完善我国转基因食品安全立法的建议

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　　【题目】我国转基因食品安全立法缺陷研究
　　【第一章  第二章】转基因安全概述
　　【第三章】国外转基因食品安全立法现状
　　【第四章】我国转基因食品安全法制存在问题
　　【第五章】完善我国转基因食品安全立法的建议
　　【结论/参考文献】中国转基因食品安全法构建研究结论与参考文献

　　第 5 章 完善我国转基因食品安全立法的建议

　　通过前文的分析我们可以了解到我国转基因食品的立法情况，我们应当学习国外转基因食品立法中好的做法，再结合我国国情，在现有基础上不断完善转基因食品安全立法体系。本文的观点是在对转基因食品安全立法进行改进和完善时，必须对下列内容投入足够的关注。

　　5.1 明确立法基本原则。

　　立法原则指得是立法人员在制定各项法律法规时参照的主要原则。[19]

　　立法的基本原则是一部法律的精神主旨，是法律制度设计及具体实施的基础，对能否维护国家稳定、捍卫人民群众权利和利益、促进事业蓬勃发展有着十分重要的意义。转基因食品安全立法应该要抛弃以 GDP 马首是瞻的理念，而应重点以维护人民群众的切身利益、促进转基因食品健康有序发展为主，明确科学合理的的立法原则。我国大多学者比较赞同采取较为谨慎的立法态度来确定立法原则。蔡守秋教授认为，"生物安全立法原则涉及到一些具体的原则，例如全程控制、适度控制、风险预防、安全保留等。[20]

　　王灿发指出生物安全立法原则包括几项具体的原则，如无害利用、国际合作、风险防范等原则。[21]

　　笔者窃以为我国转基因食品安全立法应主要遵循以下原则：

　　5.1.1 风险预防原则。

　　顾名思义，风险预防原则是指如果转基因食品存在对公众健康产生不利影响的风险，我们就要提前采取一系列措施，层层把关严控，对风险加以预防。近几年，我国食品安全形势严峻，食品安全事件频发，瘦肉精、地沟油、皮革奶、三聚氰胺奶粉等事件层出不穷，严重危及公众身体健康和社会稳定。而转基因食品在研制、生产和加工过程中不可控因素太多，其潜在风险和危害基本处于未知状态。在这种未知情况下，其实质上可以被认为是不安全的，应谨慎对待转基因食品的发展。对转基因食品的安全管理，最可靠的就是防患以未然，在立法过程中坚持以风险预防原则为最基本原则。[22]

　　联合国《卡塔赫纳生物安全议定书》的目的就是要按照《里约宣言》原则制定相关的预防办法，确保现代生物技术得到推广和应用，同时使生物多样性得到保护，使生物资源得到有效利用，避免在利用现代生物技术时产生不良影响，要对人类健康投入更多的关注，防止出现各类风险，同时对越境转移问题投入一定的关注。[23]

　　国际食品法典委员会提到：如果在植物基因中随便植入 DNA,产生的后果将是无法预料的，有可能会使植物原来的基因被破坏，导致原基因无法被表达，也可能会使之前的基因发生改变。[24]

　　这说明，国际上普遍认为如果转基因产品的潜在危害一旦爆发，带来的灾难可以说是毁灭性的，对其可能存在的风险必须加以严控预防。

　　需要特别指出的是，虽然目前在科学上无法证明转基因食品会给人类生命健康带来威胁，但也应该采取一些措施进行预防和控制。尤其要坚决反对单纯追求经济效益，而对人民群众健康不负责任的态度和行为，要充分认清转基因食品对人体健康的潜在危害及危害的严重性和不可逆性，积极有效制定预防措施。

　　5.1.2 公众参与原则。

　　我国是一个人民当家作主，实施民主政治的国家，在立法上必须体现人民的意志和利益。前面，我们已经提到《卡塔赫纳生物安全议定书》中对缔约国在"公众意识与参与"方面进行了明确要求，我国《消费者权益保护法》中也明确指出了消费者享有对商品的知情权和选择权。在转基因食品安全立法上，要做到保证消费者的知情权和选择权，就要坚持公众参与原则，让公众参与到转基因食品安全立法、监管中来。

　　坚持公众参与原则，一方面要确保公众知情权，使公众了解转基因食品的成分和潜在风险，给予消费者选择权，另一方面要使公众成为转基因食品安全社会监督的重要力量，既可降低政府监管成本，又可弥补政府监管可能出现的漏洞。立法过程中应当做好以下三点：一是在制订转基因食品安全法律法规时，要通过问卷调查、公众听证会、公众代表座谈等形式中，征询、听取公众的意见，并以草案征集稿等形式向公民公布转基因食品立法信息，听取公众对法律草案的意见；二是在进行转基因食品安全监管时要采取全过程的信息公开制度，包括公布监管部门和人员名单、被监督检查企业名单、检查结果等，特别是在检查出相关转基因食品会对人体产生不利影响时，必须将所有信息公布于众，保护公民的知情权；三是采取强制标识制度，规定转基因食品必须标注该转基因食品是否含有转基因成分；转基因成分的来源、构成和特点；该转基因成分实验安全参数等。

