流动摊贩食品安全监管相关概念及必要性

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　　【题目】流动摊贩食品安全监管模式探究
　　【第一章】城市流动摊贩食品卫生安全监管研究绪论
　　【第二章】流动摊贩食品安全监管相关概念及必要性
　　【第三章】我国流动摊贩的食品安全监管存在的问题和原因
　　【第四章】部分发达国家流动摊贩食品安全监管模式及启示
　　【第五章】我国流动摊贩食品安全监管机制的完善
　　【结论/参考文献】流动摊贩食品安全的政府监管分析结论与参考文献

　　第 2 章 流动摊贩食品安全监管相关概念及必要性

　　2.1 相关概念

　　2.1.1 流动摊贩

　　对于流动摊贩一词我国现行法律没有统一定义。日常生活中对流动摊贩的称谓有流动小商贩、零售商人、走鬼、或“二道贩子”.北方地区则将以行走方式出现于农村、山区等地或城市街道深巷，从事贩卖日用品的人成为货郎。从流动摊贩的词语含义来看，流动表明其经营场所具有不固定性，摊贩表明其经营规模和经营特点。《辞海》中对摊贩的解释是：以固定或流动设摊形式出售商品或提供修现、服务的个体劳动者。“摊”指直接摆于地上或用布、板摆设在路旁、广场空地的售货处。

　　“贩”指将物品从一处运往另一处，出售并赚取差价的行为。由此，流动摊贩可以指以简易方式于公共场所出售商品或提供服务的个体流动经营者。

　　法律上对流动摊贩的定义，可以追溯至 1871 年的英国。英国将摊贩分为hawker、peddler 和 Chapman,特指那些在各城镇之间或直接到他人住所从事货物贩卖或手工艺服务的人。

　　我国台湾地区《摊贩管理规则》第 2 条认为流动摊贩是指经主管机关许可在市场外指定地区以肩挑负贩、活动摊架或各种车辆贩卖物品者。《台中市摊贩管理辅导自治条例》第 3 条对摊贩的定义是：“于公司、行号或公民营市场之营业场所外，销售货物或提供劳务者。”台湾地区对摊贩有明确的法律界定，即以规定经营场所之外，以流动方式从事货物销售或服务的经背者为流动摊贩。香港地区则有专门的《小贩规例》，将摊贩分为固定摊位小贩、流动小贩和临时牌照小贩，经批准后可获得经营资格。

　　规例中对摊档的定义为：用作或能够用作进行贩卖的摊档、竖设物、构筑物、盒、独轮、双轮或多轮推车或拖车或客货车。目前，我国学者对流动摊贩并没有统一的定义。有学者认为，城市中的失业人员为了维持生计而从事简单的劳动，由于他们没有固定的摊位，可以称之为“游商浮贩” 也有学者认为，流动摊贩是指那些没有固定经营场所和营业执照，没有注册资金、流动性大的摊位。 根据上述规定笔者归纳得出流动摊贩具有以下几个特征：第一，流动摊贩未经工商登记，属无照经营者。第二，流动摊贩经营场所存在不确定性。第三，流动摊贩从事的经营内容为销售商品或提供服务。而本文所讨论的流动摊贩是指那些存在于城市中，没有在工商管理部门注册登记就占用城市学校、社区、医院、马路等公共空间，以简易工具和各种车辆为载体的提供商品和服务的群体。

　　2.1.2 食品安全监管

　　监管一词源自于对英语单词“regulation”的翻译，在现代英汉词典中，regulation 有两层含义：一是官方的规则或命令。二是基于规则对某事的控制，包括对某一活动或某一程序的控制，还有为使钟表、机器等按特定的速度、温度等正常运转而进行的调节和控制。

