生态文明建设对社会治理工作的具体要求

　　党的十八大报告明确指出：“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”***总书记在致“生态文明贵阳国际论坛 2013 年年会”的贺信中写道：“中国将按照尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，贯彻节约资源和保护环境的基本国策，更加自觉地推动绿色发展、循环发展、低碳发展，把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，形成节约资源、保护环境的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式，为子孙后代留下天蓝、地绿、水清的生产生活环境。”

　　这充分凸显了生态文明建设的重要性和紧迫性，并充分揭示了生态文明建设与其他四大建设之间的关系。

　　鉴于此，从生态文明建设的角度来审视社会建设，探讨生态文明建设与社会治理创新之间的关系，按照生态文明建设的要求来推进社会治理创新，对于进一步深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化，实现生态文明建设与社会建设的良性互动具有重大的现实意义。

　　生态文明建设是社会治理创新顺利进行的必要条件。生态文明建设是解决社会矛盾的重要因素。和谐优美的生态环境与人民群众的生产生活紧密相连，生态环境也就成为人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。生态环境破坏往往会引发严重的社会问题，造成局部的不和谐、不稳定，给社会治理创新增加难度。只有通过生态文明建设，才能解决此类社会矛盾、纠纷，为社会治理创新提供条件。解决生态环境问题是人民群众在民生领域的主要期盼。山清水秀、海碧天蓝、生态优良、环境优美，是人民群众过上幸福美满生活的前提条件。经济快速增长引起的生态环境恶化不仅给人民群众生产生活造成极大不便，而且影响人民群众健康安全，不利于人民群众幸福生活的实现及社会治理创新工作的推进，这种现象必须引起高度重视，因为生存权、发展权是基本的民生权利。只有加强生态文明建设，让人民群众拥有生态优良、环境洁净的生存空间，才能有效推进社会治理创新，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，让人民过上更美好生活，促进自然生态与人类需求相和谐的辩证平衡。

　　社会治理创新是生态文明建设的重要保证。社会治理创新通过完善社会治理体制，形成维护群众利益的各项机制，以依法治理、综合治理和源头处置为基本手段，消除各种不稳定不和谐的因素，它旨在减缩社会代价的基础上，推动社会的进步，“增强社会发展活力，提高社会治理水平，释放“人民安居乐业、社会安定有序”的制度红利”，使不同社会群体各得其所、各安其位，和谐共处，在全社会形成一种合力，以便对现有的工业化生产方式进行生态化改造，建立起人与自然的和谐关系，有效推进生态文明建设。离开社会治理创新，开展生态文明建设不仅会阻碍重重，而且难以达到应有的效果和目的。社会治理创新可以影响生态文明建设的进程，它能够通过自身的能动性加快或延缓人类走向生态化的步伐。当社会治理创新有序推进时，就会有效地激发社会的生机活力、推动经济社会的科学发展，促进人民群众安居乐业和幸福安康，生态文明建设进程由此得以加快。反之，当社会治理创新难以有序推进时，社会矛盾就会凸显，社会问题就会增加，社会不稳定因素就会增多，生态文明建设的进程相应地被延缓。

　　生态文明建设的根本目标与社会治理创新的根本目标具有内在一致性。

　　生态文明建设与社会治理创新虽然侧重点有所不同，但二者根本目标一致，都是为了促进社会和谐发展。生态文明建设的关键是要正确处理好人与自然、人与生态的关系，通过维持人与自然之间的关系，最终推动社会的和谐发展。如果人与自然之间的关系不和谐，就会影响社会的和谐。

　　正如胡锦涛同志所强调，“大量事实表明，人与自然的关系不和谐，往往会影响人与人的关系、人与社会的关系。

　　如果生态环境受到严重破坏、人们的生产环境恶化，如果资源能源供应高度紧张、经济发展与资源能源矛盾尖锐，人与人的和谐、人与社会的和谐是难以实现的。”

　　而社会治理则强调依靠制度建设，处理好各种人与人之间的复杂利益关系，打造人际和谐、社会团结、政治稳定的格局。社会治理创新对党和政府的治理能力提出了新的要求，它不仅要求进一步还权于社会，激发社会活力，使社会组织参与社会治理，而且要求通过各治理主体的合作治理来保障和改善民生促进社会公平正义、预防和化解社会矛盾、确保公共安全，最终实现社会和谐。

