我国转基因食品安全法制存在问题

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　　【题目】我国转基因食品安全立法缺陷研究
　　【第一章  第二章】转基因安全概述
　　【第三章】国外转基因食品安全立法现状
　　【第四章】我国转基因食品安全法制存在问题
　　【第五章】完善我国转基因食品安全立法的建议
　　【结论/参考文献】中国转基因食品安全法构建研究结论与参考文献

　　第 4 章 我国转基因食品安全立法现状及存在问题

　　4.1 我国转基因食品安全立法现状。

　　1993 年 12 月，国家科学技术委员会（现科技部）颁布了我国第一个关于基因工程的行政规章--《基因工程安全管理办法》（以下简称《管理办法》），填补了我国基因工程安全管理法规体系的空白。《管理办法》对我国基因工程安全性的评价和安全等级以及其他措施和制度做出初步规定，对后续不断完善基因工程安全管理法律法规和规章奠定了基础，具有极其重要的指导意义。自从我国制定有关管理基因工程安全的制度后，有关生物安全的管理条例开始在林业、医药等邻域逐步发展。到目前为止，形成了较为完善的生物安全管理体系，该体系涉及到质检总局、卫生部、林业局、农业部等各部门制定的法律体系。此外，再《种子法》、《食品安全法》以及《渔业法》等相关法律中也有涉及转基因生物的规定。但就转基因食品而言，我国目前暂无专门法律。下面我们仅介绍涉及到转基因食品的行政法规、行政规章、关联规定和行管职能划分。

　　4.1.1 行政法规。

　　目前，我国仅有一部专门针对转基因生物安全管理制定的法规，国务院于 2001年上半年召开了常务会议，随后制定了有关管理农业转基因生物安全的制度。这部条例中提到：我国农业部对我国农业转基因的生物安全进行管理；县以上的人民政府农业部门对辖区内的转基因生物安全进行管理和监督；县以上卫生部门按照《食品卫生法》的规定对转基因食品的安全进行管理和监督。国务院曾经组织召开了有关转基因生物安全的会议，参与该会议的人员包括检疫部、外经贸、卫生部、环保部、科技部等部门的负责人，他们在这次会议中共同商讨了有关转基因生物安全的问题。国务院于 2007 年审批通过了农业部制定的有关转基因生物安全的管理制度。

　　该制度对转基因生物安全联席会议的职能、会议成员、工作规则和工作要求做出了明确的规定。

　　国务院颁布该条令，旨在对在中国境内从事的农业转基因生物研究与实验、生产与加工、经营和进出口等活动进行全程安全管理，对规范我国农业转基因生物的管理起到了很好的作用。

　　4.1.2 行政规章。

　　我国涉及转基因食品安全的有关转基因生物的专项行政规章主要有：

　　为更好地贯彻执行国务院发布的《农业转基因生物安全管理条例》，国家农业部随后相继出台了多个规章制度，包括《农业转基因生物安全评价管理办法》以及《农业转基因生物标识管理办法》等，详细规定了转基因产品的标识制度，进口安全管理相关规定以及转基因产品安全等级和安全评价、申报和审批、技术检测管理、监督管理与安全监控及相应的处罚条款等内容。2006 年出台的《农业转基因生物加工审批办法》明确了从事农业转基因加工的单位和个人必须具备一定的技术条件并取得省级农业主管部门颁发的《农业转基因生物加工许可证》，规范了从事农业转基因加工资质审批流程。

　　国家质量监督检验检疫总局于 2001 年颁布了《进出境转基因产品检验检疫管理办法》，明确了国家质量监督检验检疫总局负责全国进出境转基因产品的检验检疫管理工作，国家质检总局设在各地的出入境检验检疫机构负责所辖地区的转基因产品的出入境检验工作，并负责对转基因产品进行监督和管理，同时针对转基因产品的出入境检疫工作制定了专门的要求和指导。

　　2001 年，卫生部制定了有关管理转基因食品卫生的制度和要求，该制度涉及的主要内容包括：转基因食品的生产和进口需要得到卫生部的批准，没有通过卫生部批准的转基因食品不允许进口或制造，也不能将这类转基因食品当作其他产品的原料。

