学习型社会建设下社区教育资源供需矛盾和平衡对策

　　摘    要：　社区教育是学习型社会建设的重要力量。社区教育资源需求具有对象全纳性，内容丰富性，学习方式灵活性和学习动力自主性的特征，为与其相适应，资源供给必须做到数量的巨大化，分布的均衡化，类别的多样化，获取的便捷化。目前资源供需矛盾突出表现为数量上供不应求，内容上供求不对应，且有限资源存在闲置和城乡分布失衡。必须把社区教育纳入基本教育公共服务，整合开放社会教育资源，推动社区教育信息化。

　　关键词：　社区教育; 资源供需; 对策;

　　党的十九大要求“办好继续教育，加快建设学习型社会，大力提高国民素质”。学习型社会把学习作为实现人的全面发展，促进社会全面进步的根本措施，是人人学习终身学习的社会。在学习型社会中，学习不是为了适应社会生存而进行的被动学习，而是人类为了追求自我完善和发展的生活方式。

　　学习型社会是新的社会发展观，强调保障所有人的终身学习权益，教育从传统的学校扩展到社会和所有人;学习型社会具有新特征，学习成为未来社会普遍形态和核心内容。它要求构建灵活开放的终身教育体系，推进各类学习资源的建设与共享，创造人人皆学、时时能学、处处可学的社会环境，促进全民学习、终身学习，促进经济社会可持续发展。

　　一、学习型社会社区教育资源供需的新要求

　　社区教育是终身教育的重要组成部分，是构建学习型社会的重要载体。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020年)》提出要“统筹开发社会教育资源，积极发展社区教育”。《中国教育现代化2035》提出构建服务全民的终身学习体系，要求扩大社区教育资源供给，加快发展城乡社区教育。社区教育是在一定区域内利用各类教育资源开展的旨在提高社区全体成员整体素质和生活质量，服务区域经济建设和社会发展的教育活动。社区教育资源是指开展社区教育过程投入的各种要素，包括场地、设备、课程、人员、经费和管理等等，是有形资源与无形资源的集合。社区教育包括学校以外的所有教育服务，面向广大社会民众。从学习者方面分析，学习资源需求呈现出以下几个主要的特征：
 

　　一是学习对象的全纳性。随着社会经济的快速发展，在社会工业化、知识化、信息化的进程中，学习是每个公民生存与发展的重要权利。2015年11月，联合国教科文组织发布的《教育2030行动框架》指出，“新教育议程关注全纳与公平，即给每个人一个公平的机会，不让任何人掉队”。社区教育贯彻终身教育的理念，是覆盖全体社会成员的教育，参与学习的包括儿童、青少年、中年和老年人，只要有学习需求的个体都应成为社区教育的对象，因此，社区教育的对象规模庞大。省域而言，人数往往达到数千万人；县域而言，往往多则上百万人，少则数十万人。

　　二是学习内容的丰富性。由于社区教育的对象人数众多，且年龄阶段、受教育层次、文化背景各不相同，因此，学习的内容呈现很大的差异。就成人而言，可区分为满足爱好、养生等的个人拓展学习，提高生活能力、社会交流能力等的技能学习，与职业相关的工作能力培训学习，以服务重新参与学习与工作的支持学习，等等。不同的群体，学习的需求也各有侧重点，企业职工、失业人员侧重开展职业技能教育、再就业培训，农民侧重开展农业实用技术、农民创业等教育，外来务工人员侧重开展政策法规、就业技能、现代生活等教育，老年人群侧重开展以休闲、养生、保健为主要内容的教育，青少年侧重开展传统文化、科学技术、爱好培养、道德实践等校外教育。社区教育的学习内容设计，应以现代社会人的塑造和完善作为自己的根本目标。

