁布了《人民法院规范和完善申诉来访制度的若干规定》，2005年8月，公安部颁布了《公安机关信访工作规定》，2007年3月，最高检察院颁布了《人民检察院信访工作规定》。这些规定依从于本部门的法定职权，对涉法涉诉信访在各自职权范围内予以界定，可以从中一窥涉法涉诉信访在各部门的具体实践中的运作。而学术界也纷纷对此发表着各自的见解。“如有人认为，包括针对行政机关进行行政执法活动在内的信访行为，与针对法院、检察院、公安等政法机关的信访行为，同都属于涉法涉诉信访。”

　　5“也有人认为，唯有当案件纠纷进入到司法诉讼程序环节的信访，才可以称为涉法涉诉信访。”

　　6通过分析《涉法涉诉信访案件终结办法》第二条，以及《信访条例》第十五条的规定，可以看出：厘定涉法涉诉信访的初衷，是为了和《信访条例》中有关一般信访的规定相区别。这样，认为和行政机关行政执法活动相关的信访亦应被包含于涉法涉诉信访之中的观点，则将涉法涉诉信访概念的内涵做了扩大化的解释。相反，认为案件纠纷唯有经过司法诉讼环节才属于涉法涉诉信访的观点，忽略了信访可以前置于司法审判过程，亦有不经诉讼程序直接进入司法执行阶段的非讼执行案件，更加忽略了检察院作为司法监督机关，其职权之行使贯穿于整个司法环节。这样的观点，实际上是将涉法涉诉信访概念的内涵缩小了。

　　综合学者们不同的观点，可以对涉法涉诉信访的概念进行如下表述：涉法涉诉信访是包括公民、法人或者其他组织在内的信访人，针对法院、检察院、公安部门、司法行政部门及其相关的职能活动所相应产生的纠纷或问题，通过采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等方式，向相关部门反映情况，提出意见、建议或投诉，并请求其予以处理的行为。

　　二、涉法涉诉信访的特征

　　随着信访制度的发展，信访相关的术语亦随之丰富起来。然而，涉法涉诉信访是较为新颖的一个概念，人们对它的研究尚处于起步的阶段。通过对相关涉法涉诉信访案件进行分析与归纳，笔者总结了涉法涉诉信访主要所具有的以下几个特点。

　　（一）案件构成的复杂性

　　涉法涉诉信访背景、人员和处理方式的复杂性是涉法涉诉信访案件的显着特点。第一，涉法涉诉信访的背景复杂化，主要是指在某些特定时期，公检法司机关在党的政策或特殊社会背景下对社会纠纷和矛盾下所作的裁判或处理，较之一般时期所作的裁判普遍过重。如八十年代和九十年代社会上展开的数次“严打”

　　活动，普遍对当时的犯罪问题乃至非罪化的道德问题进行了从快从重化的处理或是有罪化的裁判等问题。

　　第二，涉法涉诉信访人员复杂化，主要是指现在的涉法涉诉信访的主体，由从前的以弱势群体为主，逐步转变为涵盖社会的各个层面和各个职业。以往，我们认为涉法涉诉信访的主体中，弱势群体占据了大部分的比例。跟据某省高院驻京接访人员对2008年到2009年进京的涉法涉诉信访人员的跟踪调查分析显示：

　　“涉法涉诉信访人中，80%以上的人员属于初中或初中以下学历，更有为数不少的涉法涉诉信访人出于文盲半文盲的状态。而且，这些人中，又有相当一部分涉法涉诉信访人拥有子女残疾、家庭离异或生活困难等特殊背景。兼且根据统计显示，这些人员中，绝大部分是50岁以上的中老年人。”

　　7然而，现在涉法涉诉信访的主体开始辐射向社会的各个阶层而日趋复杂。如，“贵州省六盘水市前副市长、政协副主席，主抓六盘水市公检法工作多年，曾以维稳曾为其日常工作的田万昌，由于女儿田小某被强奸一案迟迟得不到解决，田万昌无奈之余，不得不带妻女进京信访，最终成为六盘水市维稳官员眼中的‘不稳定因素'.”

