国家的食品安全监管模式改革研究

　　食品安全涉及公众健康，集聚着全社会的关注。从国务院到地方各级政府始终把食品安全作为最重要的民生问题，强化源头治理，全程监管，不断完善食品安全监管体系、食品安全的风险监测和评估体系以及相关制度，并加强食品安全教育培训和科普宣传，以提高全社会的食品安全意识，试图构建群防群控的食品安全管理格局。

　　但是，近年来，食品安全的效果却不如人意，食品安全事件也处于多发状态，从毒牛奶、染色馒头到福喜事件，其深层次的原因是多方面的，其中，单一的食品安全监管模式是导致食品安全事件多发的重要原因。因此，为了提高我国整体的食品安全水平，减少甚至杜绝食品安全事件，必须对国家的食品安全监管模式进行改革，具有重大的现实价值。

　　一、单一政府监管模式产生的食品安全监管风险

　　如何实现食品安全监管模式的转型，是当前我国食品安全监管工作遇到的突出问题。近年来，尽管我国各级食品安全监管部门非常重视食品安全监管模式的转型，但是，由于现行法律以及监管体制的原因，整个国家的食品安全监管模式总体上仍然是单一的政府监管模式，食品安全监管关系被简单化，突出了政府与企业的关系，把政府监管部门与食品生产经营企业的关系定格为"管"与"被管"的对立关系。

　　忽视和违背了食品安全首先是生产出来的，主要依靠生产经营者自身的质量安全控制来保障的基本规律。其根本特征就是，我国以往的食品安全治理，着眼于政府监管，效率低、成本高，重审批和外部监管，忽视事中、事后监管以及经营者、消费者和社会组织在治理中的基础性作用及其主观能动性，因而无法深入本质、溯及源头以实现有效的全程监管。相比之下，经营者自律具有直接利益驱动、即时反馈的优势，可深入内部修补食品生产流通消费链条中可能出现的安全隐患与漏洞，真正实现生产、流通、经营、销售、服务每个环节的全程监控、溯源监督和无缝对接，与政府监管、社会监管共同把好食品安全这道"阀门".

　　因此，在单一的政府监管模式下，市场难以发挥自我调节的机能，社会主体缺乏参与社会管理的意识与机会，导致监管方式单一、效率低下，是产生食品安全风险的体制障碍。单一政府监管模式存有的弊端突出表现在以下几个方面：

　　第一，政府承担了过多的监管职能，第三方监管主体培育严重缺失。在单一的政府监管模式中，政府与社会、市场的关系及其各自的责任，并不是清晰的，或者并不是完全清楚的。尽管食品安全法明确规定，政府对食品安全负总责，但是，并不是意味政府要包揽一切，不需要社会与市场的参与。突出表现在两个方面： 一是政府几乎承担了食品安全治理的全部责任，不仅要承担行政审批、执法检查以及标准制定等基本职能，而且要承担食品安全的风险监测、评估以及食品的认证、检测等许多可以委托给第三方的职能，几乎把"食品安全政府负总责变成了事事包揽".二是第三方监管主体发育严重不足，除了少数检测机构属于民营外，食品安全第三方监测、检测、监理等主体的远没有得到培育，制约了我国食品安全监管模式的转型，也为食品安全风险埋下了体制上的障碍。

　　第二，缺乏如何有效落实生产经营者是食品安全的第一责任人的制度设计。食品安全首先是生产出来的，因此，食品安全法明确规定了生产经营者是食品安全的第一责任人。从法律意义上，生产经营者是食品安全治理的主要主体。如何落实这一责任，生产经营者自身的诚信建设、产品质量控制体系、制度建设以及如何从外部加强监管是问题的核心。但是，目前，从法律制度上说，缺乏企业自身食品安全质量控制建设以及上下游之间监督检查的制度设计。一旦政府监管稍有疏漏，食品安全事件就不可避免。以本次上海的福喜事件为例，从福喜公司的生产车间到最终端上餐桌，可分为养殖场、食品加工企业和餐饮门店三个环节，其中，本次食品安全事件出现在后二个环节。如果福喜公司具有良好的并得到有效实施的生产操作规程以及质量控制手段，本次食品安全事件完全可以避免。同时，如果麦当劳等快餐连锁企业对供应商的监控不存在失责，或许本次食品安全事件也可以避免。因此，企业自身食品安全质量控制建设以及上下游之间的监督检查的缺失或者形同虚设，是导致本次食品安全事件的主要原因。因此，食品安全治理必须科学设计，并有效落实生产经营者是食品安全的第一责任人制度。