　　三是学习方式的灵活性。社区教育与学校教育相比，没有针对不同学习阶段的全国统一的培养目标、课程体系、师资配置、场地设备要求等规范。目前只有上海、江苏、浙江等经济发达地区出台了区域性社区教育标准，因而社区教育学习形式没有系统性、规范性要求，可以称之为非正规的学习。学习的方式，既可以采取学校教育常见的课堂学习，也可以依托企事业单位等文化教育资源开展体验学习，还可以是文体活动呈现的活动学习，民众出于共同兴趣爱好自发组织进行的团队学习，以及基于现代信息技术便捷的网络学习，等等。虽然学习的方式灵活多样，但均应着眼于学习者增长知识、增强能力、提升素质，体现教育的本质规律，与单纯以强身健体和娱乐身心为目的的文体活动区别开来。

　　四是学习动力的自主性。社区教育是政府提供，基层组织管理，办学机构实施的公益性质教育，不具有强制性。学习采取志愿原则，民众根据自身的条件与兴趣，生活和工作的实际需要，自主选择受教育的时间、地点和内容，学习的动力来自学习者对学习作用的认识和个体自身的需求。从教育的实践来看，文化程度越高的群体，学习动力越强；反之，文化程度越低的群体，参与学习的热情也相应低下。

　　社区教育作为终身教育的主要形式，是提升人力资源素质，促进区域经济社会高质量发展的重要手段，是教育与社区融合发展的产物。社区教育发展的目标是为社会成员提供人人、处处、时时终身皆可学习的机会，在学习资源的供给方面应基本达到如下要求：

　　一是学习资源数量的巨大化。社区教育的对象覆盖全体社会民众，不分性别、年龄与职业，资源的供给必须做到有可容纳的空间（实体与虚拟），有可学习的内容，有教学与管理的师资，才能基本适应学习的需求，按照地域人口规模，在人力、物力、财力上必须有巨大的投入。学习资源的建设，无论在数量还是质量上，都是个渐进的过程，从初步对应，到基本适应，再到优化配置，需要有一定的时间积累和管理的调整，才能形成较为完善的资源供给体系，从而实现供需动态平衡。

　　二是学习资源分布的均衡化。社区教育的学习资源应根据人口的分布和学习者实际的需要，进行科学规划和合理投放，才能实现在时间段落、城乡空间、年龄结构、职业群体分配上的相对平衡。通常设备、课程、师资、经费等学习资源，都是附着在办学机构上，办学机构的网络化与体系化，对学习资源的合理分配至关重要，政府相关部门应通过整合资源，把城乡一体的社区教育办学网络建设好，才能为学习资源的均衡化分布奠定扎实的基础。

　　三是学习资源类别的多样化。社区教育应坚持以人为本，不仅传授知识技能，还要服务民众提高生存质量，丰富精神生活，进而达到自我超越，实现生命的成长，这就决定了其学习资源的供给必须丰富多彩。社区教育对象的庞大，需求的多样化，要求必须把学习资源建设成为民众精神文化生活的“大型连锁超市”，能基本满足现阶段不同职业、年龄、身份等群体的学习需求。

　　四是学习资源获取的便捷化。社区教育是非正式的社会教育，主要承担的是在职者的业余教育，青少年的课外教育，老年人的生活教育，必须秉持“生活即教育”的理念，学习方式要做到线上线下、课内课外、学习工作生活相结合，营造便捷的学习环境，让民众随时随地学习成为现实。当前学习资源分布在不同的部门单位，管理条块分割，为实现社区教育公共服务均等化，必须突破利益格局，建立资源融通共享机制，打破学校与学校，学校与校外，组织与社会，教师与学习者之间的资源阻隔，实现资源区域间自由流动共享，构建起多元主体资源供给体系，把社区教育打造成为民众精神文化生活的“充电站”，让其在家门口或家里就能便捷地获得学习资源。

　　二、学习型社会建设社区教育资源供需矛盾的主要表现

　　社区教育地域性明显，发展水平与当地的经济社会发展状况紧密联系，全国社区教育东西部之间差异大，省域市县间也存在较大的不平衡性，但总体而言，社区教育学习资源供给与需求间存在的突出矛盾普遍表现为：

