我国推进人的城镇化困境与实施方式

　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，强调“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化”［1］( P24)。人的城镇化是对传统城镇化发展模式的解构与超越，是重质量、重内涵的城镇化。人的城镇化重视人的权利、人的福利、人的主体性，以人的全面发展为出发点和最终归宿。换言之，人的城镇化是依靠人、为了人的城镇化。马克思主义人学理论为我们理解人的城镇化提供了广阔的视野，有助于我们清醒地认识我国在推进城镇化过程中面临的种种障碍并寻求解决的路径。

　　一、人的城镇化是人的全面发展的应有之义

　　新型城镇化以人的全面发展为最终目的。旨在实现大多数人的根本利益。新型城镇化是对传统的“以物为中心”的城镇化的超越，是重质量、重内涵的城镇化。人的生存与发展始终是马克思关注的重要现实问题，现实的人是马克思考察人的问题的根本出发点。人不是孤立的、抽象的，不能脱离他人而独立存在。马克思指出，人的现实本质是一切社会关系的总和，人的发展状况如何与他们的社会关系如何直接相关。马克思认为，人的最高境界是实现人的全面发展和个性的自由展现。人的发展形态经历了从对人的依赖、对物的依赖到人的自由而全面发展三个阶段。要达到人的理想境界，一方面取决于生产力的高度发达，另一方面取决于正义社会关系的建立。

　　人的全面发展以及平等和谐社会关系的构建是人的城镇化的内在要求。人的城镇化应当是为了人、依靠人的城镇化。具体来说应把握以下几个方面:

　　一是保证城镇化进程中人与人之间权利的平等。有学者提出人的城镇化，关键是要解决农民工市民化的问题。农民工市民化，也就是让农民工享有与城市居民同等社会公共服务的权利。权利意味着“权力保障的应该且必须保障的索取”［2］( P314)，换句话说，权利主要是通过公共权力协调人与人之间的利益冲突，并满足人们的合理需要和诉求。权利是人的发展的前提条件。除了生存权利之外，人的自由权利、平等权利、民生权利等人的发展的权利都应该得到保障。但是，在人的城镇化过程中，人的发展权利却常常遭到忽视。人们应当享受到均等化的公共服务，农民在融入城市的过程中应当得到与城市居民同等的待遇。关于享受相对均等的公共服务应当包含哪些方面，学界仍有争议，大多数的学者将公共服务分为制度性、经济性和社会性这三大方面。制度性公共服务主要指行政、司法、国防等方面; 经济性公共服务主要指生产基础设施的保障; 社会性公共服务主要指医疗、教育、社会保障等方面［3］。在这三大方面中，涉及民生的经济性和社会性公共服务应该得到保障，这是每个人都应享有的权利。

　　二是满足人们在城镇化发展过程中的合理需要。马克思认为人的正当合理需要应该得到满足，这是合乎人性的。他说: “他们的需要即他们的本性，以及他们求得满足的方式，把他们联系起来。”［4］( P514)合乎人的本性，主要是指合乎人的自然属性和社会属性。那么，满足人的需要也就是满足人的生存型需要、发展型需要和享受型需要。生存型需要主要是指满足人们基本的吃、穿、住、行的需要，属于较低层次的需要。发展型需要和享受型需要是为了完善自我和实现自我价值的需要，属于较高层次的需要，主要包括人的尊严、人的权利得到保障，人与人之间的平等交往、人与社会、人与自然的和谐共生关系构建等。每一层次需要所指向的对象亦不同。恩格斯指出: “一有了生产，所谓生存斗争便不再围绕着单纯的生存资料进行，而要围绕着享受资料和发展资料进行。”［5］( P653 )人的城镇化对于人的生存型需要、发展型需要和享受型需要的满足，有助于提高人们的幸福指数，发挥人们在城镇化进程中的积极性、主动性和创造性。

　　三是发挥人在城镇化过程中的主体性。马克思批判了唯心主义把主体性看成是“精神”主体性以及旧唯物主义从“抽象的人”看待主体性的现象。他提出，应该以实践的观点来看待人的主体性。人是现实的人，是社会历史活动中的人。人的主体性发挥，也就是人的主动性、创造性等能力的施展。当主体具备自觉意识和主体能力，对客观对象发生作用时，人的主体性才能完全发挥出来。

