不同城市流动人口融入三亚社区的管理研究

　　1、 问题提出

　　近十年，随着经济社会持续转型，大规模的人口流动和迁移迁居成为我国工业化、城镇化进程中显著的社会现象。流动人口的管理与服务问题已逐渐成为中国地方政府工作的重点和“困点”，引发各界越来越多的关注。国家卫计委流动人口司 2013 年 7 月发布的《中国流动人口发展报告》显示：2012 年全国流动人口规模达到历史新高，总量为 2．36 亿，相当于每六人便有一人是流动人口；同时，城镇人口比重首次超过 50％。虽然大规模人口流动本身只是在地理上的存在范围发生物理性改变，但流动人口能否在心理及制度层面与当地居民融为一体是流动人口管理与服务的关键。如果流动人群的经济及生活融入到流入地的程度偏低，社会治理容易面对“碎片化”与多元利益主体的冲突乃至对抗等难题，探索科学有效的“碎片化整合”社会融入机制和制度安排，促进新生代流动人口在流入地的“稳居”、“安居”，有助于治理能力现代化目标的实现。

　　课题组在承接教育部重大课题“流动人口管理和服务对策研究”的过程中，除了选取全国七个比较典型的流动人口占比高的城市开展问卷调查，还专门对我国唯一的热带滨海旅游城市———三亚市开展了流动人口居住管理和融入服务专项调查。调查发现，东西海岸线狭长、南北有效居住宽度较窄的三亚市流动人口特点表现为“两高一低”：

　　（1）流动人口的占比逐年提高。全国第六次人口普查资料显示，2010 年三亚长期居住流动人口为 20．01 万人（不包括每年 11 月到次年 3 月来三亚市过冬的北方地区十几万“候鸟人群”），与 2000年第五次全国人口普查相比，增加了 14 万人，占三亚常住人口比从 2000 年 12．4％提高到 29．2％，增加 16．8 个百分点。其中，从海南省其他市县流入三亚的人口 7．88 万，占流动人口总数 39．4％；从省外流入人口 12．13 万，占总数 60．6％。

　　（2）三亚流动人口构成的复杂性高。这种高复杂性在流动动因、来源地域、民族构成、教育及收入水平等方面均有所表现。从流动的动因来看，三亚市流动人口的构成主要有三类人群，即“候鸟”人群、外来务工人群、旅游人群；从流动人口来源地特征来看，东三省、新疆、内蒙、湖南、广州等地为三亚市流动人口的主要输出地；从民族特征来看，三亚市流动人口中少数民族的比例大，呈现出多元化特点。而且，流入人口多数受教育程度偏低，素质参差不齐，以中低收入人群为主。

　　（3）三亚流动人口从业的稳定性低。调查发现，三亚市流动人口从业和居所变动频繁、人员户籍属性复杂，管理难度很大，相当一部份流动人口的职业不稳定，经常变换住址，作息时间也不规律，社区民警难以掌握其动态。另外，三亚流入人口多从事建筑装修、餐饮、服务、洗车、送货、打零工等技术含量较低，经简单培训就能上岗的行业；有的在街边以擦鞋、卖艺、捡破烂甚至乞讨为生。由于流动人口很多为灵活就业和短期打工族，在社区停留时间短，住所变换频繁。而面对三亚冬季近百万的常住和暂住人口，全市的政府公务员编制仅 3300 人，公安和交通警力严重不足，无形中增加了社会治安以及流动人口管理和服务的难度。课题组还从有关部门了解到，三亚市每年抓获的公安部 A 级通缉犯高达 400 人。

　　基于这种独特性，如何使得特点和结构不同的流动人口更好地融入当地社区，有效提升三亚市流动人口的管理水平和服务质量，是本文研究的核心问题。

　　2、 相关文献综述

　　社会融入作为一个涉及经济、政治、社会等多领域的研究范畴，受到社会学、政治学、公共管理、人类学、经济学等学科的关注。在对社会融入意涵的讨论中，弗莱尔（Freier）的观点得到相当程度接受，他认为社会融入的关键在于归属感、被接受和被认可。鉴于此，本文将三亚不同流动人群社会融入的研究分为两个视角，即社会融入的维度和社会融入的方式。