　　第三，难以缓解食品安全监管部门所面临的日益突出的监管压力。食品从田野到餐桌，要经历种植、生产、加工、检测、认证、储运、销售等环节，各环节紧密相扣，每个环节都要投入大量人力物力和技术支持。食品监管问题的复杂性使得要实现"从农田到餐桌"的全过程监管并非易事，食品安全监管的复杂性和资源的有限性矛盾尤为突出。我们以上海为例，主要表现在三个方面原因： 一是食品对外依存度高的消费结构给食品安全监管增加了难度。上海市民消耗的食品中近八成依靠外援，其中，粮食、肉类禽蛋、水产品、蔬菜水果等各类食用农产品 1533 万吨左右，占全市消费总量约 70%.同时，还有大量食品为舶来品，2013 年上海口岸进口的食品、食品添加剂多达 12. 6万批次，约 337 万吨，相比 2012 年批次增加了 17. 8%,重量增加了 32.2%.上海主要依靠外援的食品消费结构无疑给食品监管带来了困难。二是流通领域监管对象数量大并呈增长趋势增加了食品安全的监管难度。截至 2013年底，上海累计共发放食品生产、流通、餐饮等许可证20. 1 万张，同比增加 9. 8% .其中，食品流通许可证占到68% ,达 13. 7 万张，与发放数量正在减少的餐饮服务许可证、食品生产许可证相比，累计发放的食品流通许可证还在增加。目前，申城这座"食品流通城"的规模还在不断放大。从经营主体和方式来看，截至 2013 年底，食品流通经营主体中有近六成是个体工商户达 77688 户，比 2012年底增加了四成，而且可以预测呈增长态势。三是是食品安全风险监测压力大几乎超过了监管部门的承受能力。根据各类食品的消费量和食品中可能含有的危害因素造成人体健康风险的高低，上海流通的食品被分为 I类、II 类和 III 类，分别在每月、每季度和每半年监测一次。

　　I 类食品消费量大、消费频率高、风险较高，III 类食品消费量和风险则相对较低。目前，2013 年全市食品安全风险监测点已达 456 个，供应量较大的农产品批发市场、超市配送中心、大型购物中心等 85% 主渠道供应的食品已进入安全风险监测的覆盖范围。以 2012 年为例，监管部门共监测各类食品 6646 件，监测次数达 23. 8 万项次。其中，监管部门分别监测 I 类、II 类和 III 类食品 20. 03 万项次、3. 26 万项次和 5110 项次，总体合格率分别为 92%、93% 和 99% .

　　从上述分析表明，一个地方的食品安全监管部门的监管压力是非常大的，单一的监管模式很难保障我国的食品安全。

　　二、食品安全社会共治体系的理论构想

　　所谓食品安全的社会共治就是指政府和社会协同治理食品安全，问题的本质是，通过政府权力主体与社会权利主体的有机结合，特别是运用公民权利、社会权利的方法来保障食品安全，实现由单一的政府监管模式转向由政府与社会共同治理食品安全。

　　食品安全社会共治体系是一项系统复杂的工程，是参与食品安全治理的主体、行为、责任以及制度等要素的有机结合。一个科学合理的食品安全社会共治体系主要由主体体系、行为体系、责任体系以及制度体系构成。一个科学的食品安全社会共治体系，必须回应实践中的四个问题： 一是如何进一步培育社会监管主体，尤其是发挥第三方监测、监测以及行业协会的作用，以减轻政府监管日益增长的压力。二是如何实现政府监管行为、方式的转变，正确处理政府、社会、市场之间关系，以适应食品安全社会共治的需要。三是如何明确食品安全社会共治主体各自的法律责任，以实现权责利的统一。四是如何进一步完善食品安全社会共治的制度，让食品安全社会共治规范化制度化发展。正是基于这样的实践逻辑，笔者认为，食品安全社会共治体系主要由以下四个方面组成：

　　1. 食品安全社会共治的主体体系。食品安全社会共治作为一个新事物，其理论研究总体是比较肤浅的，远没有形成一个相对比较科学的理论体系，从已有的研究上看，过多的描述性研究，缺少深入的理论探讨，表现在食品安全社会共治的主体理论上，也没有全面的认识。

