人口老龄化下发达国家经济发展问题和应对措施

　　我国的人口老龄化是经济发展、社会进步、人口政策和人口流动共同作用的结果。 持续的经济发展创造良好的物质生活条件，减少人口的死亡率；科技发展和医疗条件改善等社会进步因素提高了人均预期寿命，二者共同作用的结果是老年人越来越多。 人口政策方面，实行计划生育之前的政策导致人口生育率很高，人口基数变大，实行计划生育之后的独生子女政策导致少儿人数急剧减少。 三个因素作用的叠加导致我国提前、加速进入老龄化社会，且老龄化程度越来越高。 另外，城市化带来的人口流动因素导致农村人口老龄化程度高于城镇，小城市高于大城市。

　　一、人口老龄化影响经济发展的机理分析

　　老龄化社会的提前到来， 一方面给经济产业结构转型、老龄产业的发展带来了机遇，同时在短期内形成人口红利；另一方面给社会保障、劳动力供给、资本投入和社会化养老服务体系的建设等带来巨大压力。人口老龄化对经济发展的影响主要有以下一些：

　　一是劳动力数量先增后减，结构老化。 人口老龄化不仅是劳动力数量的变化， 劳动力的结构也在变，年轻劳动力显着减少，而中老年人口增加。

　　二是社会抚养负担加重，养老资源短缺，导致经济运行成本上升。 人口老龄化将使财政中用于社会保险、社会福利、社会救济、社会服务的支出不断增加，高于同期经济增长速度，劳动年龄人口的经济负担日益沉重。 人口老龄化对政府和企业的养老支出产生较大的负担。对政府来说，老年人口数量的增加，对养老金、退休金、医疗保障的需求自然会增加，引起老年退休金、养老金、医疗卫生、为老服务和老年福利设施建设等方面的支出增加。 对企业来说，企业要负担的离退休金、医疗费用和社会养老基金将会增加。另一方面，政府为了缓解养老支出的财政压力，势必会加大税收征缴比率，这样就加大了企业税费负担，增加了生产成本，降低了企业的活力。

　　三是市场消费结构发生变化。 过去主要面向成年人的消费市场，人口结构发生改变后，老年人消费需求增加，这对老龄产业的发展有促进作用。

　　四是老年人的经济需求、健康需求、照顾需求、精神需求多元化。 由于家庭规模日益缩小，传统的家庭养老将逐步转变为社区养老、社会机构养老、甚至是异地养老、互助养老等新的养老模式。

　　五是科技进步受到人口老龄化因素的影响。 从宏观角度来看，中青年群体既是科技创新的主力军，也是创新产品的主要消费者， 人口老龄化既影响科技创新队伍的创新能力，又影响新产品、新技术、新兴产业的发展。 从微观角度来看，人口老龄化带来的员工老化、养老负担增加、人员流动停滞、职工创新能力减弱，将会增加企业用工成本，影响企业的技术创新效率。

　　六是人口老龄化对经济和社会发展带来的直接影响是：老年人增多导致劳动人口减少和老化，社会的养老负担增加，投资和消费减弱，从而直接或间接地影响经济和社会发展。
　　
　　二、人口老龄化背景下发达国家经济发展面临的问题和应对措施

　　本文以美国、英国、日本、法国、德国、新加坡等发达国家为例， 分析人口老龄化给经济发展带来的问题，介绍这些国家的应对措施及效果。

　　1． 人口老龄化给发达国家经济发展带来的问题
　　（1）劳动力短缺和老化。 据统计，2012 年美国出现逾 4000 万人的劳动力缺口。 据德国联邦劳工局的数据，2012 年德国有 38．6 万个空缺工作， 其中超过13．5 万个位置已经空缺 3 个月以上， 创造了 10 年来的新纪录。 2010 年新加坡劳动力市场出现 1／3 的职位空缺至少 6 个月找不到人填补。日本 2011 年 15 至64 岁的劳动年龄人口持续减少， 降至 7896 万人，年降幅为 125 万人，并且日本的劳动年龄人口也在趋向老龄化，2005 年 45－64 岁人口占 15－64 岁劳动年龄人口的 43％。

