PAC捐资、党派立场与ITC委员在反倾销、反补贴调查中的投票行为

　　【第五篇】论文题目:  PAC捐资、党派立场与ITC委员在反倾销、反补贴调查中的投票行为

　　摘要:保持党派力量平衡是美国ITC制度设计所依据的重要原则.本文对2002年以来ITC委员在反倾销、反补贴案件中的投票行为进行了经验分析.通过选择委员意见不同的案件作为研究样本,本文剔除了法律因素的干扰,集中分析了PAC捐资、党派立场等政治因素的影响.研究发现,党派立场是影响ITC委员投票结果的重要因素,民主党委员比共和党委员更倾向于在争议案件中投出肯定票;企业和行业的PAC捐资以及行业贸易救济利益诉求等政治压力都会促使ITC委员更多投出肯定票;但除去党派立场因素,两党委员都更倾向于响应对方党派主要支持者的利益诉求;此外,具有参与贸易谈判经历的委员明显更倾向于投出否定票.本文还发现,ITC委员并未在争议案件中存在对中国的歧视.因此,美国商务部在倾销和补贴认定环节的歧视性标准才是中国遭受不公正待遇的关键所在.

　　关键词:反倾销; 反补贴; ITC委员投票行为; PAC捐资; 政治经济学分析;

　　引言

　　美国一直是发起反倾销和反补贴调查最活跃的国家之一.据WTO统计,在1995年至2014年间,美国发起的反倾销调查共527件,仅次于印度的740件;美国发起的反补贴调查共156件,为全球最多.加入WTO以后,随着出口规模的急剧增加和贸易顺差的不断扩大,中国开始成为美国反倾销、反补贴调查的头号目标.在美国发起的上述反倾销调查中,针对中国的案件为124件,数量最多,且所占比例达到23.5%.从2007年对中国首次发起反补贴调查后,中国也迅速成为美国反补贴调查的头号目标.到2014年12月为止,美国针对中国的反补贴调查达到46件.在此期间,美国发起反补贴调查的总数仅为81件,针对中国调查的占比高达56.8%.反倾销、反补贴作为重要的贸易救济手段,是一国贸易政策的重要组成部分.长期以来,政治因素对贸易政策的影响一直被理论界所关注(盛斌,2001等).把握政治因素对反倾销、反补贴裁决的影响机制对于深入理解和有效应对美国反倾销、反补贴调查具有重要意义.

　　美国的反倾销和反补贴调查由两个部门同步进行,其中国际贸易委员会(International Trade Commission,简称ITC)负责国内产业损害的认定,商务部(Department of Commerce,简称DOC)负责倾销和补贴的认定.只有两个部门共同做出肯定性终裁结论,贸易救济措施才能实施.由于在调查过程中DOC大多会确认倾销或补贴存在,而ITC裁决结果的不确定性远远高于DOC,所以现有文献对ITC有着更高的关注程度(Nelson,2006).更重要的是,两个调查机构性质和决策机制的差异使对ITC的研究具有更广泛的意义.DOC是政府的一个职能部门,反倾销、反补贴调查由其下属的国际贸易管理署(International Trade Administration,简称ITA)进行,调查结果是该部门的行政决定.与DOC不同,ITC直接对国会负责,由6名委员组成的执行委员会是其最高领导机构,其裁决结果由6位委员投票决定.ITC委员均由总统提名,经参议院审议通过后方能就职.ITC的主席和副主席由总统任命,任期为两年.连续两任主席不得来自同一政党.而且,6名委员中,来自同一政党的委员不得超过3名.可见,保持党派力量平衡是ITC制度设计所依据的重要原则.上述制度安排决定了ITC投票结果深受党派政治的影响.委员们的投票行为也反映了在反倾销、反补贴调查中的党派立场和党派博弈.