　　但却是必须解决的也是研究不可回避的问题。如果把食品安全社会共治纳入到法治的轨道，法律关系主体是整个社会共治制度逻辑起点。在整个食品安全法律关系主体理论中，主要涉及两个方面的问题： 一是社会共治体系究竟包括哪些主体。二是各类主体在食品安全共治的地位与作用。从社会共治涉及的主体来看，大概涉及政府及其食品安全监管部门、生产经营者、第三方认证和检测机构、消费者、媒体、行业协会以及专家等七个方面的主体。

　　从各类主体在食品安全共治的地位与作用来看，政府与生产经营者是社会共治体系中的当然主体。其中，政府是食品安全社会共治的主导者，规范引导鼓励其他主体参与社会共治，具有不可推卸的责任。这主要是由食品安全的公共性及其所带来的负外部性所决定的，其他社会主体不可能担当主导者的地位。生产经营者是社会共治的主要参与者，也是第一责任人。这是由食品安全是生产出来的基本逻辑所决定的。消费者是保障食品安全的中坚力量。这主要是因为消费者作为重要的市场力量，有能力通过自身的选择行为影响市场，进而影响企业的生产行为。尤其是有组织的消费者，其力量将更为强大。

　　第三方认证和检测机构是食品安全社会共治不可或缺的主体，一方面可以保证食品安全检测、认证的客观性独立性，另一方面也可以减轻政府监管压力。行业协会在治理体系中发挥行业自律作用，是独立于政府的一种社会中介组织，对本行业企业之间的经营行为起着协调作用，对本行业的产品和服务、经营手段等发挥监督作用。媒体发挥舆论监督作用，专家与科研机构为社会共治提供技术支持，是实现食品安全社会共治的重要主体。

　　2. 食品安全社会共治的政府行为体系。传统的监管模式中，政府的行为主要是行政立法、行政审批、行政执法等行为构成，忽视规范、引导其他社会共治主体参与食品安全的监管。从单一的政府监管走向政府与社会共治监管模式，政府的行为模式自然要发生变化，在培育社会主体参与食品安全监管的同时，如何规范政府行政委托行为、授权行为，如何规范引导其他社会主体尤其是消费者以及经营者参与到食品安全社会共治的体系中来，是实现食品安全监管模式转换后必须面临解决的问题，以正确处理政府、社会、市场之间关系。因此，除了传统的政府监管行为外，至少还应包括： 一是行政委托、授权。传统监管模式中，政府的压力巨大，监管力量不足，常常疲于应付，捉襟见肘，也常常决策错位和越位，习惯于包办本该由企业承担的责任，因此，政府为了减轻监管压力，提高监管效率，完全可以通过行政委托购买服务的方式，或者授权其他社会主体承担一定的监管职能。二是行政指导。充分发挥食品监管的职能作用，利用掌握的信息，通过行政指导行为，采用提示、引导等方式，主动服务于经营者以及消费者，帮助经营者有序进入或退出市场，引导消费者形成科学合理的消费习惯与消费行为。在日常市场监督管理工作中，通过教育、沟通、建议、提示、规劝等行政指导方式，规劝经营者依法经营，指导其建立健全相关管理制度、规范经营行为。三是行政奖励、补贴。食品安全治理问题具有一定的"负外部性",政府有必要通过行政奖励、补贴行为，规范引导其他社会主体尤其是消费者以及经营者参与到食品安全社会共治的体系中来。

　　3. 食品安全社会共治的责任体系。责任体系是整个食品安全社会共治体系的核心部分，一方面要明确各自主体的责任，明确政府与社会主体各自的边界，明确政府、社会与市场的边界，另一方面，要细化社会共治主体的权力与职责、权利与义务。因此，食品安全社会共治的责任体系的构建，首先是明确政府及其定位。食品安全法明确规定，各级政府对食品安全负总责。但是，政府对食品安全负总责并不是事事都要管，而是政府在食品安全中起主导作用。其主导作用主要体现在制定规范标准、行政审批、日常监管以及引导其他主体参与社会共治四个方面。其次是要明确企业以及其他社会共治主体的法律责任。关于社会共治其他主体的法律责任，目前涉及该主题的研究不多，仅有个别学者提出，我国《食品安全法》增加民事责任专章，把食品安全侵权赔偿主体范围由，"消费者"扩大为"受害人",网络食品交易第三方平台提供者未履行法定义务，导致食品安全事故发生的，不宜采用"先行赔付原则",而宜要求其与食品生产经营者承担民事连带责任。构建虚假广告代言人过错连带责任和无过错有限（ 广告收入） 责任制度； 准确界定缺陷食品侵权责任的责任主体，缺陷食品侵权责任的归责原则，缺陷食品侵权责任的免责事由。

