民族地区农村社会管理硬管理的软化思考

　　必要的制度、机构、程序和量化标准是社会管理的基础，然而，再完善的社会管理制度、机构和设施，如果离开正确的舆论导向和文化对社会成员的引领和约束，仍然难以完美实现社会管理创新的目标和要求。因此，民族地区的农村社会管理在当前框架条件下围绕刚柔并济原则开展工作时，需要对硬管理进行软化，才能在一定程度上触及管理灵魂，增加管理的实效性。

　　一、现代管理的发展趋势：刚柔并济
　　
　　被誉为科学管理学之父的美国古典管理学家弗雷德里克·温斯洛·泰勒20世纪初在他的主要著作《科学管理原理》中的相关阐述，使人们认识到了管理是一门建立在明确的原则、法规和条文之上的科学，它适用于人类的各种活动。泰勒的科学管理被视为刚性管理的典型代表。刚性管理主要是从技术层面和经济层面来研究管理，是一种以规章制度为中心，以组织权威为基础，采用制度约束、纪律监督及奖惩规则等手段对人进行的管理，突出的是“管”即规范性、强制性、严厉性的作用。从刚性管理走过的历程看，必要的制度、程序和量化标准是管理的基础，并能使管理更方便、快捷；而且行为有章可循、有据可依，能给人以安全感和依托感。因此，直到今天，科学管理的重要思想和做法仍被世界上的许多国家参照采用。然而，刚性管理存在诸多不足，如难以完全涉及组织内的所有工作；不能充分调动组织成员的积极性；容易僵化，缺乏活力；灵活性、适应性不强，等等，这促使一些学者展开了对管理的新探索。

　　1933年美国行为科学家梅约所著的《工业文明中人的问题》一书的问世，标志着早期的行为科学——人际关系学说的创立，它开辟了管理学开始重视人、研究人行为的新领域，可以认为这是柔性管理的开端。相较于刚性管理而言，柔性管理主要从社会层面和文化层面来研究管理，重视软因素和软技巧，突出理畅情绪、理和气氛、理顺关系、理清职责的“理”的作用，是一种以人为中心，倡导尊重人、理解人、关心人，通过塑造成员共同的价值观并营造文化精神氛围实现管理目标要求的人性化管理。柔性管理有利于增强成员的主人翁意识，形成相互协作和集体主义的精神，并对失范现象有“防患于未然”的作用。伴随着知识经济的崛起，管理的人本主义的色彩愈加浓厚，对人的创造性和能动性充分发挥的问题给予了更多的关注。柔性管理的出现并不是对刚性管理的否定，而恰恰是对其不足之处的补充。当然，作为刚性管理的补充，柔性管理也具有缺乏明确工作标准、不容易评估和考核工作绩效等不足。

　　因此，总的来看，刚性管理与柔性管理各有长短，互为补充，完全没有规章制度约束的管理必然是无序的、混乱的，柔性管理也必然丧失其存在的根基，因此，刚性管理是管理的前提和基础；而柔性管理就像管理工作的“润滑剂”，缺乏一定的柔性管理，刚性管理亦会难以深入。刚柔并济才是高效益管理的源泉，审时度势实现两者的协调、融合是现代管理的发展趋势。

　　二、民族地区传统农村社会管理现状：刚性管制有余，柔性疏导不足

　　鉴于现代管理的发展趋势，农村社会管理过程中也常常强调了以人为本的理念，并且确实取得了一些成功的管理经验，管理水平因此得到了一定程度的提高。但是，民族地区农村基层的管理状况如果从微观角度进行窥视，则会看到刚性管制有余、柔性疏导不足仍是较为普遍的现实。

　　（一）管理制度与农村内生性文化及农民心理的交融仍有提升空间

　　从根本上说，民族地区的农村社会管理是由国家通过法律、制度和政策自上而下地推动的。最为典型的是，1982年全国人大五届五次会议通过了修改后的国家根本法《中华人民共和国宪法》，对乡村治理模式作了宏观性规定；1988年施行的《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）对乡村社会各利益主体之间的权利和义务关系作出了具体规范，“乡政村治”管理模式和村民自治制度因此得以以法律的形式确定下来。国家在农村设立的各种规制，从整体上比较刚性地规范、制约和引导了民族地区农村社会管理的结构、职能和方向，在一定程度上维护了农村社会秩序，化解了农村社会矛盾，协调发展了农村社会生态环境，促进了农村社会经济发展，使农村社会得以按照国家的设计运转。迄今为止，“乡政村治”管理模式和村民自治制度仍是适合农村政治发展水平不高现状和农民政治承受能力的基层管理模式和民主制度。但从当前民族地区农村社会管理的现实来看，制度、法规和政策在落实过程中被偏转和被走形的情况仍然存在，而这种情况的出现，应该与制度、法规和政策在着陆民族地区农村的过程中与农村内生性的文化及农民心理交融不够有一定关系。

