推进社区居家养老服务绩效评估的困境及保障措施

　　一、问题的提出

　　中国自 1999 年步入老龄化社会之后，人口老龄化加速发展，依据第六次全国人口普查显示，我国 60 岁及以上老年人口已达 1.78 亿，占总人口的 13.26%。随着中国老龄化进程的不断推进、家庭养老与机构养老功能的不断弱化，社区居家养老服务，作为一种新型的养老模式应运而生，在应对老龄化社会问题中的作用日益重要。但是，由于社区居家老服务在中国实践的起步时间晚，发展不成熟，因此存在着服务质量不高、服务管理体系不健全、管理效率低等问题，导致这些问题的关键原因在于社区居家养老服务评估机制的不健全，通过有效的社区居家养老服务绩效评估，对解决社区居家养老服务模式建设过程中出现的各类问题具有重要意义。

　　二、社区居家养老服务绩效评估的内容

　　（一）社区居家养老服务对象的评估

　　社区居家养老服务对象的评估指科学确定老年人服务需求类型、照料护理等级以及明确护理、养老服务等补贴领取资格等，由专业人员依据相关标准，对老年人生理、心理、精神、经济条件和生活状况等进行的综合分析评价工作，评估的重点包括老年人是否具有社区居家养老服务的需求以及是否具备社区居家养老服务对象的主体资格。民政部2013 年 3 月发布《老年人能力评估》行业标准（征求意见稿），从日常生活活动、精神状态、感知觉与沟通、社会参与四个方面为老年人能力评估提供了统一的、规范的、可操作的工具，详情见表 1。

　　（二）政府职能的绩效评估

　　对于政府在社区居家养老服务中的职能评估的前提是厘清政府部门在社区居家养老服务发展中的职责。政府部门在社区居家养老服务发展过程中的职能主要包括：第一，社区居家养老服务的相关法律、法规、政策地制定与推动；第二，包括人力、财力、物力、公共基础设施在内的社区居家养老服务的资源投入；第三，建立与完善社区居家养老服务信息网络和服务平台，加强辖区内社区居家养老服务站的扶持与监督，保证辖区内社区居家养老服务站的数量能否满足老年人的需求，以及省级示范级别的社区居家养老服务站的数量；第四，社区居家养老服务人才队伍的建设。详情见表2。

　　（三）社区居家养老服务站（中心）的绩效评估

　　社区居家养老服务站（中心），作为社区居家养老服务的主要供给者，其根本目的在于满足老年人社区居家养老服务需求，主要目的在于提高老年人及其家属对社区居家养老服务行为与态度的满意度，降低投诉率，为达到这些目的，一方面，必须通过为老年人提供包括生活照料、医疗保健、法律维权、文化娱乐、体育健身、精神慰藉等在内的服务，另一方面，为了保证服务质量，社区居家养老服务站（中心）还必须具有较好的办公设施、科学的管理流程、规范的管理制度和专业化的人才队伍，因此社区居家养老服务站（中心）评估指标的构建主要围绕“服务对象”、“服务内容与服务质量”、“内部流程”、“人才队伍”四个维度进行，详情见表 3。

　　（四）社区居家养老服务工作者的绩效评估

　　服务者是社区居家养老服务的直接提供者，其身体健康状况、服务意识、服务技能、职业素质等直接关系到服务的最终效果，因此，加强对社区居家养老服务工作者的评估也势在必行。对社区居家养老服务的绩效评估指标见表 4。

　　三、推进社区居家养老服务绩效评估的困境及保障措施

　　（一）社区居家养老服务评估困境

　　1．评估主体单一，评估效度低

　　社区居家养老服务评估的主体单一，主要来自于社区居家养老服务的各级直辖管理部门或组织，采用的方法为层级评估与内部评估，缺乏外部主体尤其是服务对象及服务家属的评估，外部绩效评估主体评估的缺乏一方面导致社区居家养老服务的绩效评估的过程缺乏透明度与公开性，另一方面，使服务对象对社区居家养老服务的实际绩效缺乏了解，满意度也会随之下降。

　　2．评估流程不完善

　　缺乏一套科学的社区居家养老服务绩效评估流程，以社区居家养老服务站为例，第一，前期准备工作不充分，没有做好绩效评估的重要性宣传，也没有建立科学的社区居家养老服务绩效评估指标体系，更没有对评估人员在评估知识、评估技能、评估指标等方面进行培训；第二，在实施的过程中，并没有严格照社区居家养老服务的绩效评估指标体系的指标、权重、规定进行评分，绩效评估信息收集渠道单一；第三，没有及时、有效地反馈评估结果，更为重要的是，没有将绩效评估的结果运用到奖惩中去，“赏罚不明”，优秀的社区居家养老服务站没有得到奖励，服务质量差、服务不到位、满意度低的社区居家养老服务站也没有得到应有的惩罚和扶持。

