如何实现食品安全的社会共治

　　问题的提出近年来，中国社会发生了一系列食品安全丑闻。食品丑闻频发不仅对消费者健康权益构成严重威胁，也对政府的执政合法性提出严峻挑战。一时间，如何治理食品安全风险成为全社会关注的焦点问题。从食品安全治理实践来看，长期以来我国实行的是国家主导的"一元治理"模式。

　　这一模式的特点是国家（及其代理人）力图通过自上而下的封闭型方式，动员体制内资源（包括法律、法规及行政监管等）来约束企业的违法行为，以确保食品安全。在计划经济时代和计划经济向市场经济转型过程中，由于经济-社会结构相对单一，"一元治理"模式下的食品安全问题并未引起广泛的关注。

　　但进入 21 世纪后，随着经济-社会结构的复杂化，中国食品安全形势呈现出失控局面，"一元治理"模式的弊端逐步暴露出来。经济-社会结构的新变化具体体现在：首先，随着社会生活水平的提高，消费者对食品的关注从"吃饱"转向"吃健康"与"吃安全";其次，食品系统经历了从传统农业生产模式向现代工业模式的转变，食品系统逐步工业化；第三，社会主体日益多元化，利益分化与整合潜藏着巨大风险。为了应对食品安全危机，"一元治理"模式内部不断扩张，并走向精细化。就法律、法规体系而言，2004 年国务院印发《关于进一步加强食品安全工作的决定》，2006 年出台《中华人民共和国农产品质量安全法》，2009年又出台了《中华人民共和国食品安全法》；就监管机制而言，我国经历了从多段监管、相互协调的"九龙治水"模式向"一龙治水"的大部制转变。

　　从治理绩效上看，"一元治理"模式呈现出"内卷化"趋势，即内部不断扩张和精细化并未带来治理绩效的明显改善。"政府失灵"与"市场失灵"成为"一元治理"模式下食品安全治理的常态。这种模式不仅成本高、效能低，而且与有限政府理念也是相悖的。如何打破食品安全治理"内卷化"的困局，本文以为，十八届三中全会提出的"推进国家治理体系和治理能力现代化"理念为此提供了可能性。因为，从本质上讲，当前中国食品安全治理困局与群体性事件频发、环境治理失灵等都受到传统治理体系与治理能力的羁绊。

　　对于食品安全治理，国内外学者已形成了基本共识，即要走食品安全社会共治之路。所谓食品安全社会共治，是指发挥国家、市场与社会三大行为主体各自的积极性与主动性，通过相互协调的方式来消除食品安全风险。对于食品安全社会共治，当前学界的研究重点是如何实现社会共治。

　　与这一研究路径不同，本文拟从食品安全社会共治何以可能与何以可为这一基本问题出发，并将食品安全治理纳入到整个国家治理体系和治理能力现代化的进程中来考察，以期为食品安全社会共治实践提供理论指导。国家释放与再造：食品安全社会共治的前提在传统的食品安全治理框架中，国家是食品安全治理的唯一主体，市场是被规训的客体，社会则是缺席的"第三方".这主要是因为：食品是一种信任品，即使消费者在消费之后也不能了解该商品的安全状况；基于此，独立运转的市场几乎彻底失灵，因而需要国家干预。但由于我国食品生产企业（尤其是中小企业和小生产者）众多，食品产业链条长（包括从农田到餐桌全过程），食品生产与经营分散；与此同时，食品监管部门"人员少、装备差、水平低，执法办案和监管基础能力建设经费投入不足".在繁重执法负荷与稀缺公共资源的双重约束下，期望仅通过国家进行食品安全治理显然是不切实际的，食品安全治理机制亟待创新。

　　上述分析启示我们：新时期食品安全治理机制创新的着力点应放在降低治理负荷、提高治理效能上。那么，如何降低治理负荷、提高治理效能呢？ 依据美国公共管理学家奥斯特诺姆的观点，当存在"政府失灵"和"市场失灵"的情况下，社会治理应该充分发挥社会组织自身的治理功能，通过社会本身的自组织来治理社会，进行"多中心治理".联系到中国实际，国家应当放弃食品安全治理中包打一切的"全能主义"幻想，理顺国家与社会关系，划清国家、市场与社会各自的权力（利）与行为边界，以便为食品安全社会共治创造条件。

　　为此，国家必须释放空间，以激活社会组织（个人）的主体性与能动性。

　　国家对社会组织的释放主要循着两大路径展开：一是激活已有社会组织，二是扶持新型社会组织。改革开放三十多年来，我国各类社会组织发展迅速。据统计，截至 2012 年底我国社会组织总数近 50 万个，其中，许多组织（如消费者协会、与食品相关的商会和行业协会等）与食品安全治理有关。但总体来看这类组织大多缺乏自主性，依附于政府部门。以公众熟知的消费者协会为例，1984 年 12 月 26 日中国消费者协会成立，之后各省、自治区、直辖市和各区县均设有消费者协会（委员会）。成立 30 年来，消费者协会在维护消费者权益方面做出了巨大贡献。但由于该组织是政府部门的延伸（隶属于各级工商行政部门），仅代表政府履行事后监督职能，不能应对复杂的食品安全局面，也不能调动消费者参与食品安全治理的积极性。事实上，各类行业协会也面临着同样的处境。正如有学者所指出的，"一些社会组织仍是'官办、官管、官运作',实际是把部分政府职能换个形式，形成了政府之间、政府与协会之间、协会与协会之间的'权力转圈'".