　　（二）基层组织承担行政命令延伸任务容易出现职能异化

　　民族地区农村社会的基础性管理模式是“乡镇政权+村委会制”的乡政村治模式，在这种模式下，农村的基层政权部门是乡镇政府，乡镇以下的村庄实行村民自治。村庄的自治权威机构即村党支部委员会和村民委员会，村党支部委员会是党在基层的最基本单位，是农村一切组织和全部工作的领导核心，村党支部有法定的设置原则和组织体系。村民委员会是村民自治组织，不是一级地方政府或上级政府的派出机构，村民委员会的成员由村民直接选举产生，在法律规定的范围内管理村内的具体事务。这些农村基层正式组织的设立，对巩固国家政权、保证农村社会的稳定起到了不可替代的作用。

　　但这些基层组织通常主要担负的是行政指标、命令延伸的任务，实际运作过程中职权确认模糊、相互之间沟通困难，村党支部委员以党代政的积弊时有发生，影响党群干群关系；村委会职能容易出现异化：唯乡镇政府命令是从的“附属行政化”会导致村民不满，不接受其指导、力求摆脱其管理的“过度自治化”会导致乡村关系紧张，农村社会的常态化管理难以很好地完成，与趋向网络化、多元化和扁平化的社会也难于全面对接。

　　（三）“管”字突出，服务意识淡薄

　　尽管《村组法》第二条、第六条对代表国家权力的乡镇政府和作为权利主体的村民、委员会之间的关系规定如下：“乡、民族乡、镇的人民政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项，村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”但在民族地区农村现实的乡村治理过程中，许多人尤其是领导干部仍习惯于把人当成被管理的客体、对象，把农村社会管理简单理解为“管”与“被管”的对立关系，忽视了对农村自治组织的指导和扶持。尽管乡镇改革使一些部门得到了精简和优化，各级党政组织的工作思路和工作方法有了较大的进步，但以权压下、以言代法及统包统揽等类似现象还是时有发生；管理服务意识淡薄，管理服务操作上行政化倾向也仍较为明显，往往执行上级任务时需要群众配合时才想到群众，没有任务时看不到管理者的身影，不关心也不了解群众的疾苦，与群众沟通欠缺，群众切身利益诉求渠道不畅通，久而久之，很容易造成干部与群众的情感疏离。

　　（四）管理手段简单化

　　近年来，随着改革的进一步深入，社会转型加速，民族地区农村社会的各种利益关系日趋复杂化，因为土地承包、土地征用、集体资产处置、村务公开、邻里纠纷及环境污染等问题引发的矛盾纠纷也日趋凸显并爆发。然而，一些地方农村社会管理手段却仍然比较简单化，或者采用“痛定思痛”的滞后管理，或者采用“头痛医头，脚痛医脚”的应付管理，对“防微杜渐”的预测性工作不太重视。有时为了能及时平息争端，快速控制事态升级，喜欢采用刚性行政手段，执法态度比较强硬，缺乏与执法对象的交流沟通，处理效果往往不理想甚至适得其反，引发与执法对象之间的互相戒备，甚至对立、对抗；或者为了掩盖问题，采取“压事”、“瞒事”的方式进行抢救性管理，难以从根本上化解农村社会的矛盾纠纷。

　　三、民族地区农村社会管理中硬管理的软化思考

　　民族地区农村要在当前的制度和组织框架条件下增加管理的实效性，需要运用软因素和软技巧以在一定程度上触及管理灵魂。

　　（一）在必要的制度构建中渗入人文关怀

　　农村基层管理是一项复杂的系统工程，在当前民族地区农村社会环境改变所需的各种资源尚不足够、自治能力的建构尚难以自我形成的情况下，良好的制度依旧是农村社会良性运转的最好保证。然而，人们对于制度本身价值合理性的认同，除却理性因素，还有情感因素。“没有‘人的感情’，就从来没有也不可能有人对于真理的追求。”

　　制度是规范人们行为的准则，人文关怀是一种人类特需的情感和行为，能让大多数人遵守的制度，必定是具有人性化的制度。因此，在构建民族地区农村社会管理所需的制度的过程中，要尊重农民，相信农民，把农民所思所想作为制度构建的第一信号，可通过各种途径广纳意见，“择其善者而从之”，逐步完善能切实解决农村最关心、最现实问题的乡村职责权限的法律制度、乡村政绩考核制度以及农民利益表达机制与协商制度，等等；而规章制度在推行过程中，仍需要渗入人文关怀，关爱村民的生命存在、关注村民的生存和发展状态、尊重村民的主体地位及其自身的价值理想，只有这样，规章制度的内涵和意义才更容易通过农民群众的认知图式理解内化为指导其自身行为的观念，农民群众遵守、执行规章制度的自觉性和积极性才得到提高。