　　人们在进行实践活动时并不是被动地适应客观对象，而是积极地、主动地、富有创造性地进行改造活动。人们在推动城镇化的过程中，应当坚持生产力尺度与人的尺度相统一的原则。也就是说，人的城镇化在坚持生产力尺度，体现“经济人”追逐物质利益、创造社会财富、提高经济效益的同时，也应坚持人的尺度，重视人的全面发展、良好生态环境的建设、资源的合理利用和开发等方面。人既是城镇化的推动者，也应当是城镇化的受益者。面对传统城镇化存在的诸多弊端，人们需要及时转变发展理念，改变旧的发展模式，推动数量型城镇化到质量型城镇化的转变，使人们真正享受到城镇化带来的成果。

　　二、目前我国推进人的城镇化面临的主要障碍

　　传统的城镇化发展模式使人们陷入一种二律背反的困境: 一方面，城镇化疯狂追求城镇数量的扩张，带动了经济的飞速增长; 另一方面，农民工在融入城市的过程中不能得到平等的对待，城镇大规模建设的同时居住率很低，各种城市病频发。这迫切要求人们反思“以物为中心”的城镇化，传统的城镇化发展模式导致了“人”的不在场，忽视了人的全面发展。这告诫我们，以物为本的城镇化不但不会增强人的幸福感，反而可能加重人们对社会的不满情绪。具体来说，我国推进人的城镇化建设主要面临以下障碍。

　　( 一) 传统发展模式占主导，一味追求以物为中心的城镇化

　　建国以来到现在，我国的城镇化经历了几个发展阶段，有学者将我国的城镇化进程概括为: 压抑型城镇化、恢复型城镇化再到扩张型城镇化。建国初，国家将大量投资用于工业化建设。到了 1960 年代，城镇化被视为工业化的成本并作为“开源节流”的对象被严格控制。这一阶段，城镇化明显滞后于工业化。改革开放初期，由于农业的增量式改革取得一定成效，农业带动轻工业发展，对城镇人口的需求日益增大，国家开始逐渐放宽中小城市的户籍政策，但是对城镇人口的控制仍然没有完全放开。总体来说，这一阶段的城镇化与工业化开始呈现同步发展态势。

　　20 世纪 90 年代中期之后，城镇化进入急速扩张的阶段。市场经济驱使社会生产的迅速发展和消费需求的不断扩大，这成为城镇化规模扩大的外部动力。地方政府受唯 GDP论的引导，盲目追求以物为中心的城镇化，把城镇化简单地看作是城市规模的扩张，追求的是可视化的政绩工程，这必然导致盲目的城镇扩张运动。中央到地方的纵向分权，使地方政府的权力相对集中，更容易走向“一元治理”的模式。在决策过程中，地方政府更多地是以经济利益为本位，忽视了社会利益，使服务社会职能处于“缺位”的状态。

　　( 二) 城乡二元结构主导下的旧有体制阻碍了农民市民化的进程

　　我党在建设中国特色社会主义的伟大实践中始终坚持社会公正的理念。党的十八届三中全会提出应该让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果［1］( P22)。人的城镇化不是单一的城镇化，它是人的生产方式、生活方式、行为习惯、社会交往等各个方面的城镇化。人的城镇化要求体现社会的公正、平等、和谐等价值诉求。但是目前农民工不是“完全城镇化”而是“半城镇化”，很多农民进入城市，却没有享受到与城市居民同等的权利，这违背了新型城镇化以人为本的理念。“半城镇化”现象一方面指农民进入城市之后，在就业、住房、子女教育等方面没有享受到与城市居民同等的待遇; 另一方面指农民进入城市后不能完全融入城市的制度、文化系统。简言之，他们处于尚未完全城镇化的状态。也有学者把“半城镇化”称作“夹生城镇化”。这种“夹生城镇化”现象造成了城镇经济发展的活力不足，农民工就业动力欠缺，甚至导致“半城镇化人”精神生活匮乏，与城市居民有严重的心理隔阂，对城市没有归属感等等。造成“半城镇化”现象的主要原因在于城乡二元结构下的户籍制度、就业制度、教育制度、医疗制度等，把户籍与人们的社会福利挂钩，人为地制造人与人之间的不平等，严重阻碍了农民工市民化的进程。