　　一、 社会治理理念的更新是生态文明建设的内在要求

　　生态文明是指人类在生产生活实践中协调人与自然生态环境和社会生态环境的关系，正确处理整个生态关系问题方面的积极成果，包括精神成果和物化成果，实现生态系统的良性运行，人类自身得到进步和改善，人类社会得到全面、协调、可持续发展。由此可见，生态文明建设内含了正确处理人与自然、人与人、人与社会之间的关系。这对社会治理理念的更新具有重要启示。

　　第一，社会治理创新必须树立以人为本理念。马克思恩格斯毕生追求人的自由全面发展。在他们看来，未来社会是“这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。”并进一步指出了自由全面发展的特征：“社会的每一个成员都能完全自由地发展和发挥他全部才能和力量，并且不会因此而危及这个社会的基本条件。”科学发展观继承和发展了这一思想，将以人为本为核心，将实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为一起工作的出发点和落脚点。十八大报告首次正式将“促进人的全面发展”纳入中国特色社会主义道路的内涵之中并且强调，“不断在实现发展成果由人民共享、促进人的全面发展上取得新成效。”在生态文明建设过程中，必须坚持以广大人民群众为本，让人民共享生态文明建设成果。我国当前和今后一段时期内生态文明建设的重点是优化国土空间开发格局，全面促进资源节约和加大自然生态系统和环境保护力度, 这些都与民生密切相关。改革开放 36 年来，随着我国经济的高速发展，各种环境问题日益凸显，对人民群众的生产生活构成了直接威胁。近年来，我国空气污染问题不断恶化。大部分城市很难达到新的环境空气质量标准，雾霾天气不断发生。中国社科院和中国气象局发布的 《气候变化绿皮书：

　　应对气候变化报告(2013)》 显示，2013 年以来全国平均雾霾天数为 29.9 天，较常年同期偏多 10.3 天，为 1961 年以来历史同期最多。水污染日益严重。2012 年，全国废水排放总量为684.6 亿吨；除 70%的工业废水和不到 10%的生活污水经处理排放外，其余污水未经处理直接排入江河湖海，致使水质严重恶化，污水中化学需氧量、重金属、砷、氰化物、挥发酚等都呈上升趋势。

　　松花江、辽河、黄河、淮河、海河、长江、珠江七大水系均有不同程度的污染。环境污染直接影响人的健康乃至生命。部分地区的环境污染事件已经对人体健康构成威胁，有些地方已经出现癌症村。环境污染影响到社会稳定和民众福祉。

　　自1996年以来，我国在信访总量、集体上访量、群体性事件发生量实现下降情况下，因环境问题引发的信访和群体性事件却以每年30%以上的速度在上升。如果任由环境恶化趋势蔓延，很可能会积聚社会不满情绪，对社会和谐稳定造成重大冲击。因此要牢固树立以人为本理念，将生态民生纳入社会治理的范围，在加强社会治理创新中进行生态民生建设。

　　第二，社会治理创新必须牢固树立生态制度理念。

　　生态文明建设不仅要进行生态环境保护，还要求将环境问题纳入到社会治理体系中，建立健全相应的社会治理制度，以实现享有生态权利和履行生态义务的统一。十八届三中全会通过的 《中共中央关于深化改革若干重大问题的决定》 指出：“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局[10]。”制度既能保障生态文明建设的顺利进行又能推进社会治理创新；制度有利于调动社会主体的积极性和主动性，对于其潜能的激发具有重要作用。只有建立完善的社会治理制度，从制度上解决生态环境的整体性与保护的分散性之间的矛盾，将人与自然、人与人、人与社会之间的良性发展纳入到社会治理中，才能促进生态文明建设与社会建设的相互协调，相互促进。因此，在加强社会治理创新的过程中，要牢固树立“绿色”、“低碳”、“循环”的生态制度理念，通过创新社会治理制度协调经济发展与环境保护的关系，以确保当代人的生态权益不受侵犯，同时协调当前发展与长远发展的关系，维护生态权益的代际公平，促进中华民族永续发展。

　　二、社会治理领域的拓宽是生态文明建设的必然选择

　　生态文明是工业文明之后一种新的文明形式，既涵盖生态经济、绿色循环科技及其工具、手段和成果、生态福利等物质文明的内容，也包括生态公正、生态义务、生态意识、法律、制度、政策等精神文明的内容，还包含生态民主等政治文明的内容。适应生态文明建设系统性和整体性的要求，社会治理领域应相应地扩展到生态文明相关领域，以促进社会建设与生态文明建设的有机耦合。

