基于社会组织的农村社会管理模式构建

　　摘 要： 农村社会工作及其组织建设是构建和谐社会的基础。笔谈编者按：农村社会工作及其组织建设是构建和谐社会的基础。为此本刊特邀三名专家开展“农村社会工作与组织建设”笔谈。张云英认为农村社会组织在创新农村社会管理中起着基础性作用，必须形成政府主导、农民参与、社会组织协同共治的农村社会管理新模式，以夯实农村民主管理的坚实基础，重建农村社区公共生活，推动农村公民社会发展。陈成文认为，现实农村社会善治必须强化农村社会组织建设，推进农村社会工作职业化。他在分析了农村社会管理的难点及社会组织在人口、社会治安、利益诉求以及特殊人群管理方面优势的基础上，提出了推进农村社会工作职业化制度建设、提高农村社会工作队伍专业化水准、优化农村社会工作者的成长环境等若干设想。李斌针对新农合制度执行过程中的“报销”导向和医疗机构之间的功能混乱，认为要使新农合制度更具有效率，必须建立以县级医院为龙头、以乡镇卫生院为骨干、以村级医疗为基础的三级医疗辐射网络，在市场机制和政府扶助政策的双重作用下，使村级医疗更便民、乡镇卫生院更利民，县医院更能解困。
　　
　　关键词：农村社会；社会组织；社会工作者；职业化；社会管理；模式创新；新型合作医疗
　　
　　农村社会组织：农村社会管理创新的基础
　　
　　党的十七大明确提出“重视社会组织建设和管理”,第一次把社会组织建设提到社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”建设的高度。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》进一步要求“培育农村服务性、公益性、互助性社会组织，完善社会自治功能”,确认其基本价值在于提升社会自治水平。笔者认为，农村社会组织是农村新型社会治理结构的重要主体，是农村社会管理模式创新的基石。
　　
　　一、农村社会组织及其社会功能
　　
　　农村社会组织是以公共事务治理为目标，以农民自我组织、自我管理、自我教育为主要特征的自治组织，主要包括县（市）、乡（镇）、村的社会团体和民办非企业单位。据统计，目前中国有农村各类社会组织约 200 万个，主要包括各类专业经济协会、老年协会、庙会、灯会、用水者协会以及环境保护协会等。农村社会组织具有以下特征：一是组织主体多元化。随着农民的社会分化和农村社会分层结构的变迁，农村社会组织的主体既有处于较高社会地位的农民精英，也有农村“三老”（老党员、老模范、老干部）以及农村家族中有影响和声望的长者，还有普通农民。二是特定的组织管理目标。农村社会组织的组织目标定位于参与农村社区公共事务的治理，在政府的领导下，以组织化的形式协助政府处理社区范围内的公共事务；将各个农民阶层汇集在一起，共同维护社会公共秩序，处理公共事务。三是网络化的组织体系，具有以农村社区为基础的市、镇、村、行业四级网络化体系，从而确保社会组织能够具有参与公共事务管理的能力。四是制度化的组织运行，即社会组织的生活方式具有普遍认可的固定化、规范化、有序化的模式，具体体现为社会组织内农民之间、社会组织与政府之间关系的有序化，组织行为的合法化以及政府监管的规范化。政府、企业与社会“三足鼎立”的公民社会结构是社会结构合理的标志。罗伯特·普特南认为：社会组织能够通过促进合作行为来提高社会的效率。[1]
　　
　　在农村社会管理中，农村社会组织主要有两大功能，一是利用乡村社会内部的逻辑和规则推动社会自律，构造社会共识；二是节省社会运行成本。具体体现在以下几个方面：
　　
　　（1）农村民主管理的组织基础。在农村社会生活中，农民“原子化”和分散化的生存处境造成农民自身的自利和自私倾向，使得农民缺乏集体行动能力，自觉不自觉地把自己装进家族势力或者其他派性势力的圈子中，卷入无公共利益追求的无序恶斗，加剧普通农民的政治参与无力感。哈贝马斯认为，“政府的合法性不能由政府单方面宣布，而只能由公共领域赋予。”[2]农村社会组织的最大特点是贴近基层，能有效而及时地表达社会中各利益群体的意愿，特别是农村社会弱势群体的利益，同时还可以与政府建立对话、协商和沟通机制，形成有效的社会公共利益的汇聚和表达机制，实现“上情下达”与“下情上达”,减少社会非理性行为的发生。同时能将农民从自私自利和封闭的血缘或亲缘圈子中解放出来，平等面对其他成员。因此，它是农村民主良性运行不可缺少的组织基础。