　　2.1 社会融入维度的相关研究

　　有关社会融入的维度，学界提出了从“两维度”到“七维度”等不同的理论架构。米尔顿·戈登 1964年提出“两维度”融入理论，将社会融入分为结构性和文化性两个维度。其中，结构性融入主要描述流动人口个体和群体在制度与组织层面的社会参与度，体现在教育程度、就业状况和工资水平等方面；文化性融入主要指流动人口在价值观与社会认同方面的转变，体现在文化习俗、行为规范、语言学习等。杨格·塔斯从结构性融入、社会文化融入和政治合法性融入的角度提出“三维度”融入理论，其贡献在于加入政治与合法性融入的维度，探讨移民能否与当地居民享有同等的选举权和被选举权等政治权利问题。在此基础上“，四维度”的一种观点将结构性融入细分为经济融入和社会融入。恩泽格尔等从融入－接纳的主体双方对社会融入的过程进行分析，在经济融入、政治融入、文化融入三个维度的基础上，增加了主体社会对移民的接纳或排斥的维度，形成了“四维度”理论，并对原有三个维度的含义进行了丰富和完善，将同等的受教育权纳入政治融入，将配偶选择、犯罪行为等纳入文化融入。

　　国内学者针对社会融入维度的研究比较多：风笑天将社会融入划分为经济、心理、环境、生活等四个维度，并进一步分解为九个指标，以此对三峡移民开展了实证研究。杨菊华同样将社会融入分为经济融入、行为适应、文化接纳和身份认同等四个维度，这种划分注重从人的社会性角度进行分析，既包括显性的客观指标，即经济融入和行为适应，也包括隐形的主观指标，即文化接纳和身份认同。

　　基于该维度的划分，倪红兰等对我国部分城市开展了实证研究，并提出了相应的对策建议。为了更好地测量社会融入的程度，有关部门提出了“社会融入指数”的概念，将其划分为公共服务、社会保障、经济地位、社区参与和身份认同五个维度共 26 个指标开展具体的评价与测量工作。

　　2.2 社会融入方式的相关研究

　　相对于融入的研究，“融合”（Assimilation，Fusion）作为更早时期社科领域的分析范式，源于20 世纪初的芝加哥学派。随后历经发展，由戈登等人加以推广和发扬光大。到了 1990 年代，波茨等人从动态的视角，考虑移民的社会资本与当地居民对其接纳之间的相互作用，提出了“区隔融合论”

　　（Segmented Assimilation）作为对传统融合论的补充提升。其认为融合的方式主要有三种：（1）融入主流社会，以该方式融入的主体常会拥有较多的社会资本。（2）融入城市的贫困文化，其主体往往拥有较少的社会资本。（3）选择性融入，表现为在教育、政治等方面更倾向于融入当地，但在社会文化方面坚守自己的文化价值观念。世纪之交前后“，融合理论遭到抨击”

　　。与此同时，凯迪和阿拉德的研究提出，以移民为代表的新的社会群体进入者将面临诸多的信息需要获取和处理，如居住、就业、教育与医疗健康等。其他学者也持相似的观点，认为这些信息的获取对于新社群的进入者或渴望融入这一环境的个体非常重要，信息获取与社会融入具有紧密联系。贝里运用社会融入与社会排斥理论，分析青年人参与体育运动、接受教育与其自身幸福感之间的关系，将运动场所视为一种增进社会融入、发展社会资本的理想场所。为此，乔丹的理论研究指出，限制新进入者的信息获取将会影响其融入的速度，导致“信息贫困”，并造成这些人与当地社会、经济的排斥，进而提出社会融入可以通过五种路径实现：（1）通过个体、群体间的相互尊重和认可来实现价值的多元化、差异化和认同感。（2）通过技术推动、人才培育、不同的技能与文化的认同来推动融入的发展。（3）通过决策制定中的权力分享和必要的支持。（4）通过共享公共文化空间，提供相互交流的平台，拉近社会群体间的关系。（5）通过发展物质财富，使个体在社会发展过程中获得安全感和充足收入。

　　可见，研究社会融入离不开对社会排斥问题的探究，二者相辅相成。其中，学界关注的社会排斥，其概念结构作为多维、动态的过程，涉及到社会群体内部及社会群体之间多个层次。科利认为，可以通过四个方面措施加强社会融入，克服社会排斥：（1）保证新的社会群体进入者的市民权利，使之能影响决策制定，推动政治融合。（2）提供就业路径，保证最低收入，推动经济的融合。（3）保障生活质量与安全，推动社会整合。（4）为家庭和社会群体提供必要的帮助，推动群体间建立可持续的社会网络关系，推动人际交往的整合。巴恩斯等人针对英国的研究指出，社会排斥并非只是强调收入情况，它涉及居住、教育、健康和其他众多的服务；社会排斥不仅影响个体的自身及其工作生活，也影响社会群体，导致犯罪率上升和传统社会关系的弱化。