　　一是学习资源数量不足，供不应求。对社区作用认识不足，缺少刚性的政策文件规定约束，地方财力不强等多种因素制约，大多数地方社区教育经费保障乏力，投入严重不足，社区教育设备场所短缺，师资管理队伍薄弱，与社会民众日益增长的学习需求存在明显的差距。教育部2004年发文要求，社区教育实验区的经费按“常住人口人均不少于一元”的标准予以投入。这一标准己远低于社区教育开展的实际需要，但真正能落实的县域也为数不多，欠发达地区经费为零的也不在少数。2013年，全国社区教育143个实验区、90个示范区内，人均占有社区教育设施面积，社区教育中心、社区学校、教学点面积分别为0.02平方米、0.03平方米和0.04平方米1。上海市是我国经济最发达的地区之一，2015年底人口2415.71万人，其社区教育是全国的典范，2000年就开始社区教育实践探索，打造了社区教育四级办学网络，截止2016年底，全市各区社区教育专职工作人员总人数为1416人，城区街道社区学校仅3至5名专业教师，有很多社区学校没有专业教师，郊区平均也仅5至8名，师资仍然不足。2016年春季，上海市各级社区教育机构招收人数为23.56万人，共开班6571个，平均3676人可以报名一个班级，招生人数占总人口比重0.98%2。学员一位难求。

　　二是学习资源内容供求不对应，学习群体结构失衡。社区教育资源供给总量不足的同时，又存在着与民众需求不对应的状况，造成有限资源无法充分利用，产生不了应有的效益。社区学习资源的建设，需要统一规划，充分考虑社会民众年龄、性别、职业等差异，满足其多样化的学习需求，让各类群体享有均等的学习机会。但实际情况却是，受师资状况、需求准确度把握等多种因素的制约，难以实现这个理想的目标。上海市2016年春季社区教育共开设课程3778门，分为六大系列，其中文化素养、市民教育、健康教育、体育健身和实用技能五大类1810门，占48%，艺术修养1968门，占52%，课程分布不均衡，主要集中在艺术修养类。艺术修养类课程多的原因，在于老年人成为社区教育的主要群体，2016年上海社区教育学员中老年人数占50%，学习资源结构失衡，导致中青年人相对较少参加社区学习，老年人占有大部分学习资源，成为全国性的普遍现象3。近年来，随着移动互联信息技术的发展，电脑与智能手机等设备的日益普及，全国各省(市、自治区)普遍建设终身学习网络平台，为市县两级开通学习分平台，推动社区教育的信息化，但由于网络课程建设缺乏统一标准，许多内容科学性、时代性、趣味性、地方性欠缺，形式不符合移动学习的习惯，缺少互动参与环节设计，加上许多平台管理不善，学习支持不力，导致组织注册学员不少，但持续学习的人数比例很低，平台黏性严重不足，一些地方甚至依靠物质奖励刺激来留住学员。

　　三是学习资源既相对短缺，又存在闲置浪费。社区教育面向全体民众，服务对象广泛，人均可分配资源很少，但宝贵的资源普遍未得到有效使用。2015年，全国公共图书馆阅览室席座位数91万个，电子阅览室终端126702台，计算机21181台4。三四线城市图书馆组织阅读活动少，社会民众的阅读习惯培养仍然是一个艰巨的任务。昆山市经济发达，2017年地区生产总值为3080亿元，常住人口205.9万人。昆山市公共图书馆藏书量为303.02万册，图书流通量为173.35万册(2013年流通量为207.4万册)，举办319场阅读推广活动，有3.42万人次参与。数据显示，昆山市公共图书馆藏书量大，学习资源丰富，学习条件优越，但图书流通量在逐步减少，表明服务群体存在局限性，市民学习热情没有充分调动，专家讲座、阅读推广活动参与读者有限，没有达到最佳社会效果5。各地学校文体设施完备，但仅在学生上课期间开放，绝大多数学校考虑安全压力，假期与周末不开放，青少年与社会民众难以共享这优质的公共资源。社区教育学习资源的重要提供者博物馆、图书馆、文化馆、体育馆等公共教育文化机构，在服务民众终身学习方面，作用发挥不到位，特别是在三四线城市这种情况尤为突出，存在资源闲置现象，效益难以发挥。