　　美国轮流执政的两大政党(共和党和民主党)代表了不同的利益集团,其贸易政策立场也与其所代表利益集团的利益诉求存在紧密联系.在美国,政治行动委员会(Political Action Committee,简称PAC)是利益集团"游说"国会的重要战略手段.由于美国20世纪70年代的选举经费改革限制了个人向选举人捐资的上限,PAC逐渐成为利益集团向国会捐资并寻求政治支持的主要手段(余万里,2013).通过考察各类PAC对不同党派的政治捐资情况,可以清晰地揭示不同党派所代表的利益集团,并可通过这些利益集团的利益诉求推断不同党派在贸易政策上的政治倾向.共和党和民主党都希望明确自己的立场,不与对方"同流合污",以极其偏激的政策吸引选民.虽然ITC在制度设计上充分保障了其独立性,但党派斗争和利益集团对ITC的渗透无孔不入(殷夕婷和赵可金,2012).那么,在美国反倾销、反补贴调查中,ITC委员的投票行为是否反映出清晰的党派立场?如果是,这种党派立场与PAC捐资之间存在怎样的联动关系?不同党派委员在处理其背后利益集团的利益诉求时,存在怎样的规律?本文对2002年以来ITC历任委员的终裁投票结果进行了经验研究,尝试揭示上述问题的答案.后续结构安排如下:第一部分是对相关文献的评述,第二部分对PAC捐资的党派倾向和ITC委员投票的党派特征做出整体性描述,并通过理论推断提出有待检验的命题;第三部分是对ITC委员投票行为的经验分析;最后是结论性评述.

　　一、相关文献评述

　　对ITC裁决结果的政治经济学分析始于20世纪80年代.Finger et al.(1982)、Herander和Schwartz(1984)、Baldwin(1985)等把政治因素引入分析ITC裁决结果的研究框架,其采用的Logit或Probit方法也被后续研究所沿用.然而,对于政治压力是否对ITC的裁决结果具有显着影响,现有研究的结论却不尽相同.Moore(1992)、Hansen(1990)、Hansen和Prusa(1996,1997)、Liebman(2004)、王孝松(2008)、李磊等(2011)等的研究结果都支持政治压力显着影响了ITC的裁决结果;Herander和Schwartz(1984)、Goldstein和Lenway(1989)、Prusa(1991)、Anderson(1993)、Devault(1993)、Baldwin和Steagal(1994)、Mah(2006)等则发现政治因素对ITC裁决结果的影响并不显着.

　　造成上述研究结论差异性的主要原因可以归结为以下两个方面:其一是研究样本不同,其二是刻画政治压力的方式不同.在第一个方面,上述研究的样本差异主要有以下三点:首先,由于发表时间的差异,上述文献考察案件的时间范围也有所不同,且在选择案件的数量上也有较大差异.多数文献都把不同研究的结论差异归于上述原因.其次,上述研究考察案件的类型不同.大多数研究主要考察ITC在反倾销调查中的裁决结果,但Hansen(1990)、Hansen和Prusa(1997)等的研究样本还增加了反补贴案件,Finger et al.(1982)、Baldwin和Steagal(1994)等还同时考察了保障措施案件,Liebman(2004)则专门研究了日落复审中ITC委员的投票行为.政治压力对不同类型案件的影响是存在差异的.如Finger et al.(1982)指出,政治压力对反倾销、反补贴案件的影响程度远比保障措施案件微弱,因为美国总统有权干预保障措施的实施.最后,上述研究对ITC裁决结果考察的层次不同.ITC的裁决结果取决于6位委员的投票情况.在现有文献中,多数研究以ITC的整体裁决结果为考察对象,但Baldwin(1985)、Moore(1992)、Baldwin和Steagal(1994)、Liebman(2004)等则进一步考察了每一位委员的投票结果.这些研究发现,不同委员的投票倾向具有明显个人差异.因此,政治压力对ITC整体裁决结果和委员个人投票行为的影响并不完全一致.

　　在第二个方面,现有研究对政治压力的刻画主要有三种方式.依据美国相关法律规定,ITC裁决主要需考虑涉案国内产业的产量和就业变化、利润-销量比变化、进口量变化、进口渗透率和ITC裁定的倾销幅度等因素(Nelson,2006).第一种刻画政治压力的方式是在上述因素之外的经济因素中选取适当变量来表现申诉行业的政治影响.这些变量包括产业集中度、产业规模、就业规模、申诉企业数量、不合理进口占消费的比重、宏观经济形势等.Finger et al.(1982)、Baldwin(1985)、Baldwin和Steagal(1994)、Mah(2006)和李磊等(2011)等都采用了这种方式.第二种方式是在上述因素的基础上进一步考虑申诉企业在议会中的政治影响力.这种政治影响力通常用申诉企业所在选区议员在参、众两院贸易分委员会中的数量来表示.数量越多,则其政治影响力越大.Hansen(1990)、Prusa(1991)、Anderson(1993)、Devault(1993)和Liebman(2004)等都在解释变量中纳入了上述因素.第三种方式是把申诉企业或其所在行业PAC对议会的政治捐资作为考察其政治影响力的因素.与前两种方式相比,政治捐资更直接地体现了申诉者的政治影响力.目前,采用这种刻画方式的研究较少,主要有Hansen和Prusa(1996,1997)、王孝松(2008)、李坤望和王孝松(2008)等.从研究结论的比较上看,在采用第三种方式的研究中,政治压力的影响都是显着的;在采用第二种方式的研究中,政治压力的影响存在一定争议;而在采用第一种方式的研究中,政治压力的影响则更加模糊.这在某种程度上说明,刻画政治压力的方式越直接,政治压力对ITC裁决结果的影响就越容易被观测到.