　　2007 年，我国制定了有关新资源食品的管理制度，新制度的出台使原来的管理办法随之失效。新办法没有专门针对转基因食品管理办法做出特别规定，仅在其中一条中提到：按照我国相关制度和要求对转基因食品添加剂及转基因食品进行管理。

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　　4.1.3 关联规定。

　　我国转基因食品安全管理相关规定分散于各个领域。除上述专项规定外，我国现行法律、法规和规章中与转基因食品相关联的规定主要有：《中华人民共和国种子法》第 14 条、第 35 条第 3 款、第 51 条第 2 款；《中华人民共和国食品安全法》第101 条；《农作物种子标签管理办法》第 5 条第 4 款等。这些关联规定基本都是对国务院和农业部有关规定的执行措施，在此不做一一介绍，仅重点讲一讲《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）。

　　在《食品安全法》的第 101 条当中明确规定：食盐、酒类、生猪、转基因食品、乳品等食品安全管理可应用该法律；如果行政条例和法律做出了特别规定，按照其他规定执行。这部法律没有针对转基因食品做出专项规定，创新管理思路，颇让人感到失望。但该法的颁布在一定程度上解决了我国在食品安全管理方面遇到的一些问题，尤其是其确立的食品检验制度、风险评估制度、食品安全事故处置制度等对将来转基因食品安全专门立法指明了方向。

　　4.1.4 行政职能划分。

　　前面我们提到，国务院于 2001 年制定了有关转基因生物安全的管理制度，该制度指出我国在开展转基因生物安全监管工作时，农业部应发挥主体作用，同时提到国务院负责组织召开联席会议，该会议制定了生物安全管理制度。有关转基因生物安全的管理制度中提到：会议主要成员有发展改革委、教育部、科技部、财政部、农业部、商务部、卫生部、工商总局、质检总局、环保总局、林业局；联席会议办公室设在农业部，承担日常工作。联席会议设联络员，由联席会议成员单位有关司局负责同志担任。2009 年颁布的《食品安全法》中有一条规定：在国务院的组织和领导下，我国建立了食品安委会，安委会按照国务院的要求开展相关工作。卫生部门负责管理食品安全问题，同时评估食品中有可能存在的安全风险，负责制定安全标准，及时公布有关食品安全的信息，并针对检验机构制定专门的资质认定标准，制定检验要求和规范，组织开展查处工作，及时解决各类食品安全问题。我国工商管理部门、食药监管部门和质量监管部门按照上述要求和国务院制定的制度履行自己的职责，包括监督管理餐饮服务活动，负责对食品流通进行全面的跟踪管理，对食品生产进行控制和管理。

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　　前文我们已经提到，《食品安全法》规定转基因食品安全管理参照该法。从上文我们可以看出，较之转基因生物安全管理制度，食品安全法在规定有关转基因食品的安全管理规定时做出了明确的职能划分。

　　4.2 我国转基因食品安全立法存在的问题。

　　目前，我国转基因技术在食品领域的应用越来越广。在转基因食品飞速发展的同时，安全事件也频频发生。首先我们来回顾下进入 21 世纪后，我国发生的几起影响比较大的安全事件：

　　2003 年 3 月，上海消费者朱燕翎状告雀巢公司及销售该产品的上海联家超市有限公司，没有在产品上标明含转基因成份。

　　2005 年 4 月，湖北省的武汉、云梦等地被发现有未经国家批准商业化的非法转基因水稻销售和种植。

　　2006 年 3 月，国际环保组织在北京开展了名为"绿色和平"的主题活动，在这次活动中发现某品牌婴儿营养米粉中存在非法转基因水稻成分，该成分没有得到政府的批准。

　　2009 年 8 月，国际环保组织"绿色和平"在北京市场随机购买了雀巢的一个婴幼儿补充谷粉--"牛肉蔬菜米粉"样本，发现其中含有抗虫转基因成分 Bt 基因。

　　2012 年 8 月，国际环保组织"绿色和平" 曝光美国塔夫茨大学于 2008 年选取中国湖南衡阳某小学学生做转基因"黄金大米"的人体试验。

　　2014 年 4 月，央视记者在武汉的一家大型超市随机采购了 5 种大米，随后将这些大米送往中国检验检疫科学研究院进行检测，检测结果显示，其中有 3 款大米含有转基因成分 BT63,而 BT63 转基因抗虫水稻仅于 2009 年获得了转基因生物安全证书，但并没有得到商业化种植的许可。