　　四是学习资源供给城乡严重失衡，许多乡村成为空白地带。工业化和城镇化拉大我国城乡发展差距，人口加速向城市集聚，农村的公共服务严重短缺，学校数量萎缩，城乡社区教育发展差距巨大，农村人口本应平等享受的教育权利，难以得到保障，文化素质整体降低，影响农村经济社会发展。20世纪90年代末以来，农村小规模学校急剧消失，2000年到2010年，全国农村每天平均消失3所初中、63所小学和30个教学点6。尽管全国许多地方普遍将社区教育网络延伸到乡村两级，设置了社区学校与社区教学点，但乡级社区学校基本上没有独立的教学活动场所，只能与乡政府等组织共享会议室、活动室等设施，缺乏比较稳定的师资，教学软硬件均得不到保障，难以常态化开展教育活动；村级教学点绝大多数有名无实，只是挂个牌的居多，民众参与学习的热情低，开展教育活动多流于形式，往往以组织收看电视、阅读报刊、开展公益活动来替代。

　　三、学习型社会建设实现社区教育资源供求平衡的对策

　　（一）树立大教育观念，把社区教育纳入基本教育公共服务

　　首先，要充分认识社区教育的地位作用。各级地方政府应明确社区教育是教育的重要组成部分，与学校教育和家庭教育共同构成完整的教育体系，在促进人的全面发展，推动经济社会进步，提高社会治理水平方面具有不可替代的作用。摒弃把社区教育视为学校补充教育、低端教育和休闲教育等观念，把其摆到保障民众平等受教育的权利，满足人民群众对美好生活新期盼，推动社会全面进步的高度予以重视，下大力气增加投入，广泛动员社会力量参与，想方没法补齐社区教育资源不足的短板，改善资源布局失衡的格局，改变资源闲置的状况，为全民学习、终身学习创造良好的条件。

　　其次，切实把社区教育纳入基本教育公共服务体系。随着国家经济实力的增强和社会文明进步，教育公共服务的力度不断加大，近年来国家在加强基础教育特别是义务教育的基础上，加大高等教育投入，大力发展职业教育，当前正在着力学前教育补短板。下一步，我们应充分考虑社区教育的独特价值，借鉴日本、美国和北欧等发达国家的做法，将社区教育纳入基本公共教育服务范畴，根据当地经济社会发展水平，以提升民众素质，提高生活质量，促进社会治理为目标，由政府主导解决学习资源的供给，采取免费或低收费，提供适应大多数居民需求的文化修养、实用技能、安全健康等内容的教育，让社会民众能公平便捷地获得学习的机会。要努力推动社区教育基本公共服务均等化，让不同年龄、城乡和职业的民众，都享有公平的教育机会，特别要保障流动人口、残疾人等社会底层和弱势群体的受教育权利。

　　再次，加强制度政策保障。社区教育学习对象数量庞大，管理服务牵涉面广，是个复杂的社会体系，必须有权威政策法律制度，确保其有效运作并取得实效。日本和韩国等发达国家为推动学习型社会建设，先后制定终身教育法。目前，我国社区教育立法尚未摆上议事日程，国家层面只出台了国务院办公厅印发的《老年教育发展规划(2016———2020年)的通知》(2016年)等几份文件，福建、上海、河北等一些省(市)制定有终身教育促进条例，成都市出台全国首部《社区教育促进条例》，这些政策法规有效地促进了全国和当地社区教育的开展。但这些文件条例普遍未明确各级政府负有把社区教育纳入基本公共服务的责任，未赋予社区教育与学校教育同等法律地位，对政府相关部门如何提供教育资源缺乏具体规定，人财物保障条款刚性不足，等等，影响实际执行效果。建议国家层面及时总结我国社会教育传统经验和现代社区教育实践成果，借鉴欧美等国家的先进做法，尽快制定社区教育法。考虑立法过程较长，省级层面可以通过新立或修订地方条例，对社区教育的定位、政府及其部门职责、企事业单位义务、办学机构设置、投入保障、教师队伍建设、学习者权益等一系列重大事项作出明确规定，为社区教育发展提供法规依据，提升教育依法治理水平。各级地方政府应按照法规要求制定具体执行意见，让社区教育惠及全体社会民众。

