欠发达地区基层计生工作的现状与问题及解决措施

　　前言

　　党的十八大指出计生工作是关系经济社会发展和改善民生的重大问题。近年来，随着户籍制度改革的加快推进和流动人口的急剧增多，欠发达地区基层计生工作出现了许多新情况、新问题、新挑战。基层特别是乡镇一级，作为计生工作网络的网底工作者，必须进一步提高对计划生育基本国策重大意义的认识，清醒看到现阶段人口发展的多元局面，认真研究探索符合本地实际的工作思路，顺应时代新要求，把握发展机遇，推动计生事业创新发展。新形势下，进一步做好基层计生工作，提高人口素质，改革农村计划生育工作，建立计生工作新机制，为全面建设小康社会创造良好的人口环境，对促进地方经济和社会全面、协调、可持续发展具有重要的意义。

　　1 充分认识做好基层人口和计划生育工作的的重要性

　　人口计生工作直接关系到经济社会发展大局，关系人民群众的切身利益，必须从战略和全局的高度，充分认识做好人口计生工作的重要性。人口问题，是事关科学发展的重大战略问题。要加快欠发达地区经济社会的发展，必须要围绕“人”字来做文章，必须把劳动者素质的提高和人的发展纳入经济社会发展的总体布局，力求把巨大的人口压力转化为人力资源优势。

　　人口问题始终是事关全市经济社会全面协调可持续发展的重大问题。实行计划生育30多年来，定西市累计少出生 160 多万人，这其中有经济发展对出生率的影响因素，但计划生育起了决定性作用；妇女总和生育率下降到更替水平以下，人口过快增长的势头得到有效控制；实现了人口再生产类型的历史性转变，进入了稳定低生育水平、统筹解决人口问题、促进人的全面发展的新阶段。

　　实践证明，坚持不懈地落实计划生育基本国策，对我市减少贫困人口，实现基本解决温饱和推动经济社会发展发挥了重大作用。

　　当前，定西市的人口和计划生育工作形势总体是好的，但新形势下人口发展又呈现出前所未有的复杂局面。人口出生进入高峰期，未来十几年年均净增人口仍在 2.5 万人左右，人口惯性增长势头依然强劲；低生育水平是在经济社会发展相对滞后和强有力的行政推动下实现的，群众生育意愿与现行生育政策之间仍存在较大差距，少数领导干部对人口和计划生育工作的长期性、艰巨性、复杂性认识不足，盲目乐观，低生育水平面临反弹的现实风险；劳动年龄人口数量庞大，未来十几年逐年增加，就业形势将更加严峻；全市65岁及以上人口比重超过7%，进入老龄化社会，人口老龄化趋势将日益加重；出生人口性别比逐年攀升，流动迁移人口持续增加，贫困人口结构趋于多元化，人口对经济社会发展的压力仍然巨大。各级党委、政府和有关部门一定要从全面贯彻落实科学发展观、实现小康目标、构建和谐社会的高度，充分认识全面加强人口和计划生育工作、统筹解决人口问题的重大意义，增强责任感和紧迫感，坚持不懈地抓紧抓好人口和计划生育工作。

　　2 欠发达地区基层计生工作的现状与问题

　　实行计划生育 30 多年来，定西市人口形势发生了翻天覆地的变化，实现了由传统型向“低出生、低死亡、低增长”为特征的现代再生产类型的根本转变，人口过快增长的势头得到了有效控制，人口出生率由 1970 年的 35.47 ‰下降到 2000 年的7.56‰，全县少生近24万人，取得了显著成绩，计划生育工作为经济发展和社会进步做出了重大贡献。尽管定西计生工作取得了巨大成就，但还存在一些问题，如计生工作滞后于经济建设、滞后于形势发展等，主要表现以下几个方面：

　　2.1 低生育水平不稳定

　　一是观念尚未完全转变。目前农村社会保障体系还不健全，群众的文化素质也普遍还不高，生育观念并没能很好的跟上时代的进步发展，“养儿防老”、“儿多光荣，无儿可怜”的封建思潮在农村依旧还十分盛行，在实际工作中普遍发现因前几胎次全是女孩而超生多胎的案例。二是生活水平有了一定的提高。因为近几年来，各项惠农政策得到了很好的落实，再加上更多的外出务工人员，农民生活水平有了一定的提高，很多家庭认为自己具备了抚养多个小孩的能力，导致原本只要一个小孩的，现在又想生育第二个，出现二孩生育积压，二孩出生人数占出生总人数的近30%，这是导致低生育水平反弹的重要因素。三是整体上农村经济依旧落后。我们会发现经济发达地区的生育率降低，但是在农村生育水平还比较高，计划生育工作的难度还很大，不少贫困地区“越穷越生、越生越穷”的状况还没有得到根本扭转。