　　第一，向加强生态文明教育拓展。由于工具理性的急剧膨胀，人们征服、支配自然的意识日益增强。但是，在遭到大自然的惩罚之后，人们开始反思，注重人与自然和谐相处，形成了和谐发展的理念。要加强生态文明建设，必须进行生态文明教育。而教育是社会治理的重要内容，关系到国计民生和民族未来。鉴于此，要将生态文明教育纳入到社会治理体系中来，这既是坚持和发展中国特色社会主义的必然要求，也是创新社会治理的必要条件。农业文明时代的教育，强调天人合一，道法自然；工业文明时代的教育，强调改造和征服自然，做自然的主人，结果造成了资源和环境的巨大破坏。生态文明教育是在反思工业文明给自然造成巨大破坏的基础上，强调自然价值，生态价值的重要性。然而，由于我国仍然处于由工业文明向生态文明的转型阶段，人们的思想观念呈现多元化趋势，公民生态文明素质整体不高，生态文明教育的理念尚未形成。所以，要将社会治理创新扩展到生态文明教育领域，按照生态文明建设的新要求，将生态文明理念融入现代教育中，将生态文明教育融入教育事业中，发挥政府、家庭、学校和社会的合力作用。只有政府、家庭、学校和社会齐心协力，才能把生态文明教育落到实处，从而促进生态文明建设的健康发展，顺利实现从工业文明向生态文明的转型。

　　第二，向加大生态环境保护支持力度扩展。在快速工业化、城市化的发展过程中，由于资源开发利用率低，资源能源消耗大，生态保护制度不完善，政府动员高速度、高投入、未充分考虑环境成本的发展模式仍在持续等原因，我国的生态环境问题复合效应日益凸显，生态环境治理难度加大。鉴于政府很难对生态环境进行全方位的治理，应将相关部分职能转交给社会。所以，社会治理要切实关注生态环境问题，在政府主导下发挥社会治理的作用，不断营造良好的生态环境。要推进生态治理，将自然生态系统作为一个有机整体，统一协调治理主体的行为，共同承担治理任务和治理责任。政府应界定生态产权，建立节约型社会，发展循环经济，以促进市场生态治理补充作用的发挥。积极引导企业和非政府组织、公民等多种利益相关者，通过对话、沟通和交流，积极参与民主化生态治理在全球化的大背景下，加强国际合作和国内各区域之间的合作，建立合理协调的生态治理联动机制，促进生态治理通过善政走向善治，真正实现人与自然的和谐相处。加强和谐宜居建设，建设生态环境良好、居民生活富裕，基础设施完备，居民生活舒适、便捷、安全，文化繁荣的生态宜居城市，以促进经济、社会、环境、文化协调发展。

　　第三，向促进生态建设制度拓展。生态文明制度是指有利于推进生态文明建设的一系列规章制度的总和。生态文明制度是贯彻和落实生态文明的根本性保障，既是约束人类行为的规则，也是衡量生态文明发展水平的标尺。只有建立完善的生态文明制度体系规范人们的生产和生活行为，才能从根本上保证生态文明建设的顺利进行。社会治理一方面对生态文明建设的具体内容要积极参与，另一方面对生态制度的建设也要积极关注，在完善生态文明制度体系中发挥作用。通过成立协调政府部门和社会组织的专门委员会，共同对生态文明建设进行整体规划，将生态制度建设融入到社会治理过程中。当前，在建立系统完整的生态文明制度体系方面，要从源头、过程、后果的全过程，按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的思路，“实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。”具体说来，主要做好以下三点：其一，健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。在生态文明建设中引入市场机制，使市场在配置自然资源中起决定性作用。健全自然资源资产的产权制度，明确自然资源的所有者，使其在利用资源的同时，充分保护资源。这有利于避免自然资源的过度开发和利益。自然资源用途管理制度是国家出于公共利益，运用国家权力、超越产权规定来管理自然资源的制度。以上两项制度充分体现了市场和计划的耦合。其二，划定生态保护红线，表明了最基本的生态保护要求。

　　在明确重要生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区、生物多样性保育区的基础上，对生态保护红进行界定，形成专门区域的生态保护圈。生态红线不仅仅体现了最基本的生态环境保护要求，更是维护生态安全，改善生态环境质量的需要。

　　其三，通过进一步深化改革，建立自然资源市场化机制，并形成科学的管理体制。逐步建立资源有偿使用制度和生态补偿制度，让市场反映自然资源的稀缺程度和供求关系，让生态环境损害成本和修复效益切实得到体现，最终使得资源价格在自由竞争中形成。

　　通过完善生态补偿机制和代际补偿机制，进一步推进资源性产品价格改革，建立健全体现资源勘探开发、生态补偿、枯竭后退出等完全成本的制度体系，并将这些成本纳入资源性产品的价格中。