　　（二）坚持政府主导与社会参与相结合，整合开放社会教育资源服务全民学习

　　社区教育面向全体民众，需要海量的学习资源。地方政府要建立有效的管理协调机制，发挥统筹主导作用，着眼当地经济社会建设和教育发展全局，推动各类学校、公共文化部门、机关企事业单位和社会组织向社会开放学习资源，实现学习资源社会化，让全体社会民众共享。要扭转目前普遍由政府负责经费投入，在学校教育体系之外再塑造覆盖全域的社区教育办学实体网络，因地方财力无力支撑，社区教育资源供给规模无法持续扩大，难以满足民众日益增长的社区教育需求的现实。

　　首先，由政府主导，教育部门具体负责，建立健全社区教育管理指导体系。各级政府应根据当地经济实力，按照常住人口一定数量比例标准，核拨社区教育经费并列入年度财政预算，逐步予以增加；按常住人口的一定比例，在当地教师总编内调剂编制，配备社区教育专职管理人员，充实到社区教育指导机构，并切实解决其职称评定与晋升问题，加强岗位培训，充分调动其工作积极性。借助长期举办成人教育的全国广播电视大学(开放大学)办学系统、办学机构覆盖全国县级行政区的优势，设立国家、省、市、县、乡五级社区教育指导机构，在同级教育主管部门的委托指导下，负责社区教育方案制定，组织课程资源建设，开展教师培训，调查研究，指导办学机构实施教学活动。建立健全国家、省、市、县、乡五级社区教育促进委员会，由政府分管教育领导担任主任，组织政府相关部门单位和社会力量参与社区教育，负责制定社区教育规划和政策，协调学习资源供给，动员民众参加学习等，具体工作由各级教育主管部门负责开展。

　　其次，开放各类公立学校资源，建立覆盖全民的社区教育网络。依托成人高校、职业技术学院、普通全日制高校继续教育学院设立社区大学(学院)，依托幼儿园、中小学和职业学校设立社区学校，让社区教育的办学实体迅速覆盖城乡，遍布人口聚集的村落。学校自古以来就是地域文化的中心，始终担负着传承创新文化，培养各类人才的职责。应试教育的错误观念，导致学校服务的对象被框定在围墙内的全日制学生，必须回归儒家教化的传统，继承近代乡村教育的先进理念，借鉴新中国建设初期开展扫盲运动的经验，推倒学校的“围墙”，面向其所在区域的社区(村)的民众需求办学，让投入巨资形成的的优质教育资源能为社会民众所共享，让民众在家门口享受便捷的社区教育服务。要制定切实可行的措施，让学校克服利益束缚和安全压力，面向社会开放课堂，允许民众免费听取学校举办的各类公益性讲座和论坛，允许民众适当缴费自由选择报读大学和职业院校的课程，发给课程结业或学习证明。学校周末和假期向社会民众开放运动场、艺术馆、图书馆等公共设施，供社区教育活动免费使用。制定合理的课程报酬标准，鼓励有一技之长的教师，各行各业专业技术人员和管理人才，课余工余以低酬或自愿形式，到社区办学机构担任兼职教师，为民众授课或指导开展体验活动，参与建设各类社区课程资源。社区教育教学一律采取兼职，建立师资库，因需聘任兼职教师，既减轻财政供养压力，又能灵活应对社区教育课程的多样性和民众需求的多元化。树立开放办学理念，就能让各类学校最优质的资源———先进的设施、优秀的师资为社会所用，服务当地社区教育加快发展。福建省宁德市社区教育的创新探索，河南省辉县川中幼儿园举办社区大学的生动实践，充分证明这是切实可行的6。