　　可以说，理解社会排斥需要从经济、环境、心理、道德、制度等多维度加以分析，而解决社会排斥的重要方法之一是社会融入。这种研究逻辑源于社会融入是目标，也是解决社会排斥问题的关键。

　　2.3 相关研究评述。

　　通过对相关研究梳理，发现当前国内外对于社会融入的维度划分已形成相对成熟的理论，但根据上述理论框架开展的实证分析尚不够充分。上述理论的适用范围还需通过实证研究来检验；同时，在区分社会融入主体方面的研究仍待深入。目前，已有针对农民工、少数民族等特殊群体社会融入问题开展的特定研究，但迄今尚未形成较为成熟的基于中国情境、针对不同群体社会融入的理论研究和政策框架。因此，当课题组解析三亚市这一具有高度独特性的样本城市时，还需斟酌分析框架的选取，并进行调适和进一步的检验。

　　3、 研究框架与研究方法。

　　3.1 研究框架。

　　参考西方国家在工业化、城市化进程中移民融入的理论和实践，流动人口的社会融入过程一般包括两个过程：结构性的融入和文化性的融入。其中，结构性维度的融入意味着移民个体与群体在流入城市制度与组织层面社会参与度的增加，而文化性融入是指移民群体在价值导向与社会认同上的转变过程。

　　这里所谓的制度和组织，主要指三亚市社会规范与各种社会组织在推动流动人口和移民群体融入新三亚过程中所发挥的作用，如教育体系、劳动力市场等。流动人口在制度与组织层面社会参与度的增加，使他们有机会与外在的主体社会之间进行持续的互动，从而增进相互沟通与理解，促进对新社会环境的认同。

　　从本质来看，流动人口要在当地城市长期生活和居住，只有在价值观上实现了对新环境的认同，才意味着流动群体实现了真正的社会融入。据此，从结构性融入到文化性融入的过程，对于三亚市而言需面临四个维度的融入———经济融入、生活融入、政治融入和文化融入：（1）经济融入主要是由流动人口在就业、收入、消费等方面的指标来测量；（2）生活融入的主要内容包括流动人口在社会保障和社区参与方面的状况；（3）政治融入主要通过流动人口在政治参与和公民权利等方面的状况来呈现；（4）文化融入通常指流动人口在风俗习惯、身份认同、价值选择等心理感受方面的体验（见图 1）。

　　3.2 数据来源与变量选择。

　　由于现有三亚市统计年鉴不能全面反映流动人口四个层面的融入情况，为了了解流动人口经济、生活、政治、文化融入的具体情况，课题组 2013年8 月运用配额抽样结合分层抽样，在三亚市政府流动人口服务管理办公室的协助下，对三亚市流动人口的社区居住和社会融入情况开展了为期一周的问卷调查，发放并回收问卷 300 份，剔除无效问卷后的有效样本为 213 份。根据三亚市流动人口的季节性分布规律，在不考虑“候鸟人群”的情况下，可以认为样本能够反映三亚市不包括冬季流动人口的基本情况。有效样本中，男性 115 人，女性 98 人，初中及初中以下文化水平的 45 人，占21．1％。

　　本文的基本假设是外来务工人员、外来白领就业人群和季节性旅居三类人群的社会融入程度不同，不同人群容易发生的融入层次也不同，各层次的融入存在一定的顺序。为验证该假设，首先，需要区分三类人群和设立一个能够反映不同层次融入水平的指标体系。问卷设计中，将有固定工作，从事管理、服务、技术等工作的流动人口定义为“外来白领工作者”；将从事低端手工业、流动商贩等非全职工作或灵活就业的流动人口定义为“外来务工人员”，将受访者中少部分暂未离开三亚的旅居人员定义为“候鸟群体”。

　　选取合适的数据和指标对掌握流动人口的社会融入水平至关重要。基于本文从结构性融入到文化性融入的分析框架，结合已有关于社会融入的研究成果，在数据可及性和问卷填答方面，选取在业情况、工作更换、劳动时间、收支水平、劳动保障、心理距离、文化接纳等 21 项指标测量社会融入的相关情况（见表 1，含对问卷的处理和变量的界定）。