　　其中，影响最恶劣的，当属"黄金大米"人体实验。2012 年 8 月 30 日，国际环保组织"绿色和平"向媒体曝光美国塔夫茨大学于2008年选取中国湖南衡阳某小学学生做转基因"黄金大米"的人体试验，并形成论文《黄金大米中的β-胡萝卜素与油胶囊中的β-胡萝卜素对儿童补充维生素 A 同样有效》发表于《美国临床营养学杂志》。论文第一作者是美国塔夫茨大学的华裔教授汤广文、第二到第四作者分别是湖南省疾病预防控制中心的胡余明、中国疾病预防控制中心营养与食品安全所的荫士安，浙江医学科学院的王茵。事件曝光后，中国疾控中心、湖南省农业部、湖南衡阳市官方、浙江医学科学院均否认知晓此事。论文的 3 名中方署名作者不是表示自己没参加这个实验，没到过实验现场，就是表示自己不知情，一时疏忽在论文上签了字。该事件严重践踏了受试者的尊严，对受试者造成极大的心理负担，许多受试者不得不在事件曝光后接受心理辅导。

　　上述安全事件，充分暴露出我国现行转基因食品安全立法体系存在诸多问题。

　　4.2.1 没有专门法律。

　　从前文的介绍中，我们可以看出，我国现有的转基因食品安全法律规范最大的问题就是其主要以行政法规和部门行政规章形式存在，或是分散于其他法律规范当中，缺乏统一性和完整性，且没有一部综合性强，具有主导性质的综合法律，立法层次明显偏低。而随着转基因技术的发展及普及，转基因食品已逐渐走入人们的生活，它影响着国家食品安全、人民身体健康、经济利益和社会稳定等诸多方面。而从已经发生的诸多转基因食品安全事件中，我们可以看出现行法规规章已不能解决转基因食品飞速发展中出现的问题。与此同时，国际上越来越多的国家已经或者开始意识到转基因立法的重要性。因此有必要提高立法层次，制定一部专门的法律来规范转基因食品安全管理。

　　4.2.2 标识制度存在漏洞。

　　目前，我国没有专门关于转基因食品强制标识的相关规定。仅有农业部 2002 年颁发的《农业转基因生物安全管理条例》的附件中，列出的"第一批实施标识管理的农业转基因生物目录"可供参考。而该目录中，涉及到的内容较少，只包括大豆油、大豆、油菜籽、番茄种子、豆柏、玉米油、大豆种子等。该目录覆盖范围小，不包括含转基因成分的其它种类的食品，存在明显漏洞，无法有力保证消费者的知情权和选择权，不便于我国规范转基因食品安全管理。比如2003年的"雀巢巧伴伴"含转基因成分事件。2003 年 3 月，上海消费者朱燕翎发现"雀巢巧伴伴"中含有转基因成分，而未在包装上进行标识，于是向上海市第一中级人民法院状告瑞士雀巢产品有限公司、上海雀巢及销售该产品的公司侵权，要求被告对原告购买的价值 6.8元的雀巢巧伴伴速溶朱古力饮品退一赔一（共计 13.6 元），并停止侵害消费者的知情权。雀巢公司提到该公司在我国制造和销售的食品并不在农业部规定的实施标识管理的目录之列，因此无需申报标识。该案件，最终以朱燕翎败诉结束，因为按照我国现行规定，雀巢公司确实不存在违规行为。这起案件充分暴露出，我国现行关于转基因食品实施标识管理的制度存在严重漏洞。