　　显然这样的研究还处于初级阶段，有必要进一步加强研究。在我们看来，明确其他共治主体责任的其基本思路是，一方面要明确企业及其定位。食品安全法明确规定，企业是承担食品安全的第一责任人。企业要以诚信为本，从生产环节、员工教育、内部制度等多方面入手，确保食品质量安全，承担食品安全的第一责任。另一方面，明确其他社会共治主体定位。

　　其他社会主体的地位与责任，是依法参与食品安全社会共治，享有权利并承担相应的主体责任。尽管我国食品安全法对食品安全共治主体的责任做出了总体规定，但缺乏明确具体的责任，只有对社会共治主体的法律责任作出制度上科学的明确的设计，才有可能实现食品安全的社会共治。

　　4. 食品安全社会共治的制度体系。制度体系是食品安全社会共治机制的法治化规范化，没有制度保障，整个社会共治体系只能是空中楼阁。除了政府良好的有效的监管机制外，整个社会共治体系必须建立政府、社会与市场的协同治理机制，具体包括良好的食品经营诚信机制、生产经营者的自我控制机制、公众参与机制、社会监督机制、食品安全信息交流机制。因此，一个完善的食品安全社会共治制度体系至少包含以下八项制度： 一是食品行业诚信与信用制度。食品企业的诚信与食品安全质量息息相关。诚信既是一个道德问题，也是一个法律问题，作为社会共治主体，食品企业的诚信度离不开法律制度的规范引导。二是食品企业质量安全控制制度。食品安全首先是生产出来的，食品企业自身建立健全完善的质量安全控制制度，是保障食品安全的第一道门槛，也是减轻食品监管部门压力的"减压器".三是媒体监管法律责任制度。

　　作为重要的社会共治主体的媒体，在法律的框架和精神下准确、及时、公正地传播食品安全信息，实施舆论监督功能。但是，媒体监督作为第四种公权力也必须受到法律的制约。对媒体监管食品安全做出制度设计，对其权力与义务做出明确设计。四是食品安全公众参与制度。如果公众参与排除在食品安全监管之外，单靠政府和企业的力量来解决环境安全问题显然是难以实现的。有必要寻求公众的参与，借鉴国际成功经验，建立健全食品安全立法、执法、司法的公众参与制度，从实体、程序等全方位促进公众参与食品安全监管。五是食品企业黑名单制度。建立黑名单制度的目的也是期望通过公布违法企业，一方面是对违法食品企业的惩诫，另一方面也是对社会的警示，引起消费者的关注，通过市场机制实现对问题食品或者不安全食品的淘汰。六是食品安全举报奖励制度。设立食品安全奖励制度的目的是调动公众的积极性，运用公民权利的方法，检举揭发问题食品，为食品安全监管提供线索，节约监管资源。七是食品召回制度。设立食品召回制度的目的，就是落实企业作为食品安全的第一责任人的企业责任，促使企业确保食品安全。

　　八是食品信息公开制度。一方面。让食品安全在阳光下运行，赋予消费者的知情权，让消费者通过市场机制淘汰不安全食品以及问题食品。另一方面，让食品安全在阳光下运行，强化食品安全信息披露与风险评估制度制度，让经营者倍感压力，形成诚信经营的市场环境。特别是，设计食品安全信息公开制度，要注意，"政府不是唯一更不是最佳的信息提供主体，增加食品生产者的信息公布义务，让政府和社会回归监督角色，才能破解目前的制度困局".