　　2.2 计生投入缺口较大
　　
　　由于个别的党政领导存有模糊认识，总认为经济建设是中心，上项目、抓产业才能出政绩，才能体现一个地方领导的才能和水平。而计划生育是单项工作，社会效益不如经济工作明显，因而放松了对计划生育工作的领导和投入。主要体现在：一是部分乡镇统筹不能足额到位。二是社会抚养费征收差。相当一部分超生户有钱不愿交，社会抚养费征收艰难，既影响了计生工作秩序，又影响了计生投入。三是非计生费用支出增大。在投入本身不足的情况下，个别乡镇还不同程度地存在挤占计生经费，用于非计生支出。

　　2.3 计生技术服务滞后

　　一是服务网络不健全。个别乡镇的服务站规模小、设备落后，条件落后，根本无法开展正常的生殖保健服务工作。二是服务站人员素质偏低。

　　全县乡镇服务站现有人员 80 人，其中专业技术职称 8 人，其余均为非医学专业人员，与广大群众生殖保健服务需求不相适应，导致非意愿妊娠和计划外怀孕增加，刮宫引产多，出生人流比居高不下。

　　2.4 基层工作人员未能适应新形势的工作要求

　　一是严重的畏难怵头情绪。目前基层最畏难、最头疼的就是对不自觉落实计划生育政策、不接受计划生育管理的群众感到束手无策，找不到“灵丹妙药”，尤其对外出不归的更是无计可施。采取依法管理和强制执行的方法，一般来说仅适用于征收社会抚养费，对应上环不上环的、应补救不补救的、外出外逃的就没有足够的效力。二是技术服务水平有待提高。有些计生人员宗旨意识不强，服务意识淡薄，不愿开展服务活动；有的技术设备陈旧落后，技术力量薄弱，不能开展服务活动；有的经费紧张，没法开展服务活动，制约了育龄妇女健康水平的提高。三是个别人员业务素质偏低。部分基层干部缺乏工作经验、不善于做群众工作的问题比较普遍。有的计生专干年龄偏大，文化偏低、能力有限，不能承担繁重的计划生育任务。有的原则性差，怕得罪人。还有个别的村专干群众意识不浓，以权谋私，在群众中造成了较坏的影响。

　　2.5 流动人口难管理

　　当前经济飞速发展，由于劳动力的大量转移，农村外出务工人员呈逐年递增趋势。大量的劳务输出提高了农民的经济收入，但对于一个基层计生工作者来说，就会发现，大量的流动人口涌入城市，在日常的计生工作中出现了新的问题和矛盾。在工作中，因为育龄妇女户口的频繁变动，这样就很难准确的掌握她们的婚育政策，从而也无法提供相应的服务。流出的育龄妇女如果流入地并没能及时的监管到位，本地计生部门就无法与流入地建立相应的工作联系，这些流出的育龄妇女就将会成了计生隐患。甚至还会出现很多育龄妇女借外出务工之名，刻意逃避本地计生部门，继而达到违法生育的目的。虽然目前都使用“流动人口信息管理平台”，但流动人口的流动性极强，流入地也很难对他们进行一一全面的管理登记，造就了流出人口计划生育管理难的问题一直没有得到有效解决的局面。

　　3 原因分析

　　深刻剖析计生工作中存在的问题，产生问题的主要原因在以下三个方面：

　　3.1 认识不明

　　一是基层重视不够。个别乡镇对实行计划生育这一基本国策认识不足，片面地重经济生产，忽视了人口再生产，从而在抓计生工作中，重形式的多，抓落实的少，重表面号召，忽视了剖析、解决深层次的矛盾和问题。二是计生部门认识偏差。个别计生办对抓计划生育工作停留在超生罚款上，重处罚轻教育，重补救轻孕前服务，把工作重点仍放在“捉大肚皮”，工作远远滞后于形势的发展，认识上的偏差，导致工作的滞后，以致个别村、社出现了“放生”现象。