　　( 三) 公共产品供给不到位，公共服务均等化受阻

　　教育、住房、医疗服务等公共产品的充分供给是人的城镇化的有力保障。改革开放30 多年来，我国城镇常住人口增加了 5 亿人［6］( P14)。城镇经济的发展为农民进入城市提供了较多的就业岗位，提高了农民工的生活水平。但是农民在进入城市后，并没有享受到与城市居民同等的公共产品服务。涉及到人们切身利益的一些公共产品，应当是通过国家权力施以财政投入，这是服务型政府的重要职责。马克思曾说过: “一个国家可以在生产方面感到铁路的必要性，但当修筑铁路所产生的直接利益非常微小，甚至投资只能造成亏本时，资本就把这些开支转嫁到国家肩上。”［7］( P24)公共产品的供给是针对初次分配造成的不公正而进行的调整，有效的公共产品供给可以应对市场经济局限性带来的种种问题。虽然近年来政府加大了对社会保障的财政投入力度，但社会保障支出占国家财政支出的比重仍基本上维持在 12% 左右，远远低于其他国家的水平［8］。政府在公共产品供给方面财政投入不足，直接影响到人们特别是进城农民对公共产品的获得，阻碍了公共服务的均等化。

　　( 四) 城市病问题突出，人们的宜居环境遭到破坏

　　坚持以人为本的发展理念，实施全面协调的可持续发展战略，加快生态文明建设，创建低碳生态城市，构建人与自然和谐共处的关系，已经成为发展人的城镇化的迫切要求。但由于受短期利益的驱动，城镇化呈现单纯规模扩张的趋势。土地要素驱动的城镇化发展模式创造了巨大的经济效益，但却忽视了社会效益与生态效益，城市可持续发展遭遇了危机。人口过度膨胀、交通拥堵、空气污染等生态问题愈加严重，城市的生态系统遭到了严重破坏。联合国的一份报告指出，虽然城市面积只占全世界土地总面积的 2%，但却消耗着全球 75% 的资源，产出了更大比率的废弃物［9］( P2)。经过工业化的洗礼，人们逐渐认识到粗放的、高耗能的方式造成了严重的空气污染、资源浪费、生态破坏等问题，对人的发展非常不利，这也使可持续发展面临挑战和危机。人们在城镇化过程中容易把短期目标和长期目标割裂开来，没有以生产力尺度和人的尺度相统一的标准来衡量城镇化。一个成熟的、健康的城镇应当具备完整的社会生态系统，只有系统的各个环节都发挥作用，城镇的生态环境承载能力才会增强，人们的幸福指数才会增加。

　　三、人的城镇化的实现路径

　　人的城镇化是中国特色社会主义建设的重要内容，是中国走向现代化的必然要求。人的城镇化是人的生产方式、生活方式、行为习惯、居住环境等多方面的城镇化。实现人的城镇化，需要清醒地认识存在的问题，从理念转变、制度变革、改善民生、建设美丽中国等多方面入手，形成发展人的城镇化的合力。

　　( 一) 深入贯彻以人为本的理念，转变传统发展模式

　　从以物为本到以人为本的发展理念的转变是新型城镇化的内在要求，人的城镇化是新型城镇化的核心。这就要求在推进人的城镇化过程中深入贯彻以人为本的理念。以人为本的理念更加注重人的需要、利益、权利等的实现。但当前人的城镇化面临着实然和应然的巨大差距。人的城镇化理想状态应该是人们的社会福利得到应有的保障，人与人之间关系和谐融洽，人们的生活环境舒适宜人，人们对整个社会的发展状态较满意。达到这样的理想状态，必须首先改变旧有的传统观念，改变规模扩张为主的传统发展模式。农民市民化是人的城镇化重点要解决的问题。

　　人的城镇化应当体现社会公正的理念，应该更加重视“社会包容”和“社会融合”，而不是强化“社会排斥”。“社会排斥”是已经拥有社会权力的一部分人在制度上对边缘群体的排斥，人为地造成人与人之间身份差别，人与人之间待遇差别化对待。“社会排斥”的结果是人与人之间的隔阂加深，人们的不公正感增强，对社会的不满情绪增加等。因此，人的城镇化应当解构与超越传统城镇发展模式，更加注重质量、注重内涵。