　　（2）政府的财政支出负担日趋严重。 由于人口老龄化日益严重， 国家的社会保障和医疗服务支出日益增多，加重了政府的财政支出负担，引发且加重了政府的财政危机。美国政府财政赤字占 GDP 的比重在 20 世纪50 年代仅 0．2％，2012 年的财政赤字为 1．09 万亿美元，占 GDP 的 6．8％。 英国政府财政赤字规模为 1206 亿英镑，赤字规模占 GDP 的比重为 7．8％。

　　（3）社会养老保障面临更大压力。美国 2013 财年的养老金支出是 1．12 万亿美元， 占美国政府支出的第二位。 近 10 年来，英国的社会保障支出年均增长 6．6％。在 2009－2010 财年，社会保障支出是英国政府财政支出中的最大项目， 占支出总额的30．3％ ， 占 GDP 的 比重则为13．74％。 由于日本的人口老龄化严重，老龄化的发展导致年金负担加重，代际负担与收益失衡，越来越多的日本人为逃避年金制度，漏交或少交养老保险金的国民数量增多，2004年漏交、 少交的比例己达到37％，年金制度难以为继 。 德国的养老保险领域入不敷出。收缴保险费的增长速度赶不上医疗保险费用支出的增长速度，法定医疗保险公司赤字严重。 2010 年德国三级公共财政加上社保基金的赤字总计为 820 亿欧元，占 GDP 比重的 3．3％。

　　（4）医疗支出大幅增加。 美国各级政府最大的支出是医疗，2013 财年美国医疗支出为 1．24 万亿美元。据估算，1999 年日本 70 岁以上老人平均医疗开支水平是 14 岁以下青少年和儿童的 8 倍，是总人口平均水平的 3．5 倍。 2010 年，德国的医疗保险费用总额约为 3687．8 亿美元，相当于国民生产总值的 11．6％，人均消费约为 4505 美元。

　　（5）国民储蓄明显降低。 2001 年，英国的储蓄率为16．7％，到 2008 年储蓄率降为 1．7％，是 40 年来的最低水平。从 1992 年到 2008 年，美国国民总储蓄率虽然有一定的波动， 但总体趋势是下降的，17 年平均储蓄率为 15．5％，2008 年比 1992 年下降了 3．2 个百分点。

　　（6）加重护理保险的费用负担。 日本护理保险的利用人数从 2000 年 4 月的 149 万人增加到 2003 年12 月的 298 万人，增长 1 倍；护理保险费用也从 2000年度的 3．2 亿日元增加到 2003 年度的 5．5 亿日元。

　　2009 年美国有大约 900 万 65 岁以上老年人需要护理服务，2011 年英国每年用于老年人福利，如长期护理、养老金以及医疗保险等费用达 500 亿英镑，上述领域开支占 GDP 的比例将从 2010 年的 15．1％上升至 2050 年的 18．5％。 德国目前共有近 300 万 70－80岁的老人，大约 200 万是需要医疗护理的病人，其中约 70 多万老人住在养老院，近 120 万人住在自己家里，由家人照料。

　　（7）赡养人口增多，劳动年龄人口负担加重。美国现在约 3 个劳动力为 1 个 65 岁以上的老人支付养老金，预计到 2030 年将只有 2 个劳动力在养活 1 个 65岁以上的老人。

　　（8） 不利于产业结构调整和企业的可持续发展。一是年轻劳动力供给不足，中老年人对新技术的掌握能力和对职业变动的适应能力较差，技术开发能力和接受能力都有所减弱，迁移意愿低，不利于产业结构调整。 二是老年人消费习惯固定，消费欲望低，对新产品和新服务的需求较低，这就给新产业的市场开拓造成了极大困难，不利于产业结构调整。 三是人口老龄化加速了企业内部职工的老化，使企业面临生产效率下降和工资成本上升的双重压力。

　　（9）科技创新能力下降。从 2000 年到 2009 年，美国在全球国际专利申请中所占的份额从 40％下降到28％。 德国的高技术专利申请数一直在欧盟国家中遥遥领先，但近年来在欧洲专利局和美国专利商标局申请的专利总数不断减少； 高技术产业产值虽然在增加，但高技术对外贸易逐年呈下降趋势；高技术风险投资和新创的高技术企业数量也在逐年减少。