　　3.2 意识不强

　　一是群众的节育意识不强。在广大农村，群众的生育观念尚未真正转变，“养儿防老，靠儿送终”的旧观念还根深蒂固。调查中了解到，部分超生户迫于农村要被骂作是“五保户”的压力，而不惜违法超生。同时，育龄群众生殖保健、节育意识淡薄，致使意外怀孕增多形成超生。二是群众计生法制意识不强。没有认识到实行计划生育是每一个育龄群众必须应尽的义务，非计划生育就是违法，必须依法接受处罚。由于法制观念的淡薄，总是采取软拖硬抗办法，增本文来源于文秘知音网站大社会抚养费的征收难度，增大了违法超生的查处程序。三是部门依法行政意识不强。在对违法超生的处理上，还存在程序不规范，标准不统一等问题，人情处罚现象时有发生，执法不公，执法不严，导致了计生秩序的混乱。同时，由于现行的各种惠农政策较多，比如说粮食直补、退耕还林补助等，个别老百姓认为就不存在有收款项目了，造成行政执法以及征收社会抚养费难。

　　3.3 机制不活

　　一是组织管理机制不完善。乡镇机构改革后，计生办人、财、物由乡镇管理，在领导配备、专业技术人员引进、计生工作及经费管理方面还未完全理顺，由“乡管”到“县乡双重管理”的角色转换不到位，以致个别乡镇计生工作难有起色。

　　二是利益导向机制不健全。“三结合”量小，带动力弱，不能从根本上扶持独生子女户家庭找到一条可持续增收致富的途径，从而形成以“优生快富”带动计生发展的好氛围。三是综合治理机制不完善，没有真正形成“部门配合，目标落实，责任到人，综合治理”的大机制，在流动人口计生管理上出现了脱节，形成了“真空”。四是逗硬查处机制不完善。对问题乡、村及突出违法现象逗硬查处、解剖分析不力，“一票否决”制度没有真正落到实处，造成工作力度削弱，遗留问题多，依法行政受阻，制约了计划生育工作的持续健康发展。

　　4 对策建议

　　计生工作关系到千家万户的福址，是一个重大的民生问题，全面做好计生工作是关系改革发展和现代化建设能否成功的关键。新的形势给基层计生工作提出了新要求、新挑战，乡镇在加快经济发展和公共体系建设中，应将实现好、维护好、发展好广大计生家庭的根本利益作为一切工作的出发点，不断建立完善利益导向政策保障机制，实现经济建设与人口生产的协调发展。

　　4.1 提高认识，在制度建立健全上下功夫

　　现代人口经济理论告诉我们，社会生活不仅包括物质资料生产，也包括人类自身生产，二者构成社会生产内部的矛盾主体，社会生产正是在二者互相依存，互相联系，互相制约，互相渗透中发展。人类自身生产必须与物质资料生产相适应是马克思主义人口经济思想的核心。物质资料生产是矛盾的主要方面，人口生产最终总是适应物质资料生产的客观要求而变动。同时，人作为生产的主体，可能渗透到物质资料生产各个方面，人口生产也反作用于物质资料生产。如果人口生产不能得到有效的抑制，就会影响物质资料生产的顺利进行，并延缓经济发展的进程。因此，要充分认识物质资料生产与人口自身生产的辩证关系，认识到人口问题是实现可持续发展战略的首要问题，是制约国民经济和社会发展的关键因素，正确处理经济建设与人口、资源、环境的关系，牢固树立“抓人口问题，就是抓经济发展”的观念，坚持“两个生产”一起抓，促进协调同步发展。

　　在提高认识的前提下，要以逗硬落实计划生育工作定期研究制度、经费投入制度和一票否决制度为重点，形成思想上重视，物质上保障，力度上加强，狠抓落实的氛围，推进计划生育工作的发展。

　　4.2 创新载体，在宣传服务上下功夫
　　
　　一是加大阵地宣传力度。人民群众生育观念的彻底转变，是计划生育工作的关键环节。要坚持以人为本的思想，树立宣传教育首位意识，利用板报、标语、会议、培训讲座等行之有效的方式，加强县情及《人口与计划生育法》、《计划生育技术服务管理条例》、计划生育政策的学习和宣传，广泛深入开展计生宣传教育活动，着力推广计生文化大院、小区域一条街经验，使“墙里开花，墙里墙外都香”，让广大人民群众不断增强法制意识，树立婚育观念，提高计生觉悟。
　　
　　二是加大“三结合”力度。以产业结构调整、文明新村建设、扶贫开发等为载体，优先扶持更多的计生户致富奔小康，让人民群众从切身利益中感受到计划生育的益处，受到教育和启发，并发挥好带动作用。