　　8又如“总政歌舞团歌唱成员梦鸽，认为法院在审理其子李某某伙同其余四人轮奸一案中受到了不公正的对待，意欲举报控告其子轮奸一案中的涉案人员张某等人，具有涉嫌组织卖淫和敲诈勒索等犯罪事实，结果也选择在国家公安信访办公室处现身求访。”

　　9第三，涉法涉诉信访案件处理的复杂化，一方面，是由于涉法涉诉信访主体的复杂化，另一方面，也在于涉法涉诉信访案件适用信访制度的门槛很低，对包括涉法涉诉信访在内的信访案件的受理标准、办理时限等规定也较为宽松。此外，虽然《信访条例》对信访终结制度作出了明确的规定，但是，鉴于社会转型时期对案件纠纷的法律效果、社会效果和政治效果并重的考量，包括公检法司机关在内的信访机构，往往要出于维护社会稳定等方面的因素考虑，并不能够严格的执行相关信访终结制度的规定，也使得涉法涉诉信访案件纠纷呈现出闹房、缠访、重复访、暴力访等“非正常上访”现象。鉴于涉法涉诉信访高度复杂性之特点，以至于有学者则将其归纳为五个不限，即“时间不限、主体不限、次数不限、审级不限、以及条件不限。”

　　10这无疑是对现阶段涉法涉诉信访复杂局面一个有效地注解。

　　（二）处理机制的个案性

　　个案性是指涉法涉诉信访案件通常而言，相较于一般的行政信访或其他信访而言，具体的涉法涉诉信访案件其个性相对明显，案情亦总是不尽然相同。对于一般的行政信访而言，一个新的行政规章或规范性文件被制定或废止，采取或终止某一具体的行政行为，就可以借此依凭，引起或解决一批与之相似的信访案件纠纷。而对于涉法涉诉信访来说，公检法司机关作出的法律文书本身即具有很强的针对性。具体当事人是特定的公民、法人或其他组织。所以，涉及到具体个案的纠纷解决仅能针对具体案件当事人，而非同类案件的当事人。因此，涉法涉诉信访的这种特点，使得处理涉诉信访案件纠纷在解决时，不能期望有一种一劳永逸的措施，来解决涉法涉诉信访的所有问题。

　　（三）针对对象的特定性

　　涉法涉诉信访针对的是法院、检察院、公安部门、司法行政部门及其工作人员相关的职能活动，所相应产生的纠纷或问题。这也即意味着：第一，针对行政执法职能活动产生的纠纷或问题，不属于涉法涉诉信访的范畴；第二，当案件纠纷尚未进入公检法司的路径，即以信访的途径寻求权利救济时，此时信访人的信访行为尚不属于涉法涉诉信访的范畴；第三，当案件当事人业已步入公检法司的路径寻求权利救济，而后发生信访行为。此时亦要厘清信访人诉求针对的对象是否针对的是公检法司机关及其工作人员相应的职能活动。如若不是，亦非涉法涉诉信访案件。因此，当事人是否进入公检法司路径主张权利救济，以及当事人信访之时所针对的具体诉求，是判明其是否应予纳入涉法涉诉信访考量范围的重要标准。

　　三、涉法涉诉信访与相关制度的区分

　　（一）涉法涉诉信访和行政信访

　　涉法涉诉信访与行政信访有着天然的联系，但并不是同一类事物。涉法涉诉信访和行政信访的主要区别有以下几个方面：第一，针对对象不同。涉法涉诉信访主要针对的是公检法司机关及其工作人员相应的职能活动，行政信访则一般针对行政机关及其工作人员相应的职能活动。第二，处理机关和适用法律不同。行政信访受理和处理机关是行政机关，其一般通过执行法律法规的规定来管理国家各项行政事务，并主要依据法律、行政法规、地方性法规和各行政部门制定的信访处理办法等规定。涉法涉诉信访受理和处理的机关则是公检法司等机关，主要依据涉及公检法司机关处理涉法涉诉信访的法律法规、其颁布的司法解释或机关内部规定等。第三，案件的复杂性不同。涉法涉诉信访案件的处理难度，高于一般的行政信访的处理难度。其困难主要体现在：其一，涉法涉诉信访一般是经过公检法司机关处理或应当经过公检法司机关处理后方才提出的信访。处理涉法涉诉信访的公检法司机关要处理涉法涉诉信访个案，势必会牵连到经由案件原处理机关和其工作人员。这意味着，涉法涉诉信访机关要使涉法涉诉信访人息访服判，则需作出更多的努力来改变其前置性的裁判或决定。其二，涉法涉诉信访针对的基本上是个案，个案当事人的要求不同，则相应文书所涉及的事实则不同。行政信访案件则在类型化的处理方式上有着天然的优势，其往往可以通过颁布行政命令或制定行政文件的方式解决同类的所有问题。