　　（二）在现行的组织框架下变刚性管理为柔性服务

　　随着社会转型的加快，民族地区一些地方的村级治理结构也发生了一些变化，但总体上看，农村基层的正式组织依然是农村管理工作运行的基础，是农村社会保持和谐稳定的根本保证。在现行的刚性组织框架下，突出软化管理，关键是要看到组织及组织所面临的环境都是由人构成的事实，坚持以人为本、服务为先的管理理念。正如***所说的：“一切社会管理部门都是为群众服务的部门，一切社会管理工作都是为群众谋利益的工作，一切社会管理过程都是做群众工作的过程。”

　　社会管理的目标不单纯是维护社会秩序，也包括促进社会和谐，增进人民的福祉等。乡镇政府、村民委员会和村党支部委员会的有关领导干部要努力改善自身的文化结构和知识结构，改进工作方式和方法，着眼于为农民群众提供解决农民利益矛盾的农村公共政策和公共产品，提供咨询培训、文化娱乐及心理安慰等方面的服务，促进村民收入增加、家庭和睦、邻里互助，提高村民的安全感和幸福感；妥善协调农村中的各类社会关系、推动农民群众将个人、社会组织与国家的意志有机地结合在一起；积极培育、发展和团结各类非正式组织，以激发社会各界力量参与农村社会管理的积极性和创造性，提高农村社会自立、自律、自理和自强的能力。

　　（三）在管理方式手段上变管制为疏理

　　所谓管理，应有“管”，即领导、指挥和施控，这得依赖于等级权力和法定强力来规范、约束和惩治；也应有“理”，即理清、调理、理顺，这需要运用软因素和软技巧。农村社会管理工作千头万绪，做“强政府”不应沿用传统管控的思维、方式用去管理社会。古人云：凡事预则立，不预则废，充分的事先计划和准备，是工作取得成效的前提和保障。民族地区农村社会管理在探索并促成组织结构多元化、网络化的同时，工作重心应从事后救急转向源头疏理。充分发挥农村基层组织对农村人熟、事熟的工作优势，多采用座谈、接访、调研等形式，多开展“领导干部接待日”等活动，搭建起领导与群众的对话平台，畅通好农民群众利益表达和利益诉求的渠道；充分发挥综治信息平台的作用，多方收集农村社会矛盾舆情并进行归类整理、分析研究，找出矛盾纠纷的症结和根源，有问题及时报告，推动问题在激化之前得到解决，以避兔造成不必要的损失。对于一些在短时期难以彻底解决的问题，要善于运用舆论引导、道德约束及心理疏导等方式，及时帮助农民群众解决思想情绪和心理健康方面的问题，避免不良心态积累恶变，只有这样，才能收到“治其身、导其行、得其心”的管理效果。

　　（四）在文化熏陶中促进农民群众自我管理观念和行为的养成

　　就村民、村民委员会、村党支部委员会及乡镇政府等之间的错综复杂的冲突而言，其中既有工具性冲突，也有价值性冲突。常言道：人治不如法制，法制不如自治，自治不如心治，社会管理也当以“攻心为上”。由于“无论系统成员的政治认知、信仰、情感、态度哪个方面，都会受到文化模式的影响，并转而作用到政治行为上”，因此农村社会管理中的文化维度是不可偏废的。民族地区农村社会管理中要特别重视凸显文化的熏陶作用，认真落实文化基础设施建设及教育文化政策，精心培育农村新文化，营造富有现代民主精神和时代气息的文化氛围等，通过各种途径提升农民群众的文化素质，融文化与人心，促使农民群众将农村社会管理的目标、规章制度等外在的条律认知、理解与内化为其积极奋斗的信念，激发其发自内心地贯彻、执行规章制度的自觉性，并在文化道德规范的无形约束之中，产生自控意识，养成与现代管理水平相适应的严格的自律、自我组织和自我管理能力，成为农村社会管理真正合格的主体，真正有效地履行权利与义务，发挥主人翁作用。

　　值得一提的是，民族地区农村社会的硬管理要实现软着陆，需要根据形势把握好“硬”与“软”的协调与融合，同时还需要通过把文化建设及思想政治工作等纳入农村社会管理范畴等途径，让“软管理”也硬起来。只有在完善的硬性制度及组织机构中实行软性管理，在人性化软管理中实现硬性目标要求，相辅相成，彼此促进，最后促成农村社会全员真正实现自我管理，良好、持续、有效的农村社会管理才能指日可待。

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