　　5.1.3 国际合作原则。

　　在全球化的今天，转基因食品在全球范围内的发展和贸易极大地影响着世界各国人民的健康。由于转基因食品安全的长期性、不确定性、广泛性，决定预防转基因食品安全问题是一个复杂的系统工程，需要国际间加强交流和合作，建立一个全球性的防御体系。目前我国虽然在转基因食品技术方面取得了很大的进展，但是在研发与管理方面仍然存在着很大的欠缺，必须借鉴国外安全管理经验，坚持国际合作原则，加强我国转基因食品安全管理的同时，为全球范围内的转基因食品安全作出自己的贡献。

　　在转基因食品安全立法中坚持国际合作原则，一方面要确保国际间合作顺利进行，另一方面要特别注意规避风险，制定严格监管措施，明确权责和罚则，加强对合作项目的审批、监管，避免发生类似衡阳"黄金大米"人体实验事件的发生。

　　5.2 采取统一立法模式。

　　如果缺少完善的统一法律，那么在管理某类事物时就会出现一些缺陷和不足，站在某种角度来讲，法律的缺失使一些行为无法受到监督和管理。如果法律监督条款都失之于"体系散乱"之时，我们似乎无法对于行政部门的监管落实到位寄以应有的期望。

　　飞速发展的转基因技术及其产业在社会生活中的影响力与日俱增。转基因食品安全问题己经成为涉及人民身体健康、国家社会稳定和谐的重大问题，而且问题具有一定的复杂性，它的影响范围较大，社会关系和主体带有多元化性质。笔者认为，在此情况下，完全有必要由全国人大常委会以法律的形式制定一部关于转基因食品安全管理的基本法，并在基本法层面下，制定各类配套制度及法律，将基本法作为主体，各地法规和部门制度作为辅助部分，使法律体系达到多层次、多元化要求，使立法体系中的缺陷和问题得到弥补和改进，这有利于提升转基因食品安全法的法律地位。在立法模式方面，我们从第 3 章的介绍中可以看出，目前关于转基因生物安全法的立法模式，国际上主要采用两种：一种是统一立法模式，比如欧盟建立了较为完善的转基因生物及其产品法律体系；一个是分散立法模式，比如美国仅仅对相关既有法律进行适当的延伸扩充。相比较分散立法，统一立法的制度将会更全面，内容更充实，协调统一性更强，管理结构更清晰，可以避免分散立法所导致的缺漏和重复现象。

　　5.3 完善配套管理制度。

　　科学合理、可行性强的管理制度，是保护消费者合法权益和减少转基因食品风险的一个有效保障。本文的观点是在构建转基因食品安全法时，应建立以下 4 条制度：

　　5.3.1 强制标识制度。

　　转基因食品标识能够让购买者了解到有关转基因食品的信息，包括这类食品的性能、特征等信息，这可起到引导作用，使购买者的知情权得到有效保护，转基因食品标识上的代号能够为监管部门开展监督管理工作提供指导和帮助。强制标识制度的建立是保障食品安全的重要措施，它可以使企业的生产和运营活动更加规范，防止消费者受到误导，标识内容要达到完整性和准确性要求，要使购买者的选择权和知情权得到维护。

　　完善我国转基因食品标识制度，一是要统一标识制度，规范标识内容、方法和要求等；二是要在现有基础上扩大强制标识范围，凡是食品原材料、加工所用添加剂或是加工技术等任何一项涉及转基因成分或技术，都应在食品的醒目位置按照国家统一标准标注成分、含量等详情；三是对于该转基因成分或技术可能带来的某些危害，存在不适合食用人群或是临床反应情况不明等情况，均应予以说明；四是加大标识制度的管理力度，严禁不按规定标识的转基因食品上市销售，并严惩相关责任人。同时笔者认为，标识的内容使用的符号或文字要具有易懂性，大部分购买者看到这些标识时就能明白它的意义，对产品有一定的认识和看法，这样才能让购买者按照自己的意愿购买产品或享受服务。

　　5.3.2 信息公开和听证制度。

　　目前，我国普通公众对于转基因生物的信息、资料知之甚少，更别提如何参与管理转基因的管理工作。公众对转基因食品有一定的认识和了解，在他们获悉的信息中，大部分信息都不是官方信息，所以一些信息是不科学和不正确的，这类信息会误导公众。相关部门必须积极履行自身的职责，采取科学有效的方式让公众们了解更多的官方消息。