　　三、推进我国食品安全社会共治路径的现实选择

　　近年来，我国食品安全监管部门也开始逐步重视发挥社会各类主体的参与，取得了一些成功的经验。纵观全国，食品安全的社会共治也没有形成成熟的做法，制度上远未成熟，不能适应食品安全监管工作呈现新特点的需要。我们认为，推进我国食品安全社会共治的基本思路就是地方政府要负总责，发挥政府食品安全监管的主导作用，培育、规范、引导其他社会主体参与食品安全监管。其核心是食品监管部门简政放权，强化执法责任，引入社会力量参与食品安全执法检查。作为一个新事物，我国要实现食品安全社会共治面临的问题很多，但是，如何进一步培育社会监管主体、如何实现政府监管行为、方式的转变、如何规范行政委托行为、授权行为、如何规范引导消费者以及经营者参与到食品安全社会共治的体系、如何明确食品安全社会共治主体的各自的法律责任、如何进一步完善食品安全社会共治的制度，是实现食品安全监管模式转换必须解决的问题。

　　1. 培育第三方食品安全社会监理主体，减轻政府食品安全的监管压力。建议食品安全监管可以参照建筑行业，建立食品安全监理制度，培育食品安全监理主体。一方面，食品安全监理主体参与对大型食品企业的日常食品安全监管，让政府从繁重的日常监管中解脱出来，以缓解政府的日常监管压力。另一方面，食品安全监理主体，可以从事食品安全评估业务，政府可以放权，将食品行政审批程序中的评估认证环节逐渐交由独立的第三方机构操作，政府只需加强对第三方组织的管理与监督，这样既可以保证评估认证的公正性，也很大程度上缓解政府监管压力。

　　2. 培育第三方独立检测机构，逐步实现食品安全检测的社会化和市场化。食品安全检测的公正性独立性对于保障我国食品安全具有不可或缺的地位。但是，目前我国的食品安全检测机构主要隶属于政府，第三方独立检测机构数量偏少，不仅增加了政府的监管成本，也不利于检测数据的公正性独立性。因此，建议大力培育第三方独立检测机构，逐步推进现有检测机构改制，逐步实现食品检测的社会化市场化。

　　3. 出台相应制度，委托或授权行业协会一定监管权，发挥食品行业协会的监管积极性。吸纳行业协会参与社会共治格局，政府可以将企业的资格审查、签发证照、食品认证等职能交由行业协会来行驶，从而减轻政府的执法压力。

　　4. 出台地方法规，规范食品安全监管的执法方式，明确强化监管主体的日常执法责任。建议监管部门应加快转变执法方式，完善网格化管理，强化执法责任。食品安全监管可以借鉴国外经验，将执法重点更多的投入到生产领域，强化网格长与驻厂监督员的监管责任。具体来说，监管部门对食品安全进行区域划分，设置网格长，并将执法人员直接派驻到企业、农场，驻厂（ 场） 人员，进行生产过程常规检查，并承担相应的执法责任。驻厂人员按照分工和法律要求，签发检验证书，对于出现的问题有一定的现场执法权。

　　5. 立法明确，强化企业对食品安全的自我控制，特别是下游企业对上游企业质量安全的监督检查责任，督促指导企业建立质量安全控制体系。对此，立法上要明确两个方面的问题，一是在食品生产领域，立法要明确，企业在生产过程中关于自检的要求、程序及其法律责任，二是在食品生产流通领域，政府应当立法，强化下游企业加强对从上游企业的产品检测，对其检查的要求、程序、频次做出科学设计，并相应承担法律责任，分流政府在市场中监管过程中的执法压力。

　　6. 出台食品安全公益诉讼制度。由于食品安全侵权的特殊性，往往在日常消费中，除了一些严重食品安全事件，侵犯消费者的利益较小，普通消费者没有维权的积极性，因此，有必要建立食品安全公益诉讼的必要性。一方面要加强食品安全公益诉讼制度的理论探索与制度设计，另一方面，政府要建立食品安全公益诉讼基金，鼓励社会主体对不良食品企业提起诉讼。

　　7. 建立媒体监管法律责任制度。媒体应该作为食品安全监督体系的一环，在法律的框架和精神下准确、及时、公正地传播食品安全信息，实施舆论监督功能，是非常必要的，但是，客观上也存在个别媒体，为了吸引眼球，对食品安全事件恶意报道，一方面加剧了公众的恐慌，也对生产者造成不必要的损失。因此，应当对媒体监管食品安全做出制度设计，对其权力与义务做出明确设计。

　　8. 对现有相关制度实施评估，完善食品安全社会共治相关的制度体系。为了推进食品安全社会共治，一些地方的食品安全监管部门也制定了一系列制度，包括食品企业黑名单制度、食品安全举报奖励制度、食品信息公开制度等。但是，这些制度实施效果如何，是否需要进一步完善，建议有关部门进行评估，根据评估结果进一步完善，以提高制度的实效性。