　　2． 应对人口老龄化采取的措施以及其效果
　　（1）开展人口老龄化理论与政策的研究。 日本政府在人口老龄化问题还未显现时，提前在物资、精神、法律、理论、管理与服务人员等方面做准备，特别是在老龄化理论研究方面体现了超前意识。 制定了《老人福利法》，颁布了《长寿社会对策大纲》，学术团体对日本政府制定政策、 法规发挥智库作用。 一个多学科、多部门、 多层次的老年科学研究网络已趋于完善，为有效应对老龄化问题，促进社会经济发展，奠定了良好的理论基础。

　　（2）多渠道补充劳动力。一是老年劳动力的开发。日本先后制定《老人福利法》（1963 年），《促进雇佣中高年龄者特别措施法》（1971 年），规定企业雇佣的老年人不得少于员工总数的 6％；对将法定领取退休金年龄定为 65 岁以上的企业，政府制定政策，延长企业法定领取退休金年龄补助金。 从日本总务省发布的数据来看，2012 年日本老年人的就业人数同比增加24 万人， 达 595 万人， 占全国就业总人数的比例为9．5％，创历史新高。 二是积极的生育政策。 法国实行积极的生育政策。 妇女生育 1 个孩子每月可领到 177欧元津贴，直至孩子长到 3 岁。 3 年内若生第二胎，孩子 6 岁前每月津贴达 600 欧元。 如生第三胎，政府会负责孩子到 18 岁，每月津贴为 900 欧元，起到了人口蓄水池的作用。 仅此一项，法国财政每年需支出 830亿欧元。 此外，法国的契约式同居制度使婚外生育合法化，也维持了人口的平稳增长。 三是引进移民。 法国重视利用移民弥补了劳动力短缺，法国正在变被动的“接受性移民”为主动的“选择性移民”，通过居留证制度最大限度地吸纳“贡献性移民”，以缓解法国经济发展的瓶颈问题。 法国的移民人数已超过 600 万，约占总人口的 10％。 美国每年通过“绿卡”引进更多的移民，国会每年拨出一万个名额，给那些投资美国的外国人绿卡。 每年吸引 5 万符合资格申请人移民美国，在当地生活和工作。 近 20 年美国净移民人数平均为每年 100 万人。 四是很多国家都通过延长退休年龄， 提高老年劳动力的利用率。 美国计划 2017 年将退休年龄从 65 岁延长到 67 岁，而在 2027 年之前，将延长至 70 岁。 最早退体年龄不得低于 62 岁，但补偿奖励的最迟退休年龄不得高于 70 岁。 据统计，2008 年 3 月， 美国 70 岁或 70 岁以上的老年人中，14％的男性仍然就业，8％的女性仍然就业。 五是促进充分就业。 英国通过消除就业歧视，推行《新政 50＋》计划， 帮助失业者提升劳动技能以具备长期就业的能力。 截至 2013 年 6 月，英国 65 岁以上的就业人口已超过 100 万人，占该年龄段人口的 10％，在总就业人口中所占比例为 3．4％。 预计到 2015 年，英国将有150 万 65 岁以上的老人仍坚持工作。

　　（3）改革和完善社会保障制度。 英国通过建立和完善国家养老金计划、职业养老金计划和个人养老金计划，最终形成“从摇篮到坟墓”的福利型社会保障制度。 2009 年，国家基本养老金计划覆盖工作年龄人口3760 万人和退休人员 1170 万人， 基本达到全民覆盖。 职业养老金参与者占全部人口的 45％左右，约320 万人参加了个人养老计划。 据统计，英国每年有48％的人参加志愿者活动，服务社区养老事业。 日本不断改革和完善社会保障制度， 及时通过制定和修改养老保险的法律法规，不断地完善养老保险制度的法制基础， 其中关于社会保障的法规共有 283 个，并且针对人口老龄化情况下出现的新问题不断地进行修订和完善。美国通过建立社会保障信托基金，放宽社会保障基金的投资限制，加快养老金私营化进程，实行个人账户积累制，由雇员和雇主共同缴费，雇员退休后养老金的领取金额取决于缴费的多少和投资收益状况的 401（k）计划。 德国通过《劳动促进法》、《职业培训法》、《企业补充养老金法》、《联邦公务员劳保法条例》、《失业介绍法和失业保险法》等法律的制定与实施来保证社保制度的实施，改革养老保险制度。