　　从词源来看，监管是指某主体为保证某事物的正常运转而进行的监督与控制，此为一般意义上的监管。而在专业领域，监管是属于经济学、政治学、法学等不同学科的专业术语，由于研究角度的不同，监管一词的侧重点也不同。从经济学角度看，监管起源于市场和政府关系的处理，指的是政府行政机构在市场机制的框架内，为矫正市场失灵，基于法律对微观经济活动的一种干预和控制。其目的在于维护市场秩序，实现资源的合理配置。如美国管理和预算办公室将监管定义为：“监管是政府行政机构根据法律制定并执行的规章和行为。这些规章或者是一些标准， 或者是一些命令，涉及的是个人、企业和其他组织能做什么和不能做什么。监管的目的是为了解决市场失灵， 维持市场经济秩序， 促进市场竞争，扩大公共福利。”2而从法学角度来看，监管更加强调行政程序以及对监管机构的控制，希望通过法律的限定使监管机构能够切实履行监管职责，以实现法律的公正和对消费者的保护。如法学家张曙光教授认为：监管一般是指政府行政机构根据法律授权，采用特殊的行政手段或准立法、准司法手段，对企业、消费者等行政相对人的行为实施直接控制的活动。

　　由此可归纳出监管的共同特征：第一，监管的主体是依据特定目的设立的政府行政机构；第二，监管的客体包括企业、消费者等经济主体，其中企业为监管的重点；第三，监管的依据主要是法律规则。基于上述分析，笔者认为食品安全监管即是指政府有关监督管理部门依法对食品的生产、经营及其相关活动进行监督管理，以保证人体健康和生命安全的行为。

　　2.2 流动摊贩食品安全监管的必要性

　　2.2.1 经营环境恶劣

　　在中国无论是像上海北京这样的国际化大都市。将眼光移向街头巷尾的煎饼车，各种食材和生肉熟肉都堆放在一起，上面覆盖着一层塑料膜，时不时有小飞虫在上面盘旋，临街马路上，车辆驶过，扬起灰尘，没有任何遮挡的早餐车内，落满了浮尘。

　　从以上的例子中不难看出，现下食品摊贩的贩售环境的卫生状况令人堪忧。甚至有一些贩售地点与厕所、垃圾堆、下水道等污染源或建筑工地、牲畜饲养地等不洁场所未保证规定的距离。环境卫生设施简陋，厕所、垃圾桶、洗手处、消毒设施、下水道、电力供应、集中冷库、摊位隔断等基本设施无保障。在喧闹的都市中流动摊贩的食品往往直接暴露于空气中，如此一来极容易受到过往车辆的尾气、扬尘污染与苍蝇等昆虫侵扰。

　　2.2.2 经营者健康状况不确定

　　若根据我国《食品安全法》第 34 条的规定，2则健康检查是每一位食品生产经营人员每年都必须要做的事情，通过检查取得健康证后方可参加工作。

　　但目前，无健康证或健康证过期的食品摊贩数量庞大。据广州市一项调查显示，学校周边流动食品摊贩从业人员健康证持证率也仅有 30%.食品摊贩的流动性大，难以定期对健康证进行检查；贩售人员自身的健康意识和食品安全意识也较淡薄，很难做到定期体检，所以即使有一部分从业人员自身已患有疾病，且这些疾病很大程度上会对食品的安全造成影响，他们自身也是不得而知的，依然做着食品生产、销售的工作。

　　流动摊贩大都是流窜于闹市区、街头的，人流的拥挤、销售高峰时期的忙碌使得部分经营者无暇顾及操作流程的卫生性，如在制备食品时吸烟，咳嗽、吐痰、打喷嚏、抠鼻子、揉眼睛、摸头发、用手指品尝等；4不使用贩售工具而直接用手拿取等情况屡见不鲜，这些都为食用者的健康状况埋下隐患。

　　2.2.3 原材料安全性无保障

　　2010 年，上海市食品药品监管部门针对 600 多个售卖食物的摊点做了一次调查研究，结果显示，接受调查的摊点中，400 多家所售的食品原料存在很大安全隐患。例如使用面粉的经营者中，200 多家所用面粉的原料来源无法得知，只有 130 家左右是从正规厂家购买；调查到肉品制作的摊贩更是骇人，经 300 家参与调查，共有 190 家的肉品无法查询出处，从正规渠道购买的摊点仅占 1/3;此外对于食品添加剂的调查结果也令人心寒，受访的 210家销售点只有 65 家摊贩使用除色素以外的食品添加剂是来自于正规企业1.