　　上述研究为揭示政治因素如何影响ITC裁决结果提供了重要的研究基础.党派力量的平衡是ITC制度设计所依据的重要原则.但目前,却鲜有研究对党派因素的作用加以足够关注.虽然有些研究指出ITC委员投出肯定票的比例呈现出党派差异(如Baldwin,1985;Moore,1992等),但对于这种差异的特征、产生原因,及其在政治因素中的地位和作用等问题,现有研究并未做出深入分析.另外,虽然政治因素对ITC裁决结果的影响得到了大量研究的支持,但相关法律中规定的标准仍然是ITC做出裁决的重要依据.这也得到了经验研究的普遍支持.从ITC的制度设计和职能定位上看,其裁决的技术性大于政治性(殷夕婷和赵可金,2012).这意味着,当调查组和涉案企业提供的证据可以清晰呈现产业损害的结果时,ITC委员并不会迫于政治压力而做出与证据相悖的表决.这关乎他们的职业道德.但现有研究在样本选择上并未充分考虑上述因素,这导致很多事实清楚的案例也被纳入研究范围,进而使政治因素的影响变得模糊不清.

　　针对上述问题,本文用如下处理方式,试图对现有研究加以完善:第一,充分考虑政治压力中的党派因素.本文以每位委员的投票结果为研究对象,并把委员党派纳入解释变量体系.另外,本文直接用PAC捐资来刻画申诉企业或其所在行业的政治势力,并分别考虑了行业企业捐资、行业工会捐资以及捐资党派分配比例的影响.通过上述处理方式,党派立场及其代表的利益集团的政治势力影响可以得到较为充分的体现.第二,从全部案件中筛选出委员投票存在分歧的案件作为研究样本.当委员投票存在分歧时,说明委员对进口是否造成国内产业的实质性损害或产生实质性损害威胁的个人判断并不一致.这表明该案件的证据并不足以得出确定性结论.在这种情况下,委员做出任何表决都无损其职业道德,因此其政治倾向会在这类案件中得到最明显的表现.通过这种处理方式,可以在很大程度上剔除法律因素作用对政治因素作用的干扰.这种做法虽然降低了样本的数量,但在用委员个人投票结果作为被解释变量的情况下,样本数量也足以得到稳健的回归结果.

　　二、基本事实与理论推断

　　在这一部分,本文将首先对各行业企业及劳工组织的PAC捐资情况和ITC委员投票行为的党派特征进行整体上的描述性分析,进而基于事实数据所反映出的基本情况,从理论上推断ITC委员在反倾销、反补贴调查中的党派立场以及PAC捐资对其投票行为的影响方式.在此基础上,对有待检验的命题进行提炼和归纳.

　　(一)PAC捐资的党派倾向

　　美国PAC的数量庞大.依据"Open Secret"官方网站的分类,PAC可以分为13个部门、100多个二级行业和400多个子行业,但其分类方式与通行的产业分类标准存在较大差异.根据反倾销、反补贴案件涉及的行业,本文选取了"食品加工与销售"、"森林及森林产品"、"化学及相关产品制造"、"钢铁制造"、"纺织"和"各类制造业"几个子类作为统计对象,分析行业企业PAC的捐资情况.相应地,本文也在"产业工会"子类中选取了对应的行业工会组织作为统计对象,以分析行业工会PAC的捐资情况.2002年至2015年,上述PAC捐资总体情况如表1所示.

　　可见,企业和工会的捐资情况存在明显的党派差异.行业企业对共和党的捐资比例更高,民主党和共和党获得行业企业捐资的比例大体在3比7和4比6之间.而行业工会的捐资则几乎都是对民主党的,共和党获得工会的捐资极少.

　　(二)ITC委员投票情况的党派特征

　　基于企业和劳工捐资的党派倾向,民主党应该是劳工利益的主要代言者,而共和党则是企业利益的主要代言者.但对于反倾销、反补贴调查,申诉企业和所属劳工组织的利益诉求是一致的,都希望案件得到肯定性裁决.那么,这是否意味着ITC委员的投票行为不应存在党派差异呢?表2是2002年至2015年7月以来ITC委员在反倾销、反补贴调查中的终裁投票情况.