　　（4）改革医疗保险制度，建立全民医保体系。美国奥巴马政府推动医疗改革，力求遏制医疗费用过快增长的趋势，减轻政府、企业和国民的经济负担；实现医疗保险的全民覆盖， 让 3200 万无医保人口获得医疗保险，从而第一次把全美合法居民的医疗保险计划覆盖率提高到 95％。 日本政府在医药品定价、诊疗报酬体系、高龄者医疗制度和医疗服务体系方面进行了全面的改革。 德国通过控制医疗费用过快增长来强化医疗保险的个人责任意识， 提高个人费用承担比例。建立以家庭医生为中心的护理模式，兴办上门护理机构。 目前， 德国上门护理机构已发展到 12300 家，20万从业人员， 年营业额近 110 亿欧元。 目前德国有230 万左右的人受益于护理保险制度， 其中有约 55万人只拿到护理金， 约 60％的受益人每月按护理程度的不同，除了护理金外还享受护理服务。

　　（5）大力发展养老服务业，带动就业与经济增长。目前，法国将养老等家庭服务业作为优先发展的产业来推动， 在 2500 万就业人口中服务业就业人数约占73．6％，远远超过一、二产业的就业人数。 日本政府对老年人福利政策进行调整， 鼓励民间发展福利事业，以适应老龄社会的多种福利需求。 目前，日本的养老产业是日本老龄社会中最具活力、最有发展前途的产业之一，在经济发展中发挥了重大的拉动作用，成为日本经济的另一个增长点。

　　（6）建立护理保险和服务制度。 针对护理保险费用不断上升的问题， 日本政府于 2003 年 4 月对护理保险制度进行了实施以来的首次调整，各市町村根据近 3 年的执行情况对护理报酬定价作了修改，启用了新的护理报酬定价。 在定价中，各市町村根据最近几年工资和物价下降的趋势，考虑各事业团体的经营情况，尽量控制保险费的上升。 护理服务向重视预防型转变，确保和提高服务质量。

　　（7）增加对国民的征税比率。 美国社会保障基金最重要的来源就是国民的税收，所以增加工人的工薪税也是应对人口老龄化的有效措施之一。截至 2007 年年末， 联邦社保信托基金的平均缴税年收入为 39173美元。 美国一系列的税收政策使养老金的现金流入大于支出， 使社会保障制度由现收现付制变成了预留积累制，即税收能保证养老金有一部分的储备基金。

　　（8）调整和改革企业雇佣制度。 为应对人口老龄化带来的中青年劳动力短缺，很多日本企业改变原来的年功序列工资制，引进了以个人能力和劳动生产率为基础的年薪制。 有些企业打破了按年功晋升的惯例，设定了业绩量化标准，达标者不论年龄均有提拔的可能，有利于吸引老年人就业。

　　（9）加大科研资金投入，提高科技创新能力。 近年来美国一方面加大科研投资力度， 另一方面加强创新人才培养。 据美国国家科学基金会（NSF）数据显示，2008 财年， 美国联邦政府的研究资助总额约为547 亿美元，开发资助总额约为 566 亿美元，R＆D 投入不断增加， 在很大程度上维持了美国的经济优势和科技领先地位。 德国非常注重科研投入，设立一系列激励项目，大力促进产研结合和技术转让，推动经济增长和促进就业，打造“创新友好型”环境。 德国占全球商品贸易的份额高达 14％， 其高科技产品出口额超过了美国和日本。 2006 年，德国企业向欧盟专利局递交了 2．49 万份专利申请，是法国、英国、意大利和荷兰的总和。

　　（10）调整经济结构，加速经济转型。 为了应对人口老龄化，新加坡不断调整产业结构，推动经济转型，实现了新加坡从上个世纪 60－70 年代的劳动密集型产业、80 年代的资本密集型产业、90 年代的技术密集型产业转变为 21 世纪的知识密集型产业。 新加坡于2009 年 6 月成立了国家经济战略委员会， 提出经济战略，推广继续教育和培训，提升企业在国际市场上的竞争能力，吸引来自世界各地的顶尖人才，确保新加坡持续稳定发展。 经过半个世纪的发展，英国传统产业在就业机会的提供、所占 GDP 的比重，从 1945年的 80％下降到目前的 20％左右。 曾经以制造业为经济支撑的曼彻斯特， 制造业在 GDP 中的比重由调整初期的 60％下降到目前的 17％，IT 产业则上升到10％以上。