　　三是加大社会化服务力度。树立全心全意为人民服务的思想，通过优先、优惠、优待政策，发动农业、林业、水电、民政、金融等部门，全方位提供项目、资金、科技、信息、税务、卫生、教育等综合性服务，解决计生户生产经营中的具体问题，实现少生快富。四是加大计生技术服务力度。

　　加强计生队伍建设，加强县、乡镇技术服务站建设，多途径引进医疗专业技术人才，提高业务素质和技能；多途径争取落实资金，完善技术服务站人员、房屋、设备三配套，全面贯彻《计划生育技术服务管理条例》，切实开展生殖保健咨询、查环查孕、人流、引产等服务项目，为育龄群众提供必须的生殖保健服务，有效防止计划外怀孕现象发生。

　　以优质服务促进计生质量提高，以优质服务促进服务站实力增强。

　　4.3 依法行政，在综合治理上下功夫

　　深入贯彻执行《人口与计划生育法》，将计生行政管理的重心转变到执行法律上，实现计生工作由“人治”向“法治”的根本转变，真正使计划生育工作成为造福于人民的伟大事业。一是加大计生执法力度。要坚持标准，公正执法，做到“有钱无钱、有权无权、人熟人生”一个样，彻底杜绝执法中优亲厚友，搞人情处罚的现象。

　　要提高执法水平，严格执法程序，规范执法行为，增强执法的严肃性和实效性。二是加强村民自治。

　　要将计划生育法制管理延伸到村、社，狠抓本文来源于文秘知音网站村民自治扩面，力争做到村村实行计划生育自治。要配强、配齐村计生人员，落实好他们的报酬，重点解决好“有章理事，有钱办事，有人管事”关键问题，形成村支两委、计生办、计生协会三位一体的管理体系，增强群众计生自觉性。三是加大综合治理力度，落实计划生育综合治理责任制，发挥公安、工商、劳动、卫生、法院、建设等部门职能作用，利用办证、验证、换证等手段，配合抓好计生执法，加强流动人口的计生管理，控制流动人口无计划生育，建立起部门齐抓共管，各尽其责的治理机制，促进流动人口计生管理实现突破。

　　4.4 优化机制，在稳定低生育水平上下功夫

　　着力机制创新，增强计划生育工作活力，促进人口与经济、社会、资源、环境的协调发展和可持续发展。一是要创新压力机制。确定严格的目标逗硬奖惩办法，层层落实，真正与单位和个人的切身利益挂钩，强化考核督查，使目标落到实处；强化典型案件和人员的查处，落实“一票否决”制度，每年应重点解剖 1 至 3 个乡镇的计生工作，建立完善计生工作发展的动力、压力机制。二是要完善投入机制。千方百计加大财政投入，为计生工作开展提供物质保障。《计划生育技术服务管理条例》的实施，明确规定了政府应向育龄妇女提供的免费服务项目，要将此政策性缺口资金纳入县、乡财政预算，确保计生事业费投入到位。同时，要重点收好、管好、用好社会抚养费，完善“分乡征收，全额上缴，比例结算，财政审计监管”收支两条线的管理体制，加强计生费列支监管工作，确保全额用于计生事业，杜绝平调和挪用。三是要探索健全利益导向机制。进一步完善独生子女奖励扶助政策和人口与计划生育的调控体系，逐步建立以计划生育社会保障制度为重点的利益导向机制，采取经济杠杆和利益调节手段，对计划生育家庭给予直接经济补偿和广泛的间接补偿。在城市，探索建立计划生育基本养老保险、基本医疗保险、失业保险和生育保险；在农村逐步推行以计划生育养老保险、独生子女安康为主要内容的计划生育保险，落实已有的计生各项奖励政策，促进计划生育家庭尽快实现致富奔小康。

　　4.5 完善制度，在推进村（居）民自治上下功夫

　　尊重育龄群众计划生育主人翁地位，一切从维护群众计划生育的合法权益出发，以群众赞成、高兴、满意为出发点和落脚点，扩大村民自治的开展面，指导乡、村把计划生育纳入村民自治重要内容，把自治与强化村级管理相结合，与促进经济发展相结合，与提高科学文化素质相结合，与建设社会主义新农村相结合。着力打造“诚信计生”、“阳光计生”。深入推进“阳光管理、阳光服务、阳光维权”等各项工作，全面落实政务、村务公开，落实评议和监督，进一步提升计生工作形象，增强计划生育国策的执行力和公信力。