　　
　　（2）农村社区公共生活的组织者。在农村社会建设中，社会整合既是手段也是目标。农村社会组织的一个重要功能就是组织农村社区公共生活。当前中国农村已经进入社会化小农时代，传统的农村社会生活的社会网络和社会组织已经趋于解体。因此，由农村居民自愿组成、以共同的目标和兴趣为纽带、介于政府与市场之间的社会组织可以把社区内分散弱小的个人力量整合为强大的集体力量，把分散无序的资源整合为丰富有序的资源，有效地组织生产，建设良好的生活社区，共同应对市场化条件下的经济和社会风险；同时可有效地重构农民的社会信任网络，提高农民的社区认同感，夯实农村社会管理的基础。
　　
　　（3）农村公民社会发展的重要载体。治理理论强调治理主体的多元化以及政府与公民、社会团体合作，主张国家权力向由各种社会组织所构成的社会的回归和扩散。农村社会组织大多是为了动员村庄社区各种物质、文化、人力、关系和组织资源等而生成于社区内部。自由结社可以把分散的农民或市场主体结合起来，或为其成员提供政治发展空间，如通过村委会、妇联会等行使民主权利，表达政治意愿，与政府沟通和对话；或通过农村社会经济组织、家族组织保护自己的经济利益；或承担原来由政府提供的公共产品或公共服务，如为贫困者提供救济、支持义务教育等，并通过其灵活多样的方式弥补政府管理的缺陷。它有利于增强村民对社区的认同感、阻止村庄共同体解体，也对提升农村社会治理水平有益处。
　　
　　二、农村社会管理模式创新及其切入点
　　
　　戴维·奥斯本认为：政府决定社区、州和国家的发展前途；它们进行更多的决策在于使更多的社会和经济机构行动起来，保证其服务能满足社区的需要。[3]随着中国工业化、城镇化的不断推进，农村社会正在由传统社会向现代社会转型，农民不再是均质的社会群体，农村也不再是单一的同构性社会；农村多元利益主体的格局逐步形成，城乡利益关系、农村不同社会阶层间利益关系日益复杂化；农村社会公共生活危机显性化，一些问题日益成为农村社会矛盾的焦点。由于人力、财力与物力的局限，农村基层政府应对危机力不从心。笔者认为，创新社会管理模式，积极培育农村社会组织，实现农民的组织化，形成政府主导、农民参与、社会组织协同共治局面，是破解当前农村社会管理难题的路径之一。
　　
　　国家（政府）与社会的关系始终是现代社会管理的核心问题。一个成熟的社会体系，应由三大板块构成，即政府组织、社会组织和企业组织，这三大板块构成整个社会的“三位一体”的社会架构。[4]新型的农村社会管理应是政府与社会组织相互合作实行公共管理。
　　
　　积极培育发展社会组织，稳步推进政社分开，充分发挥社会组织的社会管理功能，形成政府与社会组织良性互动、合作治理的社会管理新格局是农村社会管理创新的目标。适合当前农村社会实际的社会管理新模式应是以村党组织为核心，以群团组织和社会组织为辅助的“一体两翼”、三位一体的社会管理新架构。其中，村党组织居于核心地位，领导、指导群团组织、社会组织开展工作，起主导性作用；共青团、妇联等群团组织围绕村党组织，利用自身职能开展工作，发挥协调纽带作用；产业协会、专业合作社、村民理事会、农民艺术团、志愿服务队等社会组织，在村党组织领导下，组织群众开展活动，参与民主管理，起基础性作用。通过健全组织设置、明确主体职责、规范运行机制，充分发挥村党支部的核心作用、群团组织的纽带作用、社会组织的基础作用，使三个作用交融互动、互为补充，形成以党政为主导、村民自治为基础、社会组织为中介、群众广泛参与的农村社会管理新模式。作为稳态社会结构中的重要一极，农村社会组织在参与社会建设与管理中，可促进利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调解机制和权益保障机制的建立与完善，从而有效化解社会矛盾，降低社会风险，加速稳态社会结构的形成。
　　
　　人类行动方式的组织化是社会理性化、现代化的趋势之一。农民组织化是农民摆脱长期的“原子化”与“碎片化”生存状态，向现代“团体格局”转型的必然路径。哈耶克认为，所有结社、制度和其他社会型构的社会秩序类分为不是生成的就是建构的：前者是指“自生自发的秩序”,而后者则是指“组织”或者“人造的秩序。”[5]
　　