　　三、人口加速老龄化背景下我国发展经济的政策建议

　　根据中共十八大精神，我国在新阶段应对人口老龄化社会应该是以“积极老龄化”为指导思想，抢抓难得的人口红利机遇期，围绕“全面建成小康社会”，实现经济的可持续发展。 工作重点是发展老龄服务事业和产业，实现“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”。

　　第一，正确认识人口老龄化对我国经济发展的积极作用和消极影响。 积极地面对老龄化社会的到来，抓住人口红利期的机遇加快发展，提前制定应对人口老龄化的中长期经济发展战略规划。

　　第二，构建完善的老年社会保障体系，从制度安排上解决养老问题。 要建立健全养老、医疗、长期照护三项保障制度。 积极发挥除政府外， 个人与家庭、市场、非营利组织等老年保障责任主体的作用。

　　第三，逐步建立和完善以“居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的社会化养老服务体系，逐步形成“以老人自立、家庭养老为主，社区服务为辅，机构养老兜底，社会服务支持”的多层次养老格局。

　　第四，充分利用政府投入和市场机制，打造老龄产业链。 要通过具有龙头引领作用的核心企业和核心产业带动老龄产业链的发展，从而形成完整的产业链条。 接通和延伸现有老龄产业链的研发设计、生产加工、营销流通等环节，完善老龄产业体系。

　　第五， 大力开发 70 岁以下具有劳动能力的低龄老年人力资源。 要制定有利于老年人再就业的法规和政策，以维护老年群体的合法权益。 适当放开对老年人就业的限制， 有计划分步骤地推迟退休年龄，推行弹性工作制。 重点开发老年高级人才资源和市场急需的技能型劳动力。

　　第六，发挥政府投入的导向作用，积极拓宽老龄事业发展的资金来源渠道。 加大对老龄事业发展的投入，设立财政养老专项资金，按老年人口增加的速度和幅度增加投入。 加大对社区养老、托老服务的财政扶持力度。

　　第七，适当调整人口政策，减缓人口老龄化速度。人口老龄化与社会经济协调发展的前提，是人口与社会经济的协调发展。 应采取合理的人口政策，既要控制人口过快增长，又要防止人口老龄化速度过快和老年人口比重过高。

　　第八，大力促进农村劳动力转移。 实现农村劳动力的转移， 不仅为解决人口老龄化提供了劳动力，而且是工业化、城市化发展的趋势。 一要进一步推进新型工业化、农村城镇化步伐，发展县域经济和乡镇经济，增强就业承载能力；二要改革户籍管理制度，促进农村富余劳动力自由流动； 三是改革就业管理制度，按市场经济运行规律，打破分割的城乡劳动力就业体制；四是建立和完善统一的社会保障制度，为农民提供某种替代土地和农业的社会保险机制；五是通过培训全面提高农村富余劳动力素质； 六是加强法制建设，规范劳资关系，切实保护广大农村富余劳动力的合法权益。

　　第九， 营造人才和劳动力流动创业的优越环境。制定优惠政策留住人才，包括健全的法规保障、合理的薪资待遇、良好的人才激励体制以及为高素质人才营造良好创业就业氛围。 一是要健全法规保障人才合法权益，积极引进人才；二是对高层次人才实行政府补贴政策；三是实施人才激励政策，培养造就一批高层次人才；四是营造良好的创业就业氛围，留住人才。五是建设服务型政府，提高服务水平和服务质量；六是逐步取消束缚人才流动的户籍、档案、医保、社保、教育等制度性障碍。

　　第十，要发挥科技创新的作用，转变经济增长方式，推动绿色经济和可持续发展。 提高技术密集型产业的发展水平，减少和代替劳动力，切实把经济增长方式由粗放型转向集约型。

　　十一，探索多元化的养老模式，降低社会养老成本。 在养老模式上探索建立以居家养老为基础、以社区老年人福利和社会服务体系为依托、以老年社会福利机构为补充的多样化的养老安居模式，从而尽可能满足老年人的需求。

　　十二，完善老年医疗服务和照料体系。 逐步完善社会医疗照顾制度，对没有能力参加基本医疗保险、新型农村合作医疗制度的职工、农民和保险补助后生活仍有困难的人群进行社会医疗救助，完善和强化医疗救助政策的作用。

　　参考文献：

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