　　3.3 研究方法。

　　鉴于本研究旨在了解三类人群的社会融入情况，并尝试验证经济融入、生活融入、政治融入、文化融入的相互关系，本文先后采用描述统计、交叉表分析和 Logistic 回归分析的方法，以此判断三亚市分人群流动人口的社会融入情况、分人群的社会融入差异性以及分人群的各类融入之间的关系。

　　本文所观测的 21 个指标中存在着定类变量、定序变量和定距变量 ，因此在使用交叉表分析过程中使用了不同的统计量，在 Logistic 回归中也使用了二项和多项方法。限于篇幅，本文最终只呈现能支持本文假设的相关计算结果。

　　4 、三亚市流动人口的社会融入分析。

　　4.1 三亚市流动人口的基本统计特征。

　　4.1.1 三亚市流动人口的地域结构分布。

　　三亚市的流动人口中，四成多来自中部地区，是三亚市流入人口的主要力量。已有统计数据表明（见表 2），从省外流入三亚市的人口中：（1）东部地区10 个省份合计流入 3．31 万人，比 2000 年增加2．04 万人，增长 161．2％ ，占省外流入人口的27．3％。其中，占比较大的省份分别是广东省占比12．2％，福建省占比 4．1％。（2）中部地区 8 个省份流入三亚市的人口 5．32 万人，比 2000 年增加 3．58 万人，增长 206．9％，占省外流入人口的 43．8％。可见，从中部地区流入的人口增长最快，已成为三亚市常住外来人口的主要力量。（3）从西部地区 12 个省份流入三亚市的人口 3．51 万人，比 2000 年增加 2．22万人，增长 171．6％，占省外流入人口的 28．9％。其中，新疆的外来人口数增长较快，比“五普”时增长了 10．6 倍。

　　4.1.2 三亚市流动人口的性别与年龄结构情况。

　　流动人口中，男性为 11．19 万人，占比 55．9％；女性为 8．82 万人，占比 44．1％。流动人口性别比（女性100，男性对女性的比例）达 126．95％，比全市总人口的性别比 112．88％高出 14．07 个百分点。按户口登记地在省内和省外来分，户口在省内的流动人口性别比 105．27％，男女基本持平；户口在省外的流动人口性别比则高达 143．69%（见表3）。

　　由于受三亚市产业结构的带动，省外的流动人口以男性居多，拉动了三亚市人口性别比的攀高。

　　但从全国情况看，在全部流动人口中，男性在 20 世纪 90 年代曾明显多于女性，而近年流动人口“性别均衡化”的现象突出，女性流动人口的占比升高，已占据全国流动人口总数的“半壁江山”。女性流动人口比例的增加以及家庭化流动的趋势使得社会保障、子女教育等问题更为突出。

　　三亚市常住流动人口的年龄呈现低年龄组和高年龄组所占比重较低，青壮年所占比重较大的特点。其中，0~14 岁、65 岁及以上的流动人口所占比重分别为 9．6％和 2．2％，合计 11．8％。15~65 岁流动人口所占比重高达 88．2％。

　　4.1.3 “候鸟人群”的构成。

　　候鸟人群主要来自东三省，多为事业单位和党政机关的退休人员。根据 2011 年 5 月海南省政协开展的“候鸟人群”管理专题调研的统计，三亚市“候鸟人群”约有 25 万人，主要来自黑龙江、辽宁、吉林等地区，约占总数的 70％；其次是西北、西南地区。从年龄上看，多数“候鸟人群”为离退休人员；从文化程度看，高中以上文化程度的人员居多，人群素质相对较高；从居住情况看，住在私有租赁房屋的居多，住在自购房屋的次之，居住场所主要分布在三亚市区，多为有物业公司管理的小区和居民自建的私有房屋；从居住时间看，以一个月至半年为主。每年10 月中旬开始陆续流入，次年 4 月初相继离开海南。

　　4.2 三类人群的社会融入特征。

　　（1）经济融入：收入差别对经济融入具有决定性作用。经济融入是较为基础的层次，是其他融入的基础，主要体现在就业、收入、消费和劳动保障等方面。本文设计的八个指标中，白领工作人员各项指标都优于务工人员，这说明外来白领的经济融入程度较高，他们更多融入三亚的经济结构，消费市场更是集中在三亚（见图 2）。