　　在新型社会组织建立方面，一直以来我国实行业务主管单位和登记机关双重负责的管理体制，对社会组织成立与运作有较高的准入门槛。

　　例如，《社会团体管理登记条例》第九条就规定成立社会团体，应具备下列条件：（1）有 50 个以上的个人会员或者 30 个以上的单位会员；个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于 50个；（2）有规范的名称和相应的组织机构；（3）有固定的住所；（4）有与其业务活动相适应的专职工作人员；（5）有合法的资产和经费来源，全国性的社会团体有 10 万元以上活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有 3 万元以上活动资金；（6）有独立承担民事责任的能力。过高的准入门槛使新型社会组织难以建立起来，即使建立起来也大多缺乏自主性。

　　综上，无论是现有社会组织运行中的困境，还是新型社会组织建立中的不畅都缘于社会组织政治与法律地位的缺失。因为在我国仅有《社会团体管理登记条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》三部行政法规规范社会组织运行，对于社会组织的法律与政治地位并无明确规定。有鉴于此，笔者认为，应适时颁布一部《社会组织法》，以"母法"形式确立社会组织的自主性及与政府之间的平等地位；同时放宽社会组织准入门槛，规范社会组织运作。

　　除了释放，国家还需要再造以满足食品安全多元共治的需要。在韦伯笔下，国家授权成立的官僚组织是最有效率的，它们照章办事、不偏不倚，是公众利益的"守门人".但官僚组织也有弊端，容易导致公权力的异化，这在政治结构尚处于调适期的中国体现得尤为明显。其中，饱受诟病的政府本位主义（包括权力本位和制度本位）便是公权力异化的集中体现。在政府本位主义的社会中，政府倾向于从自身偏好与利益出发来管控社会，将自身置于中心，而使市场和社会处于边缘，甚至吸纳市场与社会。

　　政府本位主义一方面使政府养成行政傲慢习性而不愿与其他主体进行合作，另一方面追求自身利益而罔顾社会公益。行政傲慢使政府形成仅会使用行政手段解决社会问题的路径依赖，不倾听也不接纳其他行为主体的意见与建议，不利于国家、市场与社会之间展开协作。如张康之所言，"只要在政府中存在哪怕任何一种形式或任何一种程度的行政傲慢，都会对合作构成巨大的威胁，都会妨碍政府与其他社会治理主体间的合作，即使有了合作的愿望，也会因为行政傲慢而受到破坏".另外，政府在追求自身利益时，行政越位、错位和缺位同时存在。行政越位体现在政府过度干预市场，甚至与市场之间的关系暧昧不清。

　　例如，在河北"三鹿"事件中，地方政府便与企业站在一边，尽力隐瞒、压制信息。行政错位体现在本应履行食品监督职能的地方政府发生了组织目标替代，以罚代管，一罚了之。行政缺位体现在地方政府为了本地区经济发展，放任本辖区内食品企业的不法行为。食品安全丑闻发生之前不进行风险预警，对事后的风险处置也持消极态度，甚至是行政不作为。

　　总之，无论是行政傲慢还是追求自身利益，都缘于政府公权力过大且不受制约。在合作治理背景下，理想的行政机关应成为：权力的驯服者、公众能力的建设者、敞开大门的倾听者和实现合意的推动者。为此，必须限制政府的权力，以实现"可信承诺",让需要市场调节的归市场，需要社会调节的归社会。与此同时，还应当将政府行为纳入法治化的轨道，使其在宪法和法律框架下行使权力，并接受公众监督。一个可行的方案是真正确立宪法的最高法律权威，落实"以宪治国",并以此为基础推动政府职能转变。

　　社会发育与成长：食品安全社会共治的基础社会的发育与成长有赖于社会组织的突围，因为在国家与市场的双重挤压下社会已处于原子化状态。社会原子化危机实质在于中间组织的缺失，而社会组织能够将原子化的个体依照地缘、业缘或趣缘重新团结起来。上文所述国家自上而下的释放与再造为社会组织的成长提供了必要条件，但要打破"一管就死，一放就乱"的魔咒，社会组织还需倚重国家襄助与自身发力。对于与食品安全有关的社会组织来说，他们不仅不会挑战政府的执政合法性，而且能提供社会亟需的公共物品。依据我国对社会组织"分类控制"的逻辑，政府对此类组织的发展是秉持积极态度的。

　　但现在关键的问题是，已建立起来的（与食品安全治理相关的）社会组织不仅自主性不强，而且社会信任度和社会参与度普遍不高。基于此，政府首先应当向社会组织放权，使其在自主性基础上按照社会组织自身发展逻辑来运作。

　　对于与食品安全有关的新型社会组织建设方面，学术界和普通公众存在一种误识，即只要放宽准入，社会组织就能运转起来。笔者并不否认，放宽准入门槛是社会组织建立与发展的必要条件，但这还远远不够。要想使社会组织成功运转起来并具备可持续性，还需过资金、人才与治理结构三道坎。资金方面，目前我国社会组织的运转资金主要有四大来源：政府拨款、财政转移支付、会员费及社会捐赠。在社会组织启动阶段，政府应坚持责任转移与资源转移相对等的原则加大扶持力度，具体方式包括购买社会服务、项目转移支付和税收优惠等。在社会组织进入成熟阶段后，适度接纳社会捐赠能够扩大社会服务面、提高服务效能。人才方面，由于从事社会组织工作的社会成员大多为以业余或兼职为主的志愿者，社会组织运行与管理的专业知识匮乏。在此情况下，政府应当担负起培训专业人才的使命，具体方式包括以"能人"培养带动人才整体能力的提升等。治理结构方面，社会组织应当摆脱"人治"色彩，逐步走向制度化、规范化和法制化。而针对公信力偏低的困境，社会组织应加强行业自律，并主动接受法律监督和公众监督。