　　不断完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。

　　三、社会治理主体的扩大是生态文明建设的重要力量

　　加强社会建设，是社会和谐和稳定的重要保证。社会建设，从正向说， 就是要在社会领域或社会发展领域建立起各种能够合理配置社会资源和社会机会的社会结构和社会机制, 并相应地形成各种能够良性调节社会关系的社会组织和社会力量。从逆向说，社会建设就是根据社会矛盾、社会问题和社会风险的新表现、新特点和新趋势，不断创造和完善正确处理社会矛盾、社会问题和社会风险的新机制、新实体和新主体。生态文明将社会治理的领域扩展到生态领域，要求多元主体共同参与社会治理，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、全社会齐抓共管的新型社会治理格局，鼓励更多的社会组织、人民团体和个人积极参与到生态治理和生态文明建设上来。

　　其一，在生态文明建设中，社会组织的积极参与是促进社会治理创新的重要途径。社会组织是人们为了实现特定目标而建立的共同活动的群体，具有志愿性、独立性、非营利性、公益性，在反映群众呼声、理性表达诉求、保障公民权利、化解社会矛盾、促进社会公平、维护社会稳定等方面发挥着重要作用。国外尤其是发达国家在政府转变职能的过程中，充分发挥社会组织在生态文明建设中的参与作用，有力地弥补了政府在环境保护和生态修复能力方面的不足。十八届三中全会提出政府要创新社会治理方式，激发社会组织活力，把适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。这必然给社会组织尤其是民间环保组织带来前所未有的机遇。近年来，我国环保民间组织迅速发展。从 2007 年到 2012 年增长了38.8%。截至 2012 年底，我国已有近 8000 个环保民间组织。

　　环保民间组织是凝聚民间力量促进生态环境改善的重要力量，在推进生态文明建设，建设美丽中国，加强生态文明教育方面发挥着不可替代的作用。作为环境保护领域政府和人民之间的桥梁，环境民间组织通过各种活动组织更多的社会公众参与环境保护事业。他们积极开展多种形式的保护自然生态环境的活动，如生物多样性保护、自然生态的维持和保护、植树绿化、水质净化、大气污染的控制和处理、沙漠化防治、黄河上游水土流失问题的治理、社区环境保护、垃圾分类、资源再利用等等。这些活动在保护环境方面取得了很好的效果。政府的社会治理体制要积极适应这一趋势，增强对环保民间组织的政治信任，促进其自身治理能力的增强。

　　通过建立良好的合作关系向环保民间组织提供信息和适当的资金，健全相应的法律法规，适当放宽环保民间组织的准入门槛，保护其自主权力和创新能力，保障其合法权益不受侵犯。政府应和环保民间组织之间建立一种制度化的沟通渠道和交流机制，提高环境非政府组织对政府环境保护工作的影响力，同时政府应加强对环境非政府组织的管理、监督和引导。只有这样，在生态文明建设领域中，才能保证合作共治的生态治理局面的形成。

　　其二，在生态文明建设中，加强社会治理创新，要积极鼓励公众的参与和监督。

　　我们所进行的生态文明建设是以人为本的生态文明建设，因此公众的参与和监督是必不可少的。首先，作为生态环境污染和破坏的直接受害者，社会公众有义务督促政府与企业等相关主体遵守环境法规，从而形成强有力的约束监督机制。具体说来，针对企业，通过采取集体抵制对生态破坏较为严重的产品和对企业造成的环境问题提起诉讼的方式，监督与约束企业，同时从产品需求方面要求企业进行清洁生产，节能减排；针对政府在生态治理中的行为，通过参与立法、听证、举报、新闻报道等多种方式，社会公众对政府部门履行保护环境的职能进行监督，以促进政府从生态文明和满足工作生态需求的角度来制定和执行科学的生态政策和决策。其次，社会公众承担着双重角色，一方面监督政府与企业治理环境污染和生态破坏，另一方面也会造成环境污染和生态破坏。

　　通过积极参与和监督国家生态治理规划和计划的制定和实施，社会公众在促进科学发展方面发挥了不可替代的作用。然而，作为消费者，由于自身生态行为的不当，有可能引起环境污染和生态破坏。鉴于此，公众要自觉遵守环境法律法规，一方面要通过自身的绿色消费行为来引导企业绿色生产和经营活动和监督政府的生态治理方针、政策与决策，另一方面要按照生态文明建设的要求规范自己的行为，摒弃不良的生活习惯，养成良好的生态文明行为习惯。

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