　　图 2 可以看出，白领工作者多是全职工作，较少更换工作，收入较高，拥有较多的家电设施，人均居住面积更大，靠近城区，与企业签订合同时得到了更多的兑现，工作时间相对灵活。而外来务工人员相对是一种零散的就业方式，工作变动较多，收入也较少、家电更少，居住面积狭小，住在较为偏远的郊区，更多的时间是在工作，在三亚的经济结构中处于低端。候鸟人群由于多为离退休老人，其收入以退休金为主，在时间分配方面，以居家、休闲为主，其在经济融入方面总体上与另外两类人群的差距较大，但对于生活设施（如家电设施、距市区远近）程度方面，与务工人员和白领差距不大。

　　（2）生活融入：社会资本与需求导向的特征显著。生活融入是包含社区参与、社会保险和社会网络的指标，用以反映流动人口的生活情况和人际网络。在重视人情往来的氛围中，亲戚、朋友、同事、老乡等都处于流动人口社会网络的差序格局中，这种差序格局导致了社会资本的差异，而社会资本的差异决定了不同类别群体的生活融入程度的高低（见图 3）。同时，三亚市流动人口生活融入的需求导向特征相对显著，其中，务工人员与白领由于长期居中及工作的原因，对教育、医疗、交通等公共服务的需求相对较多，这就决定了其总体的生活融入程度要高于候鸟人群。

　　如图 3 所示，所在城市满意度、本地朋友数量、人际网络等指标方面，外来务工人员都高于白领，说明外来务工人员更愿意与本地人交往，对三亚可能有更多的“感情”；而在与本地人交往频繁程度等指标上弱于白领人群，应该由于白领从事的工作导致其与本地人需要保持较高的联系度造成。在总体上，由于白领与务工人员的生活融入途径除了家庭、友情等因素外，增加了工作联系这一重要途径，于是其所积累的社会资本总量要高于候鸟人群，同时白领与务工人员对社会服务的需求也高于候鸟人群，这导致了白领与务工人员总体的生活融入水平高于候鸟人群的现象。

　　（3）政治融入：社会地位与文化程度的影响突出。政治融入是包含市民身份，权利意识、政策参与和党团活动的指标，就流动人口而言，其与政府接触的频繁程度、对待选举权利和受教育权利的态度、接受党组织和工青妇等团组织帮助的程度，基本上能够反映其政治融入的情况。

　　从问卷的描述统计来看，三亚市季节性旅居人员和白领人群的政治融入程度更高（见图 4）。如图4 所示，白领更多地与政府、党组织、工青妇等团组织接触；同时，更重视拥有选举权和参加本地高考的权利，候鸟人群在这方面也表现明显，而外来务工人员则表现不明显。由此推断，文化程度及社会地位对于政治融入的影响显著。从候鸟人群退休前的职业构成看出，候鸟人群中退休前在政府部门及事业单位工作的占 74％，从一个侧面反映了其社会地位及文化程度相对较高，而白领则属于三亚市目前的精英阶层，文化层次及社会地位决定了其对社会整体性的认识要高于务工人员，从而使其产生更为强烈的政治融入意愿。

　　（4）文化融入：传统观念与文化带来融入特征差异化。文化融入是一个反映与三亚心理距离及适应三亚市的生活方式和文化氛围的维度，该维度可以分为心理融入和客观融入两类。从问卷结果来看，务工人员、白领、候鸟的文化融入类别均有所不同。

　　从图 5 看出，务工人员的客观融入程度较高，尤其对户口等身份认同的意愿强烈，但受输出地传统观念及当地文化影响，其心理融入程度较低。白领在户口等身份认同方面也具有相对较高的意愿，与务工人员不同的是，白领的心理融入程度要大大高于务工人员。候鸟人群由于总体年龄偏高，在文化融入方面，心理融入的意愿偏低，更倾向于保留原有地区的文化传统和生活方式。

　　4.3 人群类别和社会融入的列联表分析。

　　描述统计只能得到三亚市流动人口分类别融入的情况，如需要分析人群类别与社会融入的 21项指标是否相互独立，则需要列联表分析。列联表分析通过对问题进行两项或多项的分类，并对样本进行交叉汇总得到，可以处理定类数据、定序数据，甚至是定距数据。考虑到不同数据类型适宜不同的统计量，本文使用的多是定类数据和定序数据，为此，选取的统计量有 Eta 和 Crammer＇s V 系数，Kendall＇s Tau－c 系数等。