　　3．缺乏有效的管理机制

　　第一，目前，社区居家养老绩效评估普遍存在评估观念淡薄现象，尤其是缺乏高层领导层的有效支持，使绩效评估成为走过场与走形式。第二，绩效评估评估透明度差，缺乏有效的监督机制，社区居家养老服务绩效评估的重要特点之一是公开性与透明性，这就必然要求社区居家养老服务的绩效评估包括:评估内容公开、评估标准公开、评估过程公开、评估结果公开。当前，社区居家养老服务绩效评估在实践的过程中具有严重的封闭性与神秘性，公开性与透明性程度较低，其根源在于缺乏有效的社区居家养老服务评估的监督机制。第三，缺乏相应的保障制度。“谁评估？评估谁？怎么评估？评估什么？什么时间评估？如何奖惩？”等一系列绩效评估的中心环节取决于领导者的个人偏好与心情，而非制度，导致社区居家养老服务的评估缺乏连贯性。

　　（二）保障机制

　　1．构建多元主体评估机制

　　依据社区居家养老服务的相关利益主体，可以分为内部评估主体与外部评估主体两种。内部评估主体包括各级民政部门、财政部门、老龄办等在内的政府部门和社区居家养老服务站（中心）自身；外部评估主体包括：服务对象、服务对象家属、专业的评估机构、媒体等。内部评估主体对于社区居家养老服务的工作流程、规章制度、服务内容、服务质量标准等都比较熟悉，并能熟练掌握社区居家养老服务的评估方法、评估技巧等评估技能，但是在社区居家养老服务评估过程中可能会出现各种“偏颇”现象；外部评估主体相对较客观公正，但是缺乏专业性，因此，要想保证社区居家养老服务评估的有效性，就必须构建“各级民政部门+财政部门+社区居家养老服务站（中心）+行业协会+服务对象及家属+专业评估机构+新闻监督媒体”的多元主体评估机制，将外部评估与内部评估，专业评估与非专业评估、客观性评估与主观性评估有效结合。另外，评估资料收集应该注重多元化，如相关资料查询、现场观察、对服务对象满意度的调查。

　　2．完善社区居家养老服务评估流程

　　依据社区居家养老服务评估内容的不同，社区居家养老服务评估流程也相应地不同。以社区居家养老服务站为例，对社区居家养老服务站的绩效评估流程包括三个阶段：第一阶段是前期的准备工作，包括成立社区居家养老服务站的绩效评估领导小组，制定社区居家养老服务站的各项绩效考核目标及绩效考核权重，制定绩效考评方案，进行绩效评估的相关动员与培训工作；第二阶段是社区居家养老服务站的绩效考评实施阶段，这一阶段的主要工作是依据上一阶段建立的社区居家养老服务站绩效评估体系，分别从社区居家养老服务站内部和服务对象及家属在服务行为与服务态度上的满意度两方面采集绩效数据，形成绩效考核结果；第三阶段为绩效考评的结果应用阶段，公布绩效考评的结果，接受各社区居家养老服务站的绩效评估申诉，并将绩效考评的结果运用到社区居家养老服务站的升级、奖励、惩罚中。对政府部门在社区居家养老服务的作用评估流程可参照社区居家养老服务站的评估流程。

　　3．加强社区居家养老服务绩效评估的相关机制

　　建设第一，构建社区居家养老服务的领导保障机制，各级政府职能部门尤其是高层领务必高度重视推进社区居家养老服务的绩效评估的重要意义，将绩效评估工作纳入社区居家养老服务工作的重要议事日程。并成立权威的社区居家养老服务绩效评估管理机构，负责统筹评估的各项工作，管理机构的人员主要包括各级民政局、财政局、老龄办、社区居家养老服务站人员等；第二，构建社区居家养老服务评估工作的监督约束机制，畅通评估对象利益诉求机制，充分利用网络、电视、报纸等媒体，对绩效评估指标、流程、评估结果向公众公布，接受社区监督，提高社区居家养老服务评估的透明度。第三，构建社区居家养老服务制度机制，通过一系列的规章、制度对“社区居家养老服务的评估时间、空间、主体、对象、方法、指标及权重及奖惩措施”进行细化，推动社区居家养老服务绩效评估的制度化。

　　四、结语与展望

　　通过科学的绩效评估能促使社区居家养老服务规范化发展。社区居家养老服务绩效评估的内容应该包括“服务对象的评估、政府部门在社区居家养老服务的职能评估、社区居家养老服务站（中心）评估及社区居家养老服务工作者评估”四个部分；另外，本文就如何提高社区居家养老服务绩效评估的有效性，从“构建多元绩效评估主体”、“完善社区居家养老服务评估流程”、“加强社区居家养老服务绩效评估的相关机制建设”三个方面提出建议。本文的研究不足在于只是从框架上和内容上提出社区居家养老服务绩效评估体系，并没有确定权重，这也是本文进一步研究的重点。

　　参考文献：
　　[1] 吴建南，张萌，黄家伟. 基于 ACSI 的公众满意度测评模型与指标体系研究[J]. 广州大学学报（社会科学版），2007，（1）.
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