　　农民组织化是农民为了实现利益、权力或文化等方面的个人或集体目标，通过特定机制形成各种类型组织的行动与过程。农民组织化的过程也就是一定社会秩序生成的过程。虽然农村已初步建立村民自治制度，为农民参与公共事务管理提供了最基本的制度保障，但由于这一制度主要是倾向于政治控制与经济发展，因而无法完全覆盖农村基层的全部社会管理与服务，从而导致在一些边缘性公共领域与突发性的公共问题等方面存在社会管理盲区。与此同时，在目前中国农村社会管理中，在政府控制范围之外已经出现了自发的民间治理主体。农村民间治理力量是一把双刃剑：一方面能够及时有效提供农民迫切需要的公共服务，另一方面，如果这些力量游离于政府社会管理体系之外又会成为潜在的不安定因素。因此，顺应农村社会结构和利益格局深刻变动新趋势，在政府主导下，培育以农民为主体的、以参与公共事务管理为目标的农村社会组织，以农民自愿参与为前提，以合法自治组织的形式实现农民参与农村公共事务管理的权利是非常必要的。从某种意义上说，农民的组织化是构建政府--农村社会组织--农民多主体协同共治的农村社会管理新模式，创新农村社会管理方式的切入点，也是破解农村社会管理难题的突破口。
　　
　　三、创建基于社会组织的农村社会管理模式的策略
　　
　　塞缪尔·亨廷顿认为，组织是政治稳定的基础，也是政治自由的前提。[6]实现农村社会管理创新，就必须发挥社会组织的作用。农村社会组织可以有效拓展公共空间，加强农村社会管理与控制。然而，由于农村长期存在的以血缘关系为联系纽带的宗族体系、小生产者特有的私人关系圈子等因素制约了社会组织的成长，因此，创新农村社会管理模式的关键是积极培育农村社会组织，并构建农村社会组织在社会管理中作用发挥的灵活机制。其策略有二：
　　
　　策略之一，发挥政府的主导作用，创设农村社会组织发展的良好环境。农村社会组织建设实质上是中国现代国家建构的一部分。中国农村社会组织与西方民间组织有着不同的生长背景，不能要求它在生成路径、资源获取、结构特性、管理体系等方面能够脱离政府的主导。政府对社会组织的信任和尊重是公民社会发育和成长的重要保证。在农村社会组织的启动初期，政府为主导的积极推动是其成长的必不可少的推动力。如果任由农村社会组织力量自然生长则会延长其发育期，不利农村社会组织作用的发挥。政府要坚持培育、发展和管理、监督并重的原则，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策，发挥各类社会组织的作用，在法律规定的框架内，采取平等的姿态与社会组织共同管理社会事务，建立政府与社会的平等合作伙伴关系。在农村社会组织发展中，政府部门的主导作用应主要体现为引导、扶持、规范、监督、维护、整合。[7]首先是加大政策扶持的力度，坚持“民办、民管、民受益”的原则，大力培育“面向农村、服务农民、推动农业”的“服务三农”型社会组织；推动各级政府及各部门与社会组织开展多层次合作，落实税收优惠政策；其次是加大经费投入的力度，建立农村社会组织发展投入保障机制、公共财政对农村社会组织的资助和奖励机制、以项目为导向的政府购买服务机制；第三是加大对农村社会组织从业人员的培训力度，不断提高社会组织工作人员的业务素质；第四是加大对农村社会组织的监督管理力度，制定《中华人民共和国社会组织法》，制定社会组织行为规则，保障农村社会组织依法开展各项活动。
　　
　　策略之二，强化自身能力建设，提升农村社会组织的自治能力。农村社会组织自身能力的建设主要是人力资源和组织活动能力建设。要增强农村社会组织的自治能力和服务能力，完善其内部管理制度是核心。必须建立权责明确、协调运转、有效制衡的法人治理结构，完善民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的制度体系。具体包括完善组织、人事、财务建设，促进组织自律机制的形成，确保组织自主、自律、自强；建立社会监督体系，自觉接受社会监督，建立社会监督与自律相结合的机制；加强农民参与权的保障，农民参与、合作意识的培养，核心是培养农民民主权利意识，提升农民参与、合作的能力。中国农村正处于现代化转型的关键时期，建设繁荣的社会主义新农村是当前和今后一段时期的重大政治课题，而积极培育农村社会组织，构建政府--农村社会组织--农民多主体协同共治的农村社会管理新模式又是建设社会主义新农村的必然选择。