　　在分析不同人群的社会融入时，考虑到夏季并非三亚市季节性旅居人员较多的时间段，且在抽样中的样本数量有限，这里只分析务工人员和白领的社会融入情况。将人群类别作为列变量，其他 21 个指标作为行变量，采用不同的统计量进行交叉表分析，发现有 9 项能够通过检验，其他的均无法通过（见表 4）。

　　鉴于本文假设人群类别的差异是影响社会融入的主因，从表 4 能看出，人群类别对社会融入的21 个指标中的 9 个存在着显著的影响，白领人员更倾向从事全职工作，居住在近城区位置，更多实现了劳动合同内容，收入水平较高，拥有更高的身份认同，尤其是在拥有公积金、保险和工会参与上更为明显，这揭示出人群类别对社会融入的影响。

　　同时，社会融入四个维度之间的列连表分析并不能得到各个融入指标之间的相互影响。

　　不过，上述分析不容易准确地描述变量间相互影响的程度，在不能控制其他变量的情况下，会使我们进行多因素分析时得出“不真实”结论，为此，有必要用 Logistic 回归来验证列联表所得的分析结果。

　　4.4 四层融入的回归分析。

　　按不同人群划分的整体融入情况已在上文进行了分析，尽管从描述性统计和交叉表分析得到的结论并不理想，但仍不能否定四个融入之间的内在关系。为了进一步验证列联表的结论，需逐项做Logistic 回归，籍此验证四个融入之间的关系（见表5~6）。

　　从表 5 和表 6 可以看出，传统的经济融入是生活融入、政治融入和文化融入的基础的理论在三亚并没有获得数据支撑，除白领人群中的经济融入对政治融入有一定的影响外，其他的都不能通过显著性水平检验。

　　5、 差异化融入：三亚市流动人口服务管理的对策分析。

　　上述分析发现，三亚市流动人口服务与管理的独特性导致其在社会融入方面与主流理论的分析并不完全相符。社会融入理论通常认为，结构性融入是文化性融入的基础，具体到社会融入的经济融入、生活融入、政治融入与文化融入四个层面，学者们认为这四个层面应该属于层层递进的关系。但三亚市的调查表明，对三亚而言，结构性的融入与文化性的融入并未随着城镇化发展和政府治理水平的提高而必然发生———即文化性融入不是结构性融入发展的实然结果，而结构性融入也不是文化性融入的应然前提。同时，四个层面的融入之间也不存在必然的关联性，这决定了在探讨流动人口的服务管理对策时，不应当遵从递进的思路。然而，描述性统计的结果揭示，三亚市三种类型的流动人口在社会融入特征方面存在着显著差异，白领就业人员总体的社会融入水平较高，未来有可能成为三亚经济社会协调发展的生力军和主力军，这便需要三亚市政府出台针对这一群体的相关政策和鼓励措施。

　　考虑到外来务工人员在生活融入和有关身份认同等客观性的文化融入意愿较高，政府应通过规范性认可的方式强化其身份认同感，并设法通过教育、养老等制度设计及居住设施建设来满足其生活融入的各种需求。需要注意的是，候鸟人群作为三亚市特有的人口流动现象，其经济融入与生活融入的意愿都较低，但由于其来源广泛、眼界开阔等原因，该类人群在政治参与和文化接纳方面主观融合的意向较高，应设法充分调动候鸟人群为社会服务的积极性，发挥其智慧优势，鼓励他们以参与式治理的方式增强其生活融入的程度。

　　基于以上考虑，可以提出三亚市流动人口服务和管理的基本路径，即：发挥优势，弥补不足，以差异化的方式促进流动人口的社会融入。具体措施如下：

　

　　5.1 出台和推行分级居住证制度。

　　该项制度的覆盖范围应当包括三亚市所有的流动人口，但该制度的主要受益人群为务工人员及白领。对务工人员来讲，分级居住证制度将有效回应务工人员对身份认同的需求；同时，根据居住证的分级规定，使务工人员能够相应地享受三亚市的各项基本公共服务。对城市白领而言，其高水平的经济融入应作为推免居住证分级的重要考核指标，从而获得政府与社会的认可，进而可以较为充分地享受三亚市的各项公共服务，增强白领对三亚市的认同感和归属感。