　　（二）涉法涉诉信访和涉法信访

　　由于我国信访情况日趋多样化和复杂化，此外，对信访的研究也尚未达到一种较为深入的状况，这使得现阶段信访术语在使用上颇为混乱，在内涵上时有重复、在应用上则互有交叉，因此，有必要厘定彼此的界限和区别，方而有助于对信访制度进行系统而科学的研究与分析。

　　自2004年出现“涉法上访”的概念后，几经转变，形成了涉法信访的概念。

　　在涉法涉诉信访的术语尚未被提出的时候，不少学者将涉法信访的内涵与外延定义为现在涉法涉诉信访所应有之状态。也即是说，早些年关于涉法信访的概念，实质上即为现在涉法涉诉信访应有之意。而涉法信访的提法，往往使人产生误解。

　　即，行政执法领域内的信访，是否应当被包含进涉法信访的范畴。经过对2005年《信访条例》第十五条的分析，我们可以看出，不管是涉法涉诉信访，抑或是涉法信访，此等概念的提出，是为了和一般行政主体作出行政行为时所引发的信访相区分。况且，在依法治国的观念的引领下，行政主体行使行政权力势必要符合依法行政的要求。这样，不论是涉法信访或是涉法涉诉信访，都势必需要将行政执法所引起的信访排除在外。

　　而当涉法涉诉信访的概念可以完整地取代涉法信访的内涵与外延之时，涉法信访如若保留，则应成为涉法涉诉信访概念下的一个子概念。即，在涉法涉诉信访案件里，不能被涉诉信访所包容的信访案件，应予归类为涉法信访。然而，值得一提的是，涉诉信访一般指法院经过受理、审理或依据具体诉讼结果，而采取司法执行的各类诉讼案件的情况。然而，法院非诉执行等类型的案件并没有“诉”

　　的过程，这样，是否应将其归入涉法信访中来呢？笔者认为，虽然法院非诉执行等类型的案件并无“诉”的过程，但是，在此类案件的运作过程中，法院仍然有通过受理等环节对案件本身相应作出独立的判断。这样，尽管无“诉”,亦应将之纳入涉诉信访的范畴。综上所述，涉法信访和涉诉信访应当作为涉法涉诉信访的子概念。三者的关系可以用图一来表示。

　　（三）涉法涉诉信访和涉诉信访

　　涉法涉诉信访是涉诉信访之间的上位概念，这两者之间是包含关系，而非并列关系。涉法涉诉信访是涉诉信访之间的区别主要有：第一，信访针对的主体和内容不同。涉法涉诉信访针对的对象是整个公检法司系统的信访行为；涉诉信访针对的对象仅涵盖涉及法院自身的信访行为。第二，信访在处理程序有显着差异。

　　涉法涉诉信访涵盖公检法司不同系统的信访，其相应的处理程序也因各自系统的不同特征而呈现出差异性的特点。涉诉信访则是当事人在不接受法院裁判后发生的信访行为。涉诉信访在处理上，因其面对的常常是已然经由法定程序、发生法定效力的案件，较之涉法涉诉信访，在处理时需要执行更为严谨的推理并履行相应程序。

　　（四）涉诉信访和诉讼程序

　　涉法涉诉信访中，涉诉信访占有很大的比例，大量的涉诉信访案件与法院诉讼程序有着天然上的联系。有鉴于此，还应对涉诉信访和诉讼程序的不同之处加以区分。通过对三大诉讼法和信访条例的对比，可以发现两者有以下不同之处。

　　第一，从两者的受案范围上看，涉法涉诉信访案件受理的范围大于三大诉讼程序规定的范围。涉诉信访在三大诉讼程序受理案件范围外，还包括可以对法院及其工作人员的职能活动进行申诉等。第二，受理审查程序不同。通过诉讼程序予以解决的案件，必须受法定的受案范围和处理程序的限制。而涉诉信访受理审查程序则较为简便。当事人在采取涉诉信访方式以寻求权利救济时，只要他肯到法院排队信访，甚至可以没有明确的诉状或其他文书材料。尽管《信访条例》第二十六条规定了六种禁止信访人作出的行为，但由于缺少相应的惩戒措施，兼之出于维护社会稳定等方面的考虑，一般来说，涉诉信访的受理法院也不会审查涉诉信访人带来的材料是否符合法律规定，而是受理后再行处理。