　　综合所有数据来看，本次调查中只有近 30%摊贩原料来源是可靠的，大部分流动摊贩的所销售的食品使用的原材料无法追根溯源。而从销售主体来看，多为文化水平较低的低收入人群，其中很大部分人员缺少法律意识，如何从售卖的小食品中快速的、大量的赚取利润是他们唯一关心的事情。购买者的数量是相对恒定的，那么若要不断提高利润就只能控制生产成本，如此，差、假、次甚至过期食品原料通通变成了他们牟取利益的“利器”.“病死猪肉充好肉”、“老鼠肉变身羊肉串惊现街边烧烤摊”等新闻标题三五不时的出现在人们眼前。

　　2.2.4 加工过程不规范

　　一般来说，摊贩的经营场所是十分简单的，食品的加工、烹饪器材也相对简陋，因此对食品的初期加工、后期烹饪的整个过程，其卫生度实在令人担心。食物制作过程中使用的水源、原材料、辅料是否卫生且符合相关标准我们都不得而知。食品摊贩加工用水不充足，大多循环用水，安全性无保障；原辅料的进货渠道杂，其农药、兽药等的残留是否符合标准无保障；食品摊贩大多没有规范的原料及成品、半成品贮藏库，无法保证贮藏场所的清洁、卫生，容易造成由环境引起的食品污染和食品间的交叉污染。产品制备过程中，存在掺假、食品添加剂的滥用误用或添加非法添加物、生食和熟食未采用不同的刀具和案板分开处理、熟食制品的处理温度和时间均未达到可食用的安全标准，使用“地沟油”或同批次油品反复使用等现状也十分普遍。例如为了“味蕾的刺激”在烧烤肉串上洒满各种无证小作坊生产的添加剂，早已是公开的“秘密”.尽管国家早已颁布 GB2760 标准即食品添加剂使用标准，对加入食物中的化学物质设定了一个阈值，假设需要在现有的添加剂中增加新的化学性成分，则一定要经过不含毒性检测，并且要得到卫生部批准。听上去就如此繁琐的步骤，并且报卫生部门之后是否得到使用批准确是未知，期望本着薄利多销、打一枪换个地方的流动食品摊贩，在使用额外的添加剂之前先报批实属不现实。

　　2.2.5 餐具、容器和经营设备不卫生

　　流动食品摊贩经营场所的特点就在于其流动性。而流动性又必然要求其经营面积不可能过大。狭小的生产销售场所使得其没有办法装置合格的、专用的清洗区域，有些摊点的上下水设备不齐全，可用的流动水量少，经营者为了省时、省力几乎不怎么清洗和消毒食物的盛放器具、加工工具等。非一次性餐具清洗、消毒不彻底。销售直接入口食品时，摊贩大多不具备防雨、防晒、防蝇、防尘等设施或设施较为简陋，很容易使食品受到污染。

　　加之经营人员卫生健康意识不高，即使例行公事地对器皿进行了冲洗和消毒，但也只是草草了事，冲洗过后的器具其卫生程度也根本没有达到相关的卫生标准。

　　宁夏回族自治区某市在 2011 年对近 400 家流动食品摊贩进行查访，其中无固定消毒员、无消毒专用桶的摊点占到总数的 86.7%;84%的摊点对经营设备、盛食物器皿仅仅做到简单冲洗，并且冲洗水常常是一天营业下来才更换两三次，绝大部分流动摊贩的餐具、容器级经营设施卫生状况无法得到保障。