　　4.2.3 行政职能划分不清晰。

　　《农业转基因生物安全管理条例》和《食品法》没有对转基因食品安全管理方面各部门的行政职能进行细致划分，这就造成了目前我国有关转基因食品安全管理的部门较多，农业部、卫生部、国家质检总局等部门都有一定的管理职权却不清晰明确，各部门各自为政，纷纷制定自己的规章制度，各行其是的现象，致使转基因食品在研发、生产、销售、进出口等阶段的安全管理显得责任不明，管理混乱。比如衡阳"黄金大米"人体实验事件。该事件曝光后，湖南衡阳市新闻办通过微博否认与美国及境外的任何机构发生直接关系；湖南农业厅也表示：从未批准转基因大米实验；中国疾控中心也发表声明否认了组织转基因黄金大米人体实验。事件曝光 3个月后，湖南疾控中心、中国疾控中心等发布了有关黄金大米的调查结果，发布信息中提到：美国塔夫茨大学华裔教授汤光文私带"黄金大米"入境，中国疾病预防控制中心营养与食品安全所的荫士安，浙江医学科学院的王茵协助汤光文刻意隐瞒实验项目，湖南省疾控中心胡余明在课题实验现场管理中存在疏于管理、工作失职的行为，并仅对中方 3 人进行了党内和行政处分。该次"黄金大米"人体实验从谋划到实施结束，途中有多个环节需要把关，却没有一个部门发现其违规行为，而事发后纷纷在第一时间撇清责任。而从处理结果看，如此重大的转基因食品安全事件，最后却紧紧是涉事单位对本单位涉事人员内部处理了事。这足见目前我国在转基因食品安全管理方面行政职能划分不清，管理局面混乱。

　　4.2.4 公众知情权保护不力。

　　《卡塔赫纳生物安全议定书》在第 23 条"公众意识与参与"中规定："各缔约方应促进和增强公众的意识，让他们对生物安全有更深入的认识和理解，此外还要对改性活生物体给人类带来的健康威胁投入足够的关注，在保护生物多样性时，也要使生物资源得到合理开发和利用；要让公众拥有较强的意识，同时引导公众参与各类教育活动，让他们了解到有关进口的或议定书中提到的改性活生物体的信息；签订该议定书的各方必须依照相关制度和规定，在制定改性活生物体决策时了解公众的意见和建议，在遵照机密的前提下，及时将决策公布给公众；缔约方要按照要求采取有效的措施和方法让公众了解生物安全资料。[18]

　　我国制定的消费者权益保护法中提到：买方在购买和使用产品或享受服务时有权了解产品及服务的具体情况。

　　消费者可以按照自己的意愿购买产品或接受相关的服务。国家鼓励社会各界以及个人监督举报社会上存在的不合法行为，公众可以履行自己的社会监督权。这些法律和制度的出台及实施使公众能够及时了解转基因食品，也使他们的知情权得到了维护。

　　当前，在公众对转基因食品的知情权方面，我国制定的法律制度缺少完整性和全面性，这使公众的知情权常常无法得到维护。最典型的案例就是2012年爆出的"美国塔夫茨大学选取湖南衡阳小学生做转基因'黄金大米'人体实验"的丑闻。事件曝光后，媒体调查显示，事件中的湖南衡阳江口小学校长、教师和"被参与"实验的学生及家长均不知道自己参加的是一项转基因食品人体实验。这是对受试者知情权赤裸裸的蔑视。

　　4.2.5 罚则过轻。

　　笔者，仔细查阅了我国现行相关法律法规和行政规章，发现《食品安全法》没有针对转基因食品安全风险的隐蔽性、危害滞后性、难以取证追责等特点制定专门惩罚措施，并且该法提到：食盐、酒类、转基因食品、乳品等食品的安全管理可按照该法开展；如果行政法规和其他法律中提到了特殊规定，则按照其他规定执行。

　　所以说，对于转基因食品安全事件责任方的惩罚主要还是依据现行法规和行政规章。

　　而现行法规和行政规章中只有《农业转基因生物安全管理条例》对违规行为的进行了具体规定。遗憾的是，该规定在"罚则"一章中，对大多数违反该条例的罚则停留在停止研究或生产、责令整改、罚款上，紧紧对"假冒、伪造、转让或者买卖农业转基因生物有关证明文书的"和"农业部或各地农业部门未按照该规定对许可证进行科学的审核，或没有对安全证书和其他文件进行核发的，或在审核安全证书、许可证和其他文件后没有及时履行自己的职责时，应该对各部门的负责人或管理人员进行行政处罚，或依法追究他们的刑事责任。相比较研发、推广销售转基因食品可能带来的利益，这些惩罚措施显得过轻了。这也不难解释为什么在"黄金大米"事件处理中，仅对涉事 3 名中方人员进行了党内和行政处分，没有任何单位和部门被问责，更没有民事赔偿。