　　( 二) 以改善民生为出发点，保障农民的权利

　　城镇化的核心是人的城镇化，人的城镇化关键是保障进城农民的权利，保障他们的土地权利、与城市居民同等的市民权利以及自主选择是否进入城市的权利。我国当前的农村土地集体所有制和征地制度导致了土地产权不明晰，农民不能将土地拿到市场上进行交易，使土地的市场价值得不到应有的体现。加快推进征地制度改革，增加农民在土地交易中的收益成为保障农民土地权利的重要手段。保障农民与城市居民同等的权利，主要是对就业权、居住权、子女教育权的保障。城镇化意味着社会资源的集中，能够为人们提供较好的公共服务，对人更具有吸引力。城镇化使入城的农民“看到了政策带给他们的好处和利益，燃起了他们做城里人的希望”［10］。但是，农民进入城市后却面临着就业压力、居无定所、子女的教育受到漠视等问题。尤其是新生代农民工，他们的受教育程度比老一代农民工高，对社会的期望值较大，需求更加偏向发展型而不仅仅是生存型。

　　当他们得不到预期的结果时，就会滋生对城市的不满情绪，导致一系列的社会矛盾和社会冲突，不利于整个社会的稳定和发展。另外，农民的自主选择权也应得到保障，也就是说，农民进不进入城市应该由他们自己说了算，任何违背农民意愿的造城运动都是不可取的。

　　( 三) 消除人的城镇化的制度性障碍，加强制度建设

　　由于历史和现实的原因，城乡二元结构导致的户籍制度、医疗制度、教育制度等影响了人们社会公共服务的均等化。在城镇化过程中，地方政府在制定政策时，更多地是以经济效益为导向，而忽视了社会效益与生态效益。久而久之，制度的惯性导致了对农民与城市居民的差别化对待，农民的基本权益没有得到应有的保障。实现人的城镇化必然要求突破制度惯性，实行正义的制度。制度由人来制定，必然反映出人的需要、利益、目的等要求。人的城镇化应该消除制度性障碍，维护好、实现好、发展好大多数人的根本利益。一是改革户籍制度。城乡二元结构的存在以及政府对于社会公共服务投入成本的考量等因素是户籍制度改革迟缓的重要原因。

　　户籍制度不改革，人们均等化的公共服务得不到保障。改革户籍制度要突破重重阻力，将户籍与其背后的福利待遇剥离开来，改变因户籍导致的福利与待遇差别化的局面。二是建立城乡一体化的社会保障制度。稳步推进城镇基本公共服务全面覆盖常住人口，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系。建立全民覆盖的社会保障体系，重点关注民生领域，让改革的成果惠及每一个人，努力让人们过上幸福美好的生活。

　　( 四) 提高城市的综合承载能力，满足人们的多层次需求

　　一个城市的综合承载能力，应该是就业、消费、生态等多方面的综合承载力。它不仅仅包括解决大量农民进入城市的就业问题、消费问题，而且还包括对资源的合理利用和开发、对良好生态环境的创建。一是调整产业结构，发展低碳经济，积极发展第三产业。

　　产业是一个城市吸纳就业人员、发挥集聚效应的根本所在。城市在面临人口大量涌入的同时，也面临就业人员的吸纳问题。第三产业的发展，能够很好地吸收大量剩余劳动力，释放经济活力。同时，以服务业为主的第三产业发展，可以有效满足人们因消费结构转变而产生的需要。依据国际经验，人均 GDP达到 5000 美元后，消费结构和消费总量将处于升级和释放的重要阶段，过去是以物质型消费为主，现在则逐步转变成以服务型消费为主。［11］二是培育城市的生态功能，更加注重健康城镇化、绿色城镇化，建设优美宜人的生态环境。我国是一个人口大国，但是自然资源有限，这需要坚持资源开发与节约并重的方针，走资源节约型和环境友好型的道路。提升城市的生态功能，把生态文明的理念融入到城镇化建设过程中，积极创建良好的人居环境。实践证明，只重视经济建设而轻视环境保护的老路子是行不通的。

　　参考文献:

　　［1］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［M］． 北京: 人民出版社，2013．

　　［2］王海明． 新伦理学［M］． 北京: 商务印书馆，2001．

　　［3］刘德吉． 公共服务均等化的理念、制度因素及实现路径: 文献综述［J］． 上海经济研究，2008，( 4) ．

　　［4］马克思恩格斯全集( 第 3 卷) ［M］． 北京: 人民出版社，1960．

　　［5］马克思恩格斯全集( 第 20 卷) ［M］． 北京:人民出版社，1971．

　　［6］易鹏． 中国新路: 新型城镇化路径［M］． 成都: 西南财经大学出版社，2014．