　　三亚市分级居住证的制度体系可以参照发达国家流动人口积分管理的方式设计和建构，分为居住年限、经济贡献、社会服务和拥有技能等四类指标，依据三亚的市情和一线工作人员的经验赋予相应的权重，对三亚市流动人口进行综合评分，最后根据不同的分数，分层次向流动人口提供阶梯式的服务。其中，居住年限即指流动人口在三亚居住的时间，是积分体系的基础；经济贡献包括出租屋租赁费用、纳税、投资、社保缴纳和相关消费等情况，是积分体系的核心；社会服务包括社区工作时间、志愿者工作时间等，是积分体系中应对“经济贡献”

　　指标的公平性对冲；拥有技能包括教育程度、技能类国家职业证书、专业技术能力职业证书获得情况，是积分体系对高技能、高学历人才引进的鼓励性规定和结构性的补充。

　　建议将三亚市流动人口依据积分体系的评分定为低、中、高三级，依次发放普通居住证、中级居住证和高级居住证，对不同级别人群提供分层次的公共服务：

　　（1）普通居住证对应的积分相对较低，大致对应的人群包括具有“候鸟双栖型”特点的外省老年人群和部分短期外来务工人员，可以享受的基本公共服务包括：法律援助、传染病防治、安全保障等。

　　（2）中级居住证对应积分介于普通居住证和高级居住证之间，大致对应具有“行业集聚型”和“家庭迁移型”特点的人群，长期从事三亚市旅游服务相关行业的外来务工人员，可以享受的公共服务包括：普通居住证包括的基本公共服务、计生服务、就业指导、五险一金、就业和创业扶持、出租屋申请、公积金支付、社区管理、特殊困难救助、公园展览馆年票等。

　　（3）高级居住证对应的积分最高，主要对应的人群应具有高纳税能力、高消费水平、高知识技能储备和高社会服务经验等特点，可以享受的公共服务范围有：中级居住证包括的所有公共服务、选举权与被选举权、公租房申请、学前和义务教育资源、同住子女在本市参加全日制普通中等职业学校自主招生考试、全日制高等职业学校自主招生考试、申请入户籍，等等。

　　5.2 培育社会组织与强化社区自治。

　　该项措施主要针对不同群体的政治融入提出，其核心理念在于充分利用白领及候鸟人群政治融入意愿强的特点，发挥其在三亚市社会管理方面的经验优势、知识优势及意愿优势，提升三亚市整体的社会服务水平与能力，更好地为三亚市的流动人口提供服务。

　　三亚市培育社会组织与强化社区自治可以通过三个方面来实现：

　　（1）政府通过向社会组织购买公共服务的方式支持社会组织的发展。在目前社会组织发育不足的情况下，可优先考虑政府主导型的购买，即在养老、外来人口服务等急需的领域，由政府支持特定的社会组织优先发展，如提供部分资金、场所，放宽准入门槛等；并鼓励有能力的白领及候鸟人群参与社会组织的建设。

　　（2）利用现有的社会组织凝聚志愿者队伍，实现三亚市公共服务和社会管理的协同创新。现阶段，建议以三亚市旅游协会、三亚市蓝丝带海洋保护协会、三亚志愿者协会等发展相对较好的社会组织为基础，通过它们将分散的志愿者队伍联系起来，尤其是要充分调动在相关领域有知识、有经验的候鸟人群及城市白领的积极性，并按照专业特长、个人意愿、地域等因素组织起来，有组织地发挥志愿者的作用。

　　（3）在社区管理和服务中运用财政支持孵化和积极发展社区社会组织，探索不同人群社区自治的有效途径。如三亚可以在社区管理中，促进邻里互助组织、生活兴趣小组、养老助残组织的发展，吸纳候鸟人群及城市白领掌握的各地社区自治的先进经验，以提升三亚市社区的自我管理和服务能力。

　　5.3 完善社会保障与公共服务体系。

　　三亚市的社会保障、社会救助与公共服务体系建设将主要用于满足各类流动人口生活融入的需求，进而有效带动其经济融入水平的提升。对白领及务工人员而言，社会保障与公共服务体系建设有助于满足其对于教育、医疗、交通等方面的需求，强化其生活融入的意愿；对候鸟人群而言，社会保障与公共服务体系的完善会提升候鸟人群的生活融入意愿和水平，同时通过各种服务带动候鸟人群在三亚市消费水平的提升，促进其经济融入的水平。

　　针对三亚市流动人口的特殊性，社会保障与公共服务体系建设的重点应包括五个方面：

　　（1）深化探索跨省市医疗保险、社会保险的接转与迁移。候鸟人群是三亚特有的社会现象，为确保候鸟人群在三亚生活的“怡然幸福”，应当在现有异地医疗的相关做法基础上，与候鸟人群主要来源地实现医保账户的跨省结算，并申请成为全国性跨省医保综合改革试验区。