　　由表2可见,共和党委员投出肯定票的整体比例为64.03%,而民主党委员投出肯定票的整体比例为76.10%,比共和党委员高出12个百分点.在共和党委员中,除了只参与了9项表决并全部投出肯定票的Bragg委员外,只有Lane委员投出的肯定票比例高于70%;而在民主党委员中,除了Hillman委员投出肯定票的比例为67.03%外,其他所有委员投出肯定票的比例都高于70%.由此可见,从整体上看,民主党委员的贸易保护倾向明显比共和党委员更强.这与已有研究对两党贸易保护倾向分析的结论是一致的(如高国伟,2008等).

　　(三)对委员投票行为的理论推断与检验命题的提出

　　进口严重影响了美国产业工人的就业(Acemoglu et al.,2014等),因此作为劳工利益的代言者,民主党具有强烈的贸易保护倾向是合理的.近20年来,民主党也一直是贸易保护的中坚力量(李淑俊和倪世雄,2007等).与劳工捐资的强烈党派倾向不同,行业企业虽然对共和党的捐资比例总体偏大,但对民主党的捐资也占相当大的比例.从分年度的捐资数据看,在反倾销案件频发的2008年至2010年中的两个选举年度,各行业企业对民主党的捐资比例都有大幅度提高.那么民主党委员的投票行为是否会与该党派获得企业捐资的比例之间存在联系呢?对于那些对本党派捐资比例较低的行业,民主党委员是否会对其投出惩罚性的否定票呢?

　　另一方面,作为企业利益的主要代言者,共和党在反倾销、反补贴调查中为何没有充分维护企业的利益呢?一个合理的解释是在反倾销、反补贴调查中获得支持并非企业的主要利益诉求.因为并非所有企业都会提出反倾销、反补贴申述,而且,反倾销、反补贴调查通常也只是在企业日常经营中的偶发性事件.更为重要的是,随着全球化的日益深入,有实力的大企业通常会建立全球性的生产网络.美国跨国公司的竞争力在全球首屈一指,这些企业在本土市场上受到的进口竞争威胁很小.它们更关注如何在国际价值链分工中维持自身的支配地位.因此,知识产权保护、贸易壁垒削减和市场准入等问题对美国实力雄厚的大企业更为重要.在这种情况下,贸易和投资的自由化更符合企业的主要利益诉求.屠新泉(2007)也指出,在上述背景下发生的美国产业结构、地区经济结构和选民基础的转变是共和党在20世纪70年代以后转向自由贸易立场的根本原因.但一旦申诉企业是共和党的重要捐资者,或申述企业所在行业中大部分企业都有涉案记录(这意味着在反倾销、反补贴调查中获得支持已经成为该行业的重要利益诉求),共和党委员是否会为其提供庇护呢?

　　基于上述分析,本文提出如下有待经验研究检验的命题:

　　命题1:委员们的投票行为具有明显的党派立场差异.民主党委员更倾向于投出肯定票,而共和党委员则更倾向于投出否定票.

　　命题2:申诉企业所在行业对民主党的捐资比例越低,民主党委员越倾向于投出否定票.

　　命题3:在贸易救济中获得支持在行业企业利益诉求中的地位越重要,共和党委员越倾向于投出肯定票.

　　另外,针对已有研究曾检验过的命题,本文也将基于分歧案件样本对其进行再检验.其一是政治压力是否影响了ITC的裁决,Hansen和Prusa(1996,1997)、王孝松(2008)、李坤望和王孝松(2008)等曾得出肯定性的结论.其二是关于ITC是否对中国存在歧视.由于中国是美国反倾销、反补贴调查的最大对象国,Liebman(2004)、王孝松(2008)和鲍晓华(2011)等都在研究中专门探讨了这一问题并得出肯定性结论.但上述研究的样本均未排除ITC委员投票不存在争议的案件,这会导致大量基于清晰事实做出的裁决被认为存在政治倾向.因此,虽然本文的研究重点并非ITC是否对中国存在歧视,但在分析中,也将利用分歧案件样本重新审视这一问题.这两个命题具体表述如下:

　　命题4:委员的投票行为会受到政治压力的影响.申诉企业所在行业的企业或工会PAC政治捐资越多,委员越倾向于投出肯定票;或如果申诉企业有单独政治捐资记录,委员也更倾向于投出肯定票.

　　命题5:委员们对中国存在歧视.如果被调查对象为中国,委员更倾向于投出肯定票.