　　三是统筹建立激励机制，促进部门单位向社会开放学习资源。社区教育资源建设管理，要努力形成多元主体协同治理格局。要借鉴欧美经验，进一步发挥好公共文化设施的社会教育功能，推动文化馆、图书馆、美术馆、博物馆、科技馆等设施，着眼其公共性质，向社会免费开放，积极举办各种形式的文化科普活动，惠及民众尤其是广大青少年。应把向社会开放情况，特别是民众参与的规模，作为这些公共机构绩效评价的最主要依据，促进其积极服务社区教育。许多机关企事业单位，基于长期的工作积累，都形成了一定的富有特色的教育资源，需要建立有效的机制，促使这些资源能让更多人受益。建议由各级终身教育委员会在全面调查分析的基础上，制定学习资源向社会开放清单，将各部门单位开放场所、时段、服务内容、讲授人等信息，通过当地社区教育数字化学习平台向社会公布，将开放的实效作为精神文明单位考评的重要依据。要积极动员社会组织承担社会责任，贡献有特色的学习资源，主动申报设立社区教育实践基地和学习体验中心，积极服务社区教育开展。政府可制定相关政策，采取市场机制，通过政府购买等形式，补偿社会组织成本支出，通过主流媒体及时表彰宣传其服务学习型社会建设的公益行为。

　　（三）推动社区教育信息化，线上线下结合满足民众多样化学习需求

　　首先，要建设好数字化学习服务网络平台。社区教育学习对象遍布城乡，学习时间、内容具有个性化和不确定性，必须采取线上线下相结合的教学方式，才能为民众多样化学习提供强有力的支持服务。大力推进社区教育信息化，充分利用现代远程教育体系，建立覆盖城乡、开放便捷的社区教育数字化学习平台。这个数字化学习服务平台，不仅要有符合社区居民学习要求的海量资源，还要有集信息发布、社区教育管理、学习互动交流等于一体的学习支持服务功能，能解决社区教育资源缺乏有效整合、信息获取不易、学习报名难、参与学习不便等一系列问题，创造良好的数字化学习环境。

　　其次，加强数字化学习支持服务。学习资源的设计应按照统一建设规范，符合信息化学习特点，重视视频资源开发，方便民众运用智能手机进行移动学习，提高网络课程资源建设质量；内容要突出针对性、适用性和科学性，满足群众现代生产生活的需要，特别要注意开发具有地方文化特色的学习资源，兼顾城乡不同的学习需求，通过数字化学习，缩小城乡社区教育差距。学习平台应及时汇总公布区域内单位组织开放场所和活动动态，社区教育机构开设的课程信息，按照数字资源类型、学习层次、主题等进行分类，发挥导航功能，向学习者精准推送相适应的学习资源，方便学习者进行检索，按需及时报名参加学习与体验。加强学习过程的数字分析，按照实际需求对资源进行增删、修改完善和循环开发，保障课程资源有效供给，弥补线下课程不足，增加学习者的选择机会。线下要对老年人和文化程度低的农民群体等进行信息技术应用指导培训，提升他们的信息技术素养，提高进行数字化学习的能力。

　　再次，建立学习奖励宣传制度。管理大师彼得·德鲁克说过，“无法度量就无法管理”。当前民众参与社区教育的热情不高，数字化学习平台黏性不足，要注重把线下教学体验与线上学习有机结合起来，克服单纯线上学习容易产生的孤独感，激发学习者参与热情。此外，探索建立学习有效激励机制，提高社区教育学习质量。学习者在平台登录、驻留时间、浏览文章等方式可获得积分，通过课程学习、在线测试、互动问答、文章发布等方式可获得学分。年终对线下学习达到相应次数，线上学习达到一定学分和积分的学习者进行综合评价，可不限名额授予星级学员称号，给予适当物质奖励，激发民众参与学习的积极性。对学习积极且工作与生活表现优秀的学习典型，通过主流媒体广泛报道，在“9·28”终身教育活动日给予表彰宣传。

　　注释

　　1[1]吴遵民、赵华：《我国社区教育三无困境问题研究》，《中国远程教育》2018年第10期。
　　2[2]王伯军、彭海虹等：《上海社区教育的发展模式研究》，《成人教育》2018年第7期。
　　3[3]韩宝磊、李珺：《基于均等化视角下的上海社区教育学习资源建设的实践研究》，《职教论坛》2018第2期。
　　4[4]朱成晟：《学习型社会与终身教育体系建设：信息化时代的省思》，《网络教育》2018年第10期。
　　5[5]张宏、马林：《苏南地区学习型社会建设的现状、问题与对策研究》，《成人教育》2019年第6期。
　　6[6]孙庆忠：《社区大学与乡村妇女的生命变革》，《妇女研究论丛》2019第1期。