　　信息公开和听证制度的建立，能最大限度确保公众的知情权，并让公众参与到转基因食品安全管理中来，丰富监管手段，提高监管效率。在转基因食品安全立法中，要明确责任部门必须通过开展各种教育宣传活动，使公众了解转基因食品常识性的信息；利用书籍、网络等媒介向公众介绍相关法律、法规和行政制度；在发生安全事件时，要第一时间公布事件相关信息；在制定决策时，必须举办听证会，要对各群体利益投入一定的关注，听取社会各界的意见和建议，尤其是要保证弱势群体的话语权。[25]

　　5.3.3 环境影响评价制度。

　　2003 年下半年，我国制定了《环境影响评价法》，该法律提到：环境影响评价指得是对一些项目在建设完成后带来的影响进行评估和分析，制定预防措施和决策，以此来减少不良影响，并对项目的发展进行监测和管理的制度。[26]

　　转基因粮食作物不同于传统的杂交育种技术得到的粮食作物新品种，其含有的外源基因可能来自植物、动物或微生物。也就是说，转基因粮食作物并非是天然存在的物种，它对生态系统的影响相当于一个外来物种对某一生态系统的影响。由此可见，将环境影响评价制度纳入转基因食品安全立法中来是完全有依据、有必要且可行的。

　　环境影响评价制度是贯彻风险预防原则的重要制度，它可以有效调整生态环境和人类经济活动之间的关系，增进转基因粮食作物种植管理的科学性，可以把种植转基因粮食作物引发的危险减少到最低程度。由于转基因粮食作物，涉及农业、林业等多个领域，对生物技术专业知识的要求较高，因此在以环境保护主管部门为管理主体的同时，各部门之间要相互配合，明确权责，严把种植转基因粮食作物资质审批关、积极开展环境影响评价，并就可能出现的危害开展预想预测，制定补救预案。

　　5.3.4 全程监控制度。

　　为最大限度保障环境、物种发生有害变化和人民身体健康，有必要在立法中建立全程监控制度，即对转基因食品，从研究试验到作物种植及生产加工，再到经营销售，实行全方位的监控，把风险因素扼杀在萌芽状态。

　　笔者认为，可以采取以下措施：一是严格审批，即对参与转基因食品的研究试验、作物种植和生产加工、经营销售的各个阶段的相关人员的从业资质、相关设施设备和技术是否符合条件进行严格审查，严把行业入门关口；二是对各个阶段实行风险评估，统一检测评估标准和方法，并指定专门机构进行评估；三是对各个阶段实行跟踪监测，并详细记录每一环节转基因食品以及相关负责人的信息，形成一套完整的档案，便于发生安全事件时，迅速查明问题原因，及时采取相应措施防止事态恶化。尤其在转基因粮食作物种植方面，必须严格监控其种植地域、范围及面积，防止引发大面积生态环境恶化和自然物种的消亡，一旦查明其对生态环境和物种有恶劣影响，还有补救的余地。

　　5.3.5 赔偿基金制度。

　　转基因食品的风险难以预测，危害结果存在滞后性和不可逆性，很可能需要十几年或者几十年才能显现出来，且一旦危害爆发出来，将涉及大面积的环境、物种和受害人群，并出现环境、物种短时间无法修复；受害人通过法律手段进行赔偿救济相对滞后，造成损害进一步扩大；责任人单方面无法承担赔偿责任或已丧失赔偿能力，导致修复、赔偿工作无从落实等问题发生。笔者认为建立赔偿基金制度，可以很好解决这些问题。

　　基金来源可通过政府补贴，转基因食品企业上缴保证金和违规罚款、社会捐助等方式获得。由于转基因食品造成危害的严重性和不可逆性，对在研发、作物种植和生产加工、销售等过程中出现违规的企业，要予以高额罚款，不能因为罚款与收益不成比例，而促使企业为牟取暴力而视处罚于不顾。需要特别指出的是建立赔偿基金制度时，要建立国家先行赔偿制度，如果购买者受到转基因食品的侵害，在没有查清问题真相，无法确定相关责任人和赔付标准时，可利用赔偿基金及时救助受害人，当确定责任人后要求其支付赔偿金，并按照相关制度处罚责任人。这可以减少转基因食品给消费者带来的不良影响，能够避免事态恶化。还要建立基金管理部门，确保基金顺利运作。

　　5.4 构建权责明晰的管理体系。

　　目前，我国参与转基因食品安全管理的部门机构很多，这使许多领域中出现了职责重复现象，各部门推诿责任，无法及时履行职能，在其他领域也存在管理漏洞，导致监管不力。在转基因食品安全立法中，构建一个权责明晰的管理体系显得尤为重要。

　　我国应当参照美国和欧盟的模式，在食药监管部门下建立一个专门的部门，该部门负责管理转基因食品，它拥有独立的地位，其工作职责也具有独立性，该部门可对转基因食品进行全过程管理和监督，还可在该部门中建立工作小组，例如制定安全制度的小组、管理标签的小组等，按照统一的指标和要求共同开展监督管理转基因食品的工作，避免监管工作中存在漏洞和缺陷。