　　（2）完善流动人口社保体系，实现制度性全覆盖。通过开展流动人口参加城镇职工养老保险改革试点，使务工群体、白领群体的社会保障体系趋于完善，助推其生活融入的程度。

　　（3）以国际化视野发展三亚的教育体系。基础教育方面，全面推进“师资引进”工程，从全国范围内引进高水平教师任教于三亚的小学与中学；在职业教育方面，推进与国内知名院校的合作；在高等教育和研发方面，利用国际知名大学的优势学科在三亚开展有针对性的合作办学；在终身教育方面，建设完备的就业培训以及在职教育体系，提升职工的技能和从业能力。通过完善教育体系，满足白领人群、进城务工人员及其子女的教育需求，增强其生活融入的程度。

　　（4）加大对社区卫生服务的扶持力度，完善社区卫生服务体系建设。将社区卫生服务机构定位于开展疾病预防、常见病与多发病的诊治、康复、健康教育、计划生育技术服务，以及妇女儿童与老年人、残疾人的保健等工作，提升各类流动人口生活融入水平。

　　（5）大力发展“为老服务”。加快在三亚发展居家养老及机构养老等各种为老服务项目，引进国际养老机构，提供优质养老服务并借鉴其管理经验，在有效提升候鸟人群生活融入水平的同时，通过刺激消费强化候鸟人群的经济融入水平。

　　最后，针对心理层面的“文化融入”，由于三亚流动人口的来源地分布广泛，文化习俗差异较大，且候鸟人群离退休前长时间在原居住地生活，留下了深刻的当地文化的烙印，使得三亚市流动人口的文化融入尤其是心理上的文化融入难度较大。现阶段，可采取“平行发展，互利互惠”的方式，鼓励多元文化的发展，谋求“以时间换空间”来推进流动人口在心理层面文化融合的目标。

　　6、 小结

　　从针对三亚市流动人口的调查数据分析看出，其流动人口的特征表现为三个方面：

　　（1）流动人口流出地分布的广泛性与地理距离遥远性，由于三亚市特殊的热带气候和优美宜居的城市环境，吸引了我国北方地区大量的人口短期或长期流入三亚市，造成流动人口在文化传统、生活习惯、价值观念等方面的显著差异。

　　（2）流动人口来三亚的目的除了务工、经商等经济目标之外，大批离退休老人出于避寒与环境质量等因素，季节性地来到三亚，构成三亚市的独特的流动人口类型，即“候鸟型”人群。

　　（3）受三亚市快速城市化进程的影响，其流动人口服务与管理体系尚不健全。基于以上“碎片化”的特征，三亚市在流动人口服务与管理创新的实践中，可行思路之一是创新社会融入的制度设计和运行机制，以多元主体协同方式实现流动人口服务管理水平的提升。

　　本研究通过将三亚市流动人口划分为三个不同类型，即务工人员、城市白领及候鸟人群，从经济融入、生活融入、政治融入与文化融入四个层面分析其特征，发现三类人群在不同的社会融入层面具有差异性。然而，针对相关理论所提出的四个层面融入之间的关联性问题，三亚社区流动人口调查的统计数据并不支持，换句话说，在三亚的独特性地理、经济和社会等生态环境下，四个层次融入之间并不存在必然的关联或递进关系。因此，对三亚市流动人口的社会融入问题，应考虑从不同群体分类角度提出配套的“对策组合”。基于三种类型的流动人口在四个层次融入中所体现出的特征差异，从三个层面采取措施：首先，推行分级居住证制度，以提升三类人群尤其是务工人员和白领人群的身份认同感，提升其客观的文化融合水平。其次，培育公益性服务机构和社区社会组织，以强化社区自治水平，发挥白领和候鸟人群在政治融入方面的主观能动性与人力资本优势，促进其政治融入。再次，完善三亚市的基本社会保障与公共服务体系，通过服务提升三类主体的生活融入水平，同时带动候鸟人群经济融入水平的提升。这三类流动人群主体在上述四个层面融入水平的提升，有利于整合三亚市目前流动人口服务和管理“碎片化”的局面，“让我们的三亚更美好”，有效提升三亚市的户籍人口与流动人口的社会融入与融合，为三亚的